VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC,
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC,
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI, năm 2020


Hội đồng Nhân dân cấp xã .............................................................................. 31
2.2. Thực tiễn giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại huyện Đại Lộc, tỉnh
Quảng Nam ..................................................................................................... 38
2.3. Đánh giá chung về thực trạng giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại
huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam .................................................................... 56
CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ, TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
ĐẠI LỘC, TỈNH QUẢNG NAM ................................................................. 64
3.1. Quan điểm tăng cường giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam ............................................................. 64
3.2. Giải pháp tăng cường giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam ............................................................. 66
KẾT LUẬN .................................................................................................... 77
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

HĐND

Hội đồng nhân dân


7

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng
1.1.2

Các hình thức giám sát của HĐND, Thường trực, Ban
HĐND

Trang

12

Cơ cấu, số lượng đại biểu HĐND cấp xã của huyện
2.3.1 a

Đại Lộc nhiệm kỳ 2011- 2016 và nhiệm kỳ 2016 –

57



41


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền địa phương là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống
chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ
quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân. Đổi mới chính quyền địa phương
trong bối cảnh hiện nay là nhu cầu rất cấp thiết để nâng cao năng lực quản lý
của nhà nước nói chung và của các chính quyền địa phương, nhất là trong bối
cảnh quyền tự do kinh doanh, các quyền tự do, dân chủ của xã hội ngày càng
được đề cao. Để Hội đồng nhân dân có đủ năng lực đáp ứng vị trí, vai trò của
mình trong tình hình mới, trước hết, cần hoàn thiện mô hình chính quyền cơ
sở theo hướng đơn giản hóa; trước tình hình đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
và Hội đồng nhân dân xã cần được tăng cường về chất lượng đại biểu và các
điều kiện hoạt động, đồng thời thực hiện chức năng giám sát đạt hiệu quả ở
các địa phương.
Hiến pháp năm 2013, xác định “…Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa, là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tất cả quyền lực
nhà nước đều thuộc về Nhân dân….”. Theo đó, Quốc Hội và Hội đồng Nhân
dân (HĐND) các cấp, trong đó HĐND được xác định là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương. HĐND có quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở
địa phương đồng thời thực hiện chức năng giám sát của HĐND có ý nghĩa hết
sức quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu
quả hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ
của Nhân dân địa phương.
Giám sát việc thực hiện các chủ trương, chính sách trong phạm vi, thẩm
quyền được pháp luật quy định và quyết định những vấn đề quan trọng của

2


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giám sát là hoạt động quan trọng của HĐND ở nước ta, vì vậy, vấn đề
này đã được nhiều cơ quan, tổ chức và tác giả nghiên cứu. Dưới đây là một số
công trình tiêu biểu:
- Nguyễn Đăng Dung (2011), Tổ chức chính quyền địa phương Việt
Nam theo Hiến pháp 1992.
- Trần Công Dũng (2016), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ
quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học.
- Phạm Thị Bích Thủy (2012), Giải pháp xây dựng bộ máy chính quyền
nhà nước ở địa phương theo xu hướng tinh gọn và hiệu quả, Hội thảo chính
quyền địa phương Việt Nam – Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp,
pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm, Luận văn thạc sỹ lý
luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
- Lý Ngọc Thanh (2015), Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh từ
thực tiễn tỉnh Tuyên Quang, Luận văn thạc sỹ Luật học, Học viện KHXH.
- Nguyễn Quốc Tuấn (2004), Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt
động của Hội đồng Nhân dân và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước,
số 4/2004.
- Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2014), Phân công quyền lực
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch
sử , lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
Những công trình nghiên cứu trên đây đã cung cấp một lượng tri thức
và thông tin lớn về vấn đề tổ chức hoạt động của HĐND nói chung và hoạt
động giám sát của HĐND nói riêng ở Việt Nam. Tuy nhiên, hiện còn ít các
công trình nghiên cứu chuyên sâu về giám sát của HĐND ở cấp cơ sở. Ngoài
ra, hầu hết các công trình nghiên cứu đã công bố đều chưa cập nhật những
quy định mới của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương



Về mặt nội dung, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu việc thực hiện chức
năng giám sát của HĐND cấp xã, không mở rộng nghiên cứu các chức năng
khác của cơ quan này.
Về mặt không gian, luận văn chỉ tập trung khảo sát thực tiễn thực hiện
giám sát của HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam, không mở
rộng nghiên cứu sang các địa phương khác.
Về mặt thời gian, luận văn chỉ khảo sát, phân tích thực trạng thực hiện
giám sát của HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam trong khoảng
5 năm gần đây.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin và một số lý thuyết về giám sát của cơ quan
đại diện để làm cơ sở phân tích các vấn đề đặt ra.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, luận văn chủ yếu dùng phương
pháp thu thập, phân tích tài liệu sẵn có, phương pháp thống kê, phương pháp
so sánh, đánh giá để làm rõ các vấn đề nghiên cứu đặt ra. Ngoài ra còn sử
dụng phương pháp quan sát thực tế và tham khảo ý kiến của một số cán bộ
làm việc tại HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam để thực hiện
luận văn này.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện
những vấn đề lý luận về thực hiện giám sát của HĐND cấp xã ở nước ta trong
thời gian tới, thông qua thực tế ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.

5


hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nhân dân thực hiện quyền lực
nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc Hội,
HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” [Điều 3,6, Luật hoạt
động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015]. HĐND vừa là
cơ quan quyền lực ở địa phương vừa là bộ phận cấu thành không thể tách rời
với quyền lực nhà nước, qua HĐND sự thống nhất giữa quyền lực của nhà
nước và quyền lực của Nhân dân được thể hiện rõ nhất. HĐND là cơ quan đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương,
do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên; giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và

9


việc thực hiện Nghị quyết của HĐND ở các địa phương. Do đó, hoạt động
giám sát của HĐND có những yếu tố sau:
- HĐND xem xét báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, các cơ
quan chuyên môn của UBND tại kỳ họp và thảo luận, ra Nghị quyết khi xét
thấy cần thiết.
- Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân
dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp.
Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu Hội đồng nhân
dân chất vấn.
- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và Nghị
quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp, khi phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái
Hiến pháp, luật thì HĐND có quyền xem xét đình chỉ hay bãi bỏ văn bản đó.
- Khi thực hiện việc giám sát, Đoàn giám sát có thể yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp để chấm dứt hành vi vi
phạm, xử lý người vi phạm nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức, cá nhân bị vi phạm và chịu trách nhiệm trước pháp luật về yêu


Ban HĐND

Xem xét văn bản QPPL Xem xét văn bản QPPL Xem xét văn bản QPPL
Giám sát chuyên đề

Giám sát chuyên đề

Giám sát chuyên đề

Xem xét trả lời chất vấn Xem xét trả lời chất vấn
Tổ chức giải trình
Thẩm tra các báo cáo

Xem xét báo cáo công
tác
Giám sát việc giải

Giám sát việc giải

quyết khiếu nại, tố cáo,

quyết khiếu nại, tố cáo,

kiến nghị

kiến nghị

Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ
phiếu tín nhiệm

trạng hoạt động còn hình thức, kém hiệu quả và thường chịu tác động từ Ủy
ban Nhân dân (UBND) cùng cấp chi phối. Hiện nay, đang thực hiện thí điểm
mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND cấp xã với mục tiêu đáp ứng
yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã, qua đó lồng ghép
chức năng kiểm tra, kiểm soát của Đảng với chức năng giám sát của HĐND
cấp xã, từ đó có thể nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức Đảng và HĐND
ở các địa phương.
Chức năng giám sát và chức năng quyết định của HĐND là hai chức
năng cơ bản của HĐND có mối quan mật thiết và tác động qua lại với nhau,
trong đó hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước. HĐND phải có
được đầy đủ những thông tin về tình hình kinh tế - xã hội, việc thực hiện Hiến
13


pháp và pháp luật, về việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND đã ban hành,
những vấn đề gì mới phát sinh cần phải giải quyết ở địa phương để bảo đảm
thực hiện chức năng quyết định.. Muốn thực hiện được những nội dung này
phải thông qua hoạt động giám sát của HĐND. Cho nên, một khâu không thể
thiếu của quá trình ban hành Nghị quyết của HĐND là hoạt động giám sát .
Thực hiện chức năng giám sát góp phần đảm bảo HĐND thực sự là cơ
quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.
Mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức đặt dưới sự giám
sát có hiệu quả của Quốc Hội và HĐND các cấp sẽ khẳng định quyền lực nhà
nước mới thực sự thuộc về Nhân dân và ngược lại. Vai trò quan trọng của
chức năng giám sát của HĐND còn thể hiện ở chỗ thông qua hoạt động giám
sát, kịp thời phát hiện những nhân tố mới để phát triển, đồng thời phát hiện
những yếu kém, trì trệ trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, các
ban ngành ở địa phương để kịp thời chấn chỉnh, áp dụng các biện pháp pháp
lý cần thiết thuộc thẩm quyền của HĐND theo quy định của pháp luật. Đồng

2015]. Theo đó, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND thể hiện ở
những nội dung sau:
- HĐND: Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do
cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của người dân.
Qua HĐND sự thống nhất giữa quyền lực Nhà nước và quyền lực của Nhân
dân được biểu hiện rõ nhất, với tư cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. HĐND vừa chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền
15


cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ổn định và nâng cao
đời sống của Nhân dân. Trong tổ chức và hoạt động của mình vai trò của
HĐND còn được biểu hiện với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước địa
phương. HĐND được Nhân dân giao quyền quyết định các vấn đề quan trọng
có thể phát huy được tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển KTXH, từ ý chí của Nhân dân mà địa phương đề ra những quy định pháp lý, yêu
cầu mang tính nền tảng, bắt buộc nhằm quản lý dân cư trên toàn địa bàn.
- Thường trực HĐND: Thường trực HĐND là cơ quan thường trực
của HĐND, có vai trò quan trọng trong việc điều hòa, phối hợp hoạt động
giữa các ban của HĐND và các đại biểu HĐND. Thường trực HĐND có cả ở
3 cấp là xã, huyện, tỉnh.
Thường trực HĐND có nhiệm vụ triệu tập các kì họp của HĐND, giám
sát việc thực hiện pháp luật tại địa phương, trình HĐND về việc bỏ phiếu đối
với người giữ trọng trách do HĐND bầu ra, tổ chức tiếp dân, tập hợp các chất
vấn của đại biểu trình HĐND, qua đó giữ mối quan hệ với Ban thường vụ
MTTQ Việt Nam, điều hòa hoạt động của các ban thuộc HĐND.
- Các Ban của HĐND: bao gồm trưởng ban và các thành viên do

1.2.3. Nội dung giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
HĐND quyết định nội dung giám sát theo đề nghị của Thường trực
HĐND trên cơ sở tổng hợp các kiến nghị của Ban của HĐND, Tổ đại biểu
HĐND, đại biểu HĐND, MTTQ cùng cấp và ý kiến, kiến nghị của cử tri ở
các địa phương.
Khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình,
HĐND ra Nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết đó; và căn cứ
trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của
HĐND bao gồm giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và các đại biểu HĐND.
17


Các hoạt động giám sát của HĐND:
- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn.
- Xem xét quyết định của UBND cùng cấp, Nghị quyết của HĐND cấp
dưới trực tiếp.
- Giám sát chuyên đề.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND bầu.
Các hoạt động giám sát của Thường trực HĐND:
- Xem xét các quyết định của UBND cùng cấp và Nghị quyết của
HĐND cấp dưới cùng cấp.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn theo luật
định.
- Tổ chức hoạt động giải trình tại phiên họp Thường trực HĐND.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại của cử tri.
Các hoạt động giám sát của Ban của HĐND:

bị chất vấn phải trả lời trước HĐND tại kỳ họp đó hoặc trả lời tại kỳ họp sau
khi cần xác minh hoặc trả lời bằng văn bản gửi đến đại biểu đã chất vấn và
Thường trực HĐND. Theo đó, trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp và giữa hai
kỳ họp của đại biểu HĐND như sau:
Đối với việc ra câu hỏi chất vấn
- Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu
ghi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND; TTHĐND chuyển nội dung chất
vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND để
báo cáo HĐND.
19