Ch!ơng trình Phát triển Liên hợp quốc
Đánh giá
Hợp tác Kỹ thuật tại Việt Nam
(1994-2000)
Báo cáo t! vấn độc lập
Chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu t!
và Ch!ơng trình Phát triển Liên hợp quốc
Hà Nội, tháng 10 năm 2000
2
Lời tựa
Báo cáo này đ!ợc chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu t! và Ch!ơng trình Phát triển Liên
hợp quốc, trong khuôn khổ của Nghiên cứu về Hiệu quả của Hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam từ
năm 1994, với kinh phí từ Dự án VIE/98/012 Hỗ trợ Quản lý Ch!ơng trình của UNDP. Báo
cáo đ!ợc chuẩn bị bởi một Đoàn chuyên gia t! vấn độc lập gồm Giáo s! Tiến sĩ Brian
VanArkadie làm Tr!ởng đoàn và các ông Vũ Tất Bội và Trần Dũng Tiến là Chuyên gia t! vấn
trong n!ớc. Trong thời gian nghiên cứu, các tác giả đ nhận đ!ợc sự giúp đỡ to lớn và những
ý kiến đóng góp quý báu của nhiều ng!ời tham gia trực tiếp vào các khía cạnh khác nhau của
công việc quản lý và thực hiện hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam.
Các tác giả muốn bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc vì sự hỗ trợ mạnh mẽ và những ý kiến
đóng góp bổ ích của tất cả những ng!ời mà họ đ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn trong quá trình
tiến hành công trình nghiên cứu này.
Bản báo cáo phản ánh quan điểm cá nhân của các tác giả và không nhất thiết đại diện
cho quan điểm của Bộ Kế hoạch và Đầu t!, của Ch!ơng trình phát triển Liên hợp quốc,
hoặc của các tổ chức nơi họ làm việc. Báo cáo này ch!a đ!ợc chỉnh lý.
MụC LụC
Phần I: Tóm l!ợc 5
Phần II: Phạm vi báo cáo 9
1. Giới thiệu 9
3
2. Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật 9.
3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật 10

Các hộp và phụ lục
Hộp 1: Kinh nghiệm quốc tế: Những thất bại của trợ giúp kỹ thuật 16
Hộp 2: Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam 21
Hộp 3: Tăng c!ờng năng lực quản lý: Đào tạo các nhà làm chính sách và các chuyên gia
kinh tế 42
Hộp 4: Dự án Viện Quản lý kinh tế trung !ơng "Cải thiện môi tr!ờng điều tiết để
phát triển kinh doanh 44
Phụ lục 1: Một số mốc quan trọng trong quá trình đổi mới ở Việt Nam: 1986-1998 53
Các từ viết tắt
4
ADB Ngân hàng Phát triển châu á
AFTA Khu vực tự do mậu dịch ASEAN
AID Hiệp hội Quốc tế về Phát triển
APEC Diễn đàn Kinh tế châu á - Thái Bình D!ơng
Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu t!
CEPT Hệ thống !u đi thuế quan hiệu lực chung
CG Nhóm T! vấn
CIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế của Canada
CTA Cố vấn tr!ởng kỹ thuật
DAC Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (thuộc OECD)
DCAS Hệ thống phân tích hợp tác phát triển (của UNDP)
DNNN Doanh nghiệp Nhà n!ớc
EC/EU Cộng đồng Châu Âu
EDI/WB Viện Phát triển Kinh tế (thuộc Ngân hàng Thế giới)
FAO Tổ chức Nông nghiệp & L!ơng thực Liên hợp quốc
GDP Tổng sản phẩm trong n!ớc
HTKT Hợp tác kỹ thuật
JBIC Ngân hàng Nhật bản về Hợp tác Quốc tế
LHQ Liên hợp quốc
NEX Ph!ơng thức quốc gia điều hành dự án

tác động của các thành tựu phát triển. Tuy nhiên, sự phân bổ giữa các tỉnh có phần ch!a
cân đối và còn bỏ sót một số khu vực.


Đoàn chuyên gia t! vấn đi đến kết luận rằng ch!ơng trình HTKT ở Việt Nam nhìn
chung là thành công, đặc biệt khi so sánh với những khó khăn gặp phải trong việc
thực hiện HTKT ở nhiều n!ớc khác. Những lĩnh vực thu đ!ợc thành công gồm:


Nguồn nhân lực phát triển mạnh thông qua nhiều hình thức đào tạo, gồm đào tạo tại
chức, các suất học bổng ngắn hạn, đào tạo giảng viên, đào tạo sau đại học tại Việt
Nam và ở n!ớc ngoài
1
.


T! vấn chính sách đ hỗ trợ cải cách trong nhiều lĩnh vực quan trọng, gồm t! vấn về
cải cách tài chính và ngân hàng, soạn thảo các luật thiết yếu cho nền kinh tế trong
quá trình chuyển đổi, hợp lý hoá các quy chế liên quan tới các cơ quan chủ chốt
(nh! Bộ KHĐT, Bộ T! pháp, Bộ Tài chính, Văn phòng Quốc hội, Toà án Nhân dân
Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao v.v ), giúp soạn thảo các kế hoạch phát
triển và ch!ơng trình đầu t! công cộng, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc
tế, cải cách hành chính công.


Hỗ trợ nhiều khía cạnh x hội của sự nghiệp phát triển, nh! phát triển nông thôn
gắn liền với xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi tr!ờng và tài nguyên thiên nhiên, các
vấn đề về giới, phòng chống HIV/AIDS, phòng chống ma tuý v.v
từ phía các nhà tài trợ cũng nh! các cơ quan nhận viện trợ. Những quan điểm khác nhau
này cần đ!ợc thảo luận thẳng thắn giữa các cơ quan Chính phủ và các nhà tài trợ, trên
cơ sở các nguyên tắc của Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) về các quy định quản lý ODA
và HTKT. Về phía các nhà tài trợ, cần thấy rằng việc xây dựng ý thức làm chủ có thể
đòi hỏi nhà tài trợ phải nh!ờng lại một số quyền kiểm soát mà họ đang có, còn về phía
Chính phủ cần tuyên bố rõ rang các !u tiên của mình và đánh giá kỹ càng sự trợ giúp
đ!ợc đề xuất xem có thể chấp nhận đ!ợc hay không.Các khuyến nghị

9.

Ch!ơng trình HTKT vẫn thực sự cần thiết cho Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh phức
tạp của việc tiếp tục quá trình cải cách và những vấn đề sẽ phải giải quyết để tạo điều
kiện thuận lợi cho Việt Nam hội nhập khu vực và quôc tế (ví dụ, tham gia AFTA, APEC
và WTO). Cần tiếp tục hỗ trợ để tăng c!ờng khả năng hấp thụ ODA, xây dựng năng lực
và phát triển thiết chế.
Việt nam cần xây dựng một chiến l!ợc có hệ thống hơn để sử dụng HTKT. Chiến l!ợc
này phải nêu lên đ!ợc những vấn đề sau:
Chính phủ cần xây dựng một quan điểm rõ ràng hơn về những gì có thể làm và
không thể làm trong lĩnh vực HTKT, cần xây dựng các h!ớng dẫn cho việc thiết kế
các dự án t!ơng lai và cần định ra các tiêu chí để chấp nhận hoặc từ chối các đề nghị
HTKT;
7
Với sự hợp tác của các nhà tài trợ, chiến l!ợc phải nêu lên một số nguyên tắc chung
về thiết kế dự án (ví dụ, khi nào nên sử dụng các chuyên gia dài hạn? Làm thế nào
để gắn kết chuyên gia quốc tế với các dự án? v.v );
Cần có sự h!ớng dẫn rõ ràng về những ngành/lĩnh vực đ!ợc !u tiên để chuyển
HTKT tới những nơi còn bị bỏ sót, xác định những ngành/lĩnh vực mới cần có


14.

Hiệu quả của việc xây dựng năng lực liên quan chặt chẽ tới việc tăng c!ờng thiết chế.
Nếu không có những thay đổi cần thiết về mặt tổ chức, những kiến thức và kỹ năng đ
tiếp thu đ!ợc có thể sẽ không đ!ợc sử dụng và sẽ nhanh chóng bị lng quên.
15.

Để đạt đ!ợc những mục tiêu dài hạn của ch!ơng trình HTKT đòi hỏi phải xây dựng và
phát triển các công ty t! vấn độc lập, trong bối cảnh một nền công nghiệp t! vấn mang
tính cạnh tranh. Mục đích là tăng dần tỉ trọng cung cấp dịch vụ t! vấn trong n!ớc, thông
qua việc tăng c!ờng năng lực của các công ty t! vấn trong n!ớc nhằm cung cấp t! vấn
độc lập và cạnh tranh trên thị tr!ờng quốc tế.
8
16.
Mục tiêu cơ bản của HTKT là xây dựng năng lực và củng cố tổ chức thông qua phát
triển nguồn nhân lực (ví dụ, đào tạo, giáo dục và các hoạt động nâng cao năng lực khác)
và hỗ trợ cho việc hoàn thiện nền hành chính công và môi tr!ờng thiết chế. Tăng c!ờng
năng lực không phải là một nhiệm vụ dễ dàng và một số hoạt động tăng c!ờng năng lực
đòi hỏi sự cam kết dài hạn, v!ợt ra ngoài chu kỳ của một dự án HTKT thông th!ờng.
Trong một số lĩnh vực đặc biệt - nh! cải cách công chức, cải cách chính sách kinh tế và
cải cách ngành tài chính - đòi hỏi một trình tự các dự án, mà theo đó công việc của giai
đoạn sau phải đ!ợc xây dựng trên nền tảng kết quả của những nỗ lực tr!ớc đó.
17.
Hơn nữa, một điều quan trọng là cả hai bên phải có đích rõ ràng cho việc hoàn thành
các nhiệm vụ cụ thể. Cần có chiến l!ợc rút lui để khi kết thúc HTKT thì đ xây dựng
đ!ợc một năng lực quốc gia thực sự và bền vững. Nếu thiếu chiến l!ợc này thì sự phụ
thuộc vào viện trợ có thể sẽ tồn tại mi mi, sau dự án HTKT này lại đến một dự án
HTKT khác, với các mục tiêu về cơ bản là giống nhau.
18.

diến tiến của HTKT trong tình hình nền kinh tế Việt Nam từng b!ớc phát triển và quan hệ đối
ngoại của Việt Nam từng b!ớc đ!ợc mở rộng.
2. Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật
HTKT là một thành phần của nguồn vốn ODA tập trung chủ yếu cho các đầu vào phần
mềm phục vụ phát triển, tức là sự hỗ trợ để phát triển nguồn nhân lực và thiết chế, chuyển
giao tri thức và tài trợ cho các đầu vào kỹ thuật mà các cơ quan quốc gia không có khả năng
đáp ứng. HTKT đ!ợc phân biệt với hỗ trợ vốn để thực hiện các đầu vào phần cứng (nh! xây
dựng công trình, mua sắm thiết bị v.v ) cho các ch!ơng trình phát triển.
Trong thực tế sự phân biệt nói trên th!ờng không rõ nét, vì hầu hết các dự án HTKT
đều có phần cứng (ví dụ, mua xe ôtô, một số thiết bị, nhất là thiết bị văn phòng, và đôi khi cả
nâng cấp trụ sở làm việc), đồng thời trong các dự án đầu t! cũng có một khối l!ợng đáng kể
hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia và các hoạt động t! vấn.
Trong báo cáo này, các dự án HTKT đ!ợc phân biệt thành bốn loại chủ yếu:
10
a) Hỗ trợ cho việc chuẩn bị, xây dựng kế hoạch và quản lý các ch!ơng trình/dự án đầu
t! cụ thể (ví dụ, nghiên cứu khả thi cho các dự án xây dựng đ!ờng xá, cầu cống,
năng l!ợng bằng vốn vay v.v ). Loại này th!ờng đ!ợc gọi là HTKT hỗ trợ đầu
t!;
b) Tăng c!ờng năng lực quốc gia để thực hiện các ch!ơng trình khu vực công cộng (ví
dụ, cung cấp cố vấn quốc tế và các đầu vào hỗ trợ khác cho các cơ quan quy hoạch,
dịch vụ y tế, ch!ơng trình nghiên cứu v.v );

c) Phát triển nguồn nhân lực (ví dụ, các ch!ơng trình đào tạo theo học bổng, hôị thảo,
tham quan khảo sát v.v ), có thể dành riêng cho một cơ quan hoặc dành cho nhiều
cơ quan cùng thụ h!ởng;

d) Cung cấp t! vấn (ví dụ, các hoạt động nghiên cứu kinh tế nói chung, hoặc nghiên
cứu theo ngành) về một vấn đề hoặc chính sách cụ thể mà mục tiêu chủ yếu là để
đ!a ra những ý kiến t! vấn mang tính khả thi nhất. Trong tr!ờng hợp này, việc tăng
c!ờng năng lực quốc gia là một sản phẩm phụ hơn là mục tiêu chính. Thành phần

thu hút sự quan tâm của mọi ng!ời có thể đ!ợc coi là ph!ơng tiện để củng cố vị thế của nhà
tài trợ. Điều này dẫn đến tình trạng viện trợ đ!ợc đổ vào những lĩnh vực đ!ợc coi là hợp
mốt hoặc thu hút đ!ợc sự chú ý của d! luận, gây nên sự trùng lắp hoạt động hoặc bỏ quên
các khu vực ít hợp mốt hơn.
Về phía tiếp nhận viện trợ, đôi khi HTKT có thể đ!ợc hoan nghênh vì qua đó cơ quan
đối tác đ!ợc cung cấp kinh phí và các yếu tố vật chất (nh! phần kinh phí cho các khoản chi
tiêu tại chỗ hoặc chi phí hành chính) hơn là để chuyển giao tri thức của chuyên gia quốc tế
vốn là mục tiêu hiển nhiên của dự án. Điều này dẫn đến việc chấp nhận các dự án ngay cả khi
cơ quan đối tác không mấy quan tâm đến các kết quả dự kiến của dự án. Cơ quan này cũng
có thể phải miễn c!ỡng chấp nhận HTKT hỗ trợ đầu t! nh! là một thủ tục cần thiết, mặc dù
không đáng hoan nghênh, để qua đó tiếp cận đ!ợc dự án đầu t! của nhà tài trợ.
Trong khi cung cấp t! vấn, nhà tài trợ có thể hy vọng sẽ đóng vai trò quan trọng trong
quá trình ra quyết định chính sách, trong khi phía Việt Nam có thể coi một dự án HTKT cụ
thể sẽ cho phép tiếp cận một quan điểm quốc tế nhất định nhằm cân đối với các quan điểm
khác đang đ!ợc giới thiệu.
4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam
Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, HTKT có thể hỗ trợ các mục tiêu chính sau đây
của các nhà tài trợ:
a) Cải cách kinh tế
Đề tài xuyên suốt của HTKT trong thập niên qua là hố trợ tiến trình Đổi Mới. Báo cáo
này nhấn mạnh tác động của HTKT trong việc đ!a ra các chính sách kinh tế mới, các thay đổi
trong thiết chế kinh tế, việc mở rộng quan hệ của Việt Nam với kinh tế khu vực và quốc tế và
sự hỗ trợ để phát triển một khuôn khổ pháp lý hoàn thiện hơn.
b) Xây dựng năng lực
Một đề tài liên quan trong ch!ơng trình HTKT là hỗ trợ phát triển năng lực quản lý cần
thiết để thực hiện các ch!ơng trình phát triển trong bối cảnh mới.
Xây dựng năng lực là thuật ngữ dùng để mô tả quá trình qua đó các cá nhân đ!ợc
cung cấp cơ hội để nâng cao kiến thức và kỹ năng và các cơ quan đ!ợc tổ chức lại để sử dụng
hiệu quả những kiến thức và kỹ năng mà các cá nhân đ thu nhận đ!ợc. Nh! vậy, xây dựng
năng lực v!ợt ra khỏi phạm vi cung cấp các hoạt động đào tạo và đề cập rộng hơn tới hệ thống

thiết, và dự án đ!ợc xác định rõ và thiết kế phù hợp. Mặc dầu kinh phí HTKT th!ờng nhỏ hơn
rất nhiều so với các khoản đầu t!, nh!ng đôi khi HTKT có tác động rất lớn đến kết quả thực
hiện.
Loại hình HTKT này làm nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến tác động của HTKT đối
với đầu t!, gồm vai trò, tác động và chi phí của các nghiên cứu tiền đầu t! (nghiên cứu tiền
khả thi, nghiên cứu khả thi, thiết kế dự án, quy hoạch tổng thể), việc sử dụng chuyên gia t!
vấn trong n!ớc và quốc tế. Loại hình HTKT này cũng làm cho các những khoản đầu t! có
hiệu quả hơn.
5. Các mối quan tâm của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ
thuật
Hiện đang có những câu hỏi đ!ợc nêu lên, từ phía Việt Nam cũng nh! các nhà tài trợ,
về hiệu quả của ch!ơng trình HTKT. Những câu hỏi đó là:
13
Tại kỳ họp của Quốc hội tổ chức tháng 11-12/1999 tại Hà Nội, một số Đại biểu
Quốc hội đ chất vấn về hiệu quả của viện trợ n!ớc ngoài trong các dự án xây dựng
năng lực do một số Bộ thực hiện. Họ cũng đặt câu hỏi về việc giải ngân ODA, hiệu
quả của HTKT trong cải cách hành chính công, trong các công trình xây dựng hạ
tầng (ví dụ, xây dựng đ!ờng xá, cầu cống, các công trình thuỷ lợi nông thôn).
Có một số câu hỏi về chi phí của một số dự án, đặc biệt tại những dự án ở đó chi
phí đ bị bóp méo do các qui định của nhà tài trợ (ví dụ về mua thiết vị với các điều
kiện ràng buộc). Đồng thời, cũng có những ý kiến băn khoăn về các khoản nợ đến
hạn phải trả của ch!ơng trình ODA.
Một số nhà tài trợ cũng đ thể hiện sự dè dặt về hiệu quả của các hoạt động xây
dựng năng lực.
Tại Hội nghị Nhóm t! vấn cho Việt Nam lần thứ 7 tổ chức tại Hà Nội tháng
12/1999, các đại biểu đ nêu lên sự cần thiết phải tránh bẫy nợ và sự lệ thuộc quá
nhiều vào viện trợ, thể hiện sự chú ý ngày càng tăng đến việc sử dụng hiệu quả các
nguồn viện trợ. Cũng tại Hội nghị Nhóm t! vấn nói trên, Chính phủ đ công nhận
rằng hiệu quả sử dụng ODA cần đ!ợc nâng cao và chất l!ợng của các khoản giải
ngân ODA cũng quan trọng nh! số l!ợng giải ngân.

lẽ đ!ơng nhiên.
Nhiều vấn đề nêu lên về hiệu quả viện trợ cho Việt Nam cũng đ đ!ợc đề cập trên quy
mô quốc tế về viện trợ cung cấp cho các n!ớc khác. Là n!ớc xuất phát sau trong lĩnh vực tiếp
nhận viện trợ, Việt Nam có nhiều điều có thể học hỏi để tránh vấp phải những sai lầm mà các
n!ớc khác đ mắc phải, làm cho họ bị lệ thuộc quá nhiều vào viện trợ n!ớc ngoài trong ba
thập kỷ vừa qua (xem Hộp 1 d!ới đây).
6. Cách tiếp cận của báo cáo
Một phần những mối nghi ngờ về HTKT đ nảy sinh do khó khăn gặp phải trong việc
l!ợng hoá các kết quả của HTKT. Nhìn chung, đánh giá kết quả của HTKT so với chi tiêu bỏ
ra là một công việc khó khăn, bởi vì chuyển giao kiến thức khó quan sát hơn nhiều so với kết
quả của các dự án đầu t!. Hiệu quả của HTKT th!ờng tuỳ thuộc vào chất l!ợng thay đổi kiến
thức và kỹ năng của con ng!ời, những cái đó không dễ đo l!ờng. Hơn nữa, nh! đ đề cập ở
trên, mục tiêu của HTKT cũng đ!ợc các nhà tài trợ, các cơ quan Chính phủ và những ng!ời
thụ h!ởng hiểu theo nhiều cách khác nhau.
Tuy nhiên, HTKT có thể mang lại những lợi ích rất to lớn. Khi đ!ợc thiết kế và thực
hiện tốt, những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT có thể mang lại tác động hết sức to lớn đối
với hoạt động kinh tế. Hơn nữa, HTKT có hiệu quả th!ờng là điều kiện tiên quyết bảo đảm
thành công của các dự án đầu t!, góp phần làm cho các khoản đầu t! đ!ợc lựa chọn, thiết kế
và quản lý tốt
3
.
Khi đánh giá tác động của ch!ơng trình HTKT, Đoàn chuyên gia t! vấn không thể
không đ!a ra những kết luận đ!ợc dựa vào sự suy xét định tính. Đoàn đ cố gắng đánh giá
hiệu quả của ch!ơng trình chủ yếu thông qua phân tích các đóng góp của nó cho việc hỗ trợ
quá trình Đổi Mới do Việt Nam tự xây dựng và phát động, cho tăng nhịp độ phát triển kinh tế,
xoá đói giảm nghèo và nâng cao năng lực quốc gia một cách bền vững.
Đoàn chuyên gia t! vấn đi đến kết luận rằng phần lớn nguồn HTKT Việt Nam tiếp nhận
chắc chắn đ mang lại hiệu quả cao. Đặc biệt trong những năm đầu của tiến trình Đổi Mới,
những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT đ tạo nên tác động mạnh mẽ hỗ trợ cho nỗ lực cải
cách của đất n!ớc.

Bản báo cáo nhìn nhận rằng HTKT có vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển, tức là
xây dựng những nền kinh tế có hiệu quả cao hơn và tự lực cánh sinh nhiều hơn, thông qua
công tác đào tạo con ng!ời và xây dựng các thiết chế vững mạnh hơn. Tuy nhiên, báo cáo cũng
là câu trả lời đối với ý kiến phê phán của nhiều ng!ời. Các nhà quan sát cho rằng HTKT đ
không thực hiện đ!ợc mục tiêu ở vùng Cận Xa-ha-ra và cần phải có những đổi mới cơ bản, và
báo cáo đồng tình với nhận định trên. Các nhà tài trợ và các chính phủ trong vùng đ tiến hành
nhiều hoạt động nghiên cứu để từ đó rút ra những kết luận và khuyến nghị nh! sau:
I) Nguyên nhân làm cho HTKT trở nên kém hiệu quả: Các nhà tài trợ, các n!ớc tiếp nhận
viện trợ và các nhà quan sát đều nhất trí ở bốn lĩnh vực có vấn đề nh! sau:
a) Những yếu kém trong công tác thiết kế, thực hiện và theo dõi các dự án HTKT;
b) Lệ thuộc quá mức vào một mô hình thực hiện HTKT: Mô hình chuyên gia n!ớc ngoài
th!ờng trú kết hợp với nhân viên đối tác, và mô hình này đ chứng tỏ là một công cụ
kém hiệu quả trong việc tăng c!ờng năng lực;
c) Tính chất trọng cung, hoặc do nhà tài trợ chi phối, của HTKT đ dẫn đến tình trạng
sử dụng quá mức và phân bổ không hiệu quả HTKT, ý thức làm chủ quốc gia yếu
kém và do đó sự cam kết quốc gia hạn chế; và
d) Chế độ đi ngộ và điều kiện làm việc yếu kém trong khu vực công cộng, dẫn đến thiếu
động cơ làm việc, thay đổi nhân viên th!ờng xuyên và một môi tr!ờng làm việc trong
đó những nỗ lực tăng c!ờng năng lực và phát triển thiết chế không thể phát huy hiệu
quả của mình.
I) Đ ề xuất nhằm cải thiện tình hình: Dựa trên việc xác định những vấn đề chủ yếu, một số đề
xuất nh! sau đ đ!ợc đ!a ra nhằm cải thiện tình hình:
a) Thực hiện các ch!ơng trình hiện nay một cách có hiệu quả hơn;
b) Thay đổi cơ cấu các mô hình thực hiện, chuyển từ cố vấn dài hạn sang cố vấn ngắn hạn,
sử dụng nhiều hơn chuyên gia t! vấn trong n!ớc và áp dụng nhiều hơn ph!ơng thức
liên kết giữa các tổ chức ở n!ớc cung cấp viện trợ và n!ớc tiếp nhận viện trợ;
c) Tăng c!ờng công tác quản lý HTKT ở n!ớc tiếp nhận viện trợ, thông qua:
Nhà tài trợ tự nguyện chuyển giao thẩm quyền quản lý;
Nâng cao năng lực quản lý tại chỗ với việc đánh giá và quy hoạch HTKT ở n!ớc
tiếp nhận;

hiệu quả nền kinh tế đ đ!ợc cải tổ. Cơ cấu tổ chức cũng không đ!ợc điều chỉnh kịp thời để
thích ứng với môi tr!ờng kinh tế mới.
Từ năm 1977 về sau, UNDP và các tổ chức khác thuộc Hệ thống LHQ - nh! UNICEF,
UNIDO, FAO, WHO v.v - đ góp phần quan trọng trong việc cung cấp HTKT cho Việt
Nam. Việt Nam đ tiếp nhận các dự án HTKT trên nhiều lĩnh vực (nông nghiệp, lâm nghiệp,
ng! nghiệp, phục hồi công nghiệp, cấp n!ớc, chăm sóc sức khoẻ ban đầu, tiêm chủng, kế
hoạch hoá gia đình v.v). Phần lớn các dự án này đ!ợc coi là thành công và kết quả của
chúng đ!ợc các tổ chức thuộc Hệ thống LHQ cũng nh! Chính phủ coi là rất có giá trị. Nhiều
dự án đến nay vẫn còn có tác động đến nhiều mặt của sự nghiệp phát triển ở Việt Nam, đặc
biệt là trong ngành nông nghiệp, các lĩnh vực x hội và xoá đói giảm nghèo. Trong thời gian
19
này, LHQ nhận đ!ợc sự trợ giúp về tài chính của các nhà tài trợ song ph!ơng (thông qua các
Quỹ uỷ thác) nhiều hơn hiện nay. Cũng trong giai đoạn này, một số NGO đ bắt đầu hoạt
động tại Việt Nam.
Trong giai đoạn ngay sau khi Liên Xô tan r, HTKT đ!ợc cung cấp chủ yếu từ Hệ thống
LHQ và một số ít các nhà tài trợ song ph!ơng nh! ốt-xtrây-lia, Thuỵ Điển và Phần Lan là
những n!ớc đ liên tục giúp đỡ Việt Nam từ những năm 70.
Một thành tựu quan trọng của các hoạt động HTKT trong Ch!ơng trình quốc gia lần thứ
III của LHQ (1987-1991) là việc chuẩn bị và ấn hành Báo cáo về tình hình kinh tế của Việt
Nam, đánh giá quốc tế đầu tiên đ!ợc xuất bản lúc đó về triển vọng của nền kinh tế Việt
Nam trong thời kỳ Đổi Mới. Một loạt các Nghiên cứu tổng quan ngành và Quy hoạch tổng
thể
4
cũng đ đ!ợc chuẩn bị, với sự hỗ trợ của các chuyên gia quốc tế dài hạn và ngắn hạn.
Những tài liệu này đ đóng góp có hiệu quả vào việc soạn thảo các kế hoạch phát triển kinh tế
dài hạn của Việt Nam và cho việc tổ chức Hội nghị lần thứ nhất các nhà tài trợ cho Việt Nam
đ!ợc triệu tập tại Pa-ri tháng 11 năm 1993.
2. Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới
Việc thực hiện chủ tr!ơng Đổi Mới và hội nhập quốc tế đối với nền kinh tế Việt Nam đ
đặt đất n!ớc tr!ớc những đòi hỏi to lớn là phải hiểu biết và điều chỉnh cho phù hợp với những

trợ trực tiếp cho một ch!ơng trình đổi mới đ!ợc quốc gia đề ra và rõ ràng do quốc gia làm
chủ. Những thành tựu đầy ấn t!ợng của tiến trình Đổi Mới đ đạt đ!ợc trong những năm
1989-1993 khi nguồn trợ giúp từ bên ngoài cho Việt Nam là rất khiêm tốn.
Việt Nam cũng đứng tr!ớc một nhu cầu hết sức thiết thực là phải làm quen với các thủ
tục rất đa dạng và th!ờng rất phức tạp, nh!ng lại rất cần thiết cho việc thực hiện các ch!ơng
trình viện trợ của nhiều nhà tài trợ mới đến Việt Nam. Đ có sự gia tăng nhanh chóng các dự
án HTKT độc lập nhằm chuyển giao kiến thức về các tập quán kinh tế và luật pháp, nghiên
cứu những vấn đề then chốt về chính sách kinh tế, tăng c!ờng năng lực quốc gia trong quá
trình thực hiện các ch!ơng trình viện trợ.
Cùng với việc tăng thêm số l!ợng các nhà tài trợ, thay đổi tính chất và mở rộng quy mô
các hoạt động của họ, đ xuất hiện nhu cầu tăng c!ờng năng lực điều phối và quản lý viện trợ.
Tốc độ tăng viện trợ, cả về con số tuyệt đối và số l!ợng các nhà tài trợ, đ làm cho khả năng
quản lý của Chính phủ khó mà đáp ứng đ!ợc yêu cầu điều phối viện trợ một cách hiệu quả.
Điều đó cũng đặt chính cộng đồng các nhà tài trợ tr!ớc sức ép phải điều phối những hoạt
động của mình.
3. Những xu h!ớng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm
1994 đến nay
Nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam đ tăng lên nhanh chóng từ sau năm 1993. Tại
6 Hội nghị CG tổ chức từ năm 1993 đến năm 1998, cam kết viện trợ đ đạt mức trung bình
khoảng 2,2 tỷ USD mỗi năm và đạt tổng số là 15,14 tỷ USD. Cho đến nay, đ có khoảng 10,6
tỷ USD trong tổng số cam kết trên đ đ!ợc đ!a vào các ch!ơng trình và dự án đ ký kết,
chiếm khoảng 70% tổng mức viện trợ cam kết. Tổng mức giải ngân ODA đ tăng lên một
cách vững chắc, từ d!ới 600 triệu USD năm 1994 lên gần 1,2 tỷ USD năm 1998. Năm 1999,
mức giải ngân !ớc tính đạt 1,25 - 1,3 tỷ USD. Số liệu của UNDP cho thấy trong vòng 6 năm
đến cuối năm 1999 thì con số đó !ớc tính đạt khoảng 5,8 tỷ USD
5
. Bộ KHĐT !ớc tính mức
giải ngân ODA giai đoạn 1993-1999 đạt khoảng 6,3 tỷ USD, chiếm 40% tổng số vốn ODA
cam kết
6

Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo ngành:
Sử dụng số liệu của UNDP phân chia HTKT thành 16 ngành/lĩnh vực khác nhau, phát
triển nguồn nhân lực đ nhận đ!ợc tỷ trọng cao nhất với 21,4%, sau đó là y tế với 17,3%,
nông nghiệp với 12,1%, phát triển kinh tế với 7,8%, phát triển kinh tế vùng với 7,7%, quản trị
phát triển với 6,6%, và quản lý tài nguyên thiên nhiên với 6,2%. Do cách phân loại này dựa
theo quan niệm của các nhà tài trợ, nó có thể không đ!ợc vận dụng một cách nhất quán nh!ng
vẫn cho thấy bức tranh tổng thể.
Những con số trên đây cho thấy HTKT hỗ trợ quá trình cải cách và phát triển thể thế
(phát triển nguồn nhân lực, quản lý kinh tế, quản trị phát triển) và phát triển x hội (y tế, phát
triển x hội, nông nghiệp và phát triển kinh tế vùng) đ đ!ợc Chính phủ cũng nh! cộng đồng
tài trợ dành !u tiên cao.
Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo vùng lnh thổ:
Số liệu hiện có về phân bổ HTKT theo vùng lnh thổ cần đ!ợc xử lý một cách thận
trọng. Nhiều Dự án phục vụ toàn quốc có thể đ!ợc thực hiện ở một số tỉnh/thành nên khó có
thể dựa vào số liệu hiện có để phân tích sự phân bổ chi tiêu theo vùng lnh thổ của các dự án
này. Thậm chí cả các Dự án phục vụ trung !ơng mà chi tiêu chủ yếu đ!ợc thực hiện tại Hà
Nội, cũng mang lại lợi ích gián tiếp cho cấp tỉnh, do đó không thể đo l!ờng tác động của
chúng theo vùng lnh thổ.
Tỷ trọng HTKT trực tiếp cung cấp cho các tỉnh đ tăng lên đáng kể trong năm 1998 với
48% tổng mức HTKT (so với 38% trong năm 1995). Sau đây là sự phân bổ HTKT tính theo
đầu ng!ời (1994-1998) cung cấp cho 7 vùng lnh thổ của Việt Nam và hai thành phố lớn:7

Lấy số liệu từ DCAS từ 1994 đến 1999.
22
Vùng núi phía Bắc 10,27 USD
Đồng bằng sông Hồng 5,62 USD
Duyên hải Bắc Trung bộ 9,89 USD

Công trình nghiên cứu nhìn nhận rằng hoạt động viện trợ cần đ!ợc điều chỉnh cho phù hợp với
điều kiện của đất n!ớc và của ngành. Sự phân bổ chi tiêu không thôi không bảo đảm sự thành
công, bởi vì chất l!ợng chi tiêu công cộng cũng quan trọng nh! số l!ợng. ở những n!ớc có sự
quản lý kinh tế đúng đắn (cả về chính sách kinh tế vĩ mô và cung cấp dịch vụ công cộng), có
thể cung cấp thêm viện trợ d!ới hình thức hỗ trợ ngân sách, góp phần đơn giản hoá thủ tục
23
hành chính và giảm bớt chi phí hành chính.
Báo cáo này cũng nêu một ví dụ điển hình về kinh nghiệm ở Việt Nam. Báo cáo ghi nhận
những thành tựu của công cuộc Đổi Mới trong việc khuyến khích tăng tr!ởng và xoá đói
giảm nghèo, nh!ng cũng cho rằng trong giai đoạn cải cách quan trọng 1989-1993, Việt
Nam chỉ đ!ợc tiếp nhận một khối l!ợng viện trợ ít ỏi. Trong giai đoạn đó, ý t!ởng quan
trọng hơn tiền bạc. Một vai trò chủ chốt của các nhà tài trợ là chia sẻ với ng!ời Việt Nam
những kinh nghiệm về chính sách kinh tế của các n!ớc trên thế giới cũng nh! trong khu
vực.
(*) Tác giả chính của công trình nghiên cứu này là ông David Dollar , ng!ời rất quen biết với
nhiều quan chức Việt Nam. Ông là Chuyên viên kinh tế của Ngân hàng Thế giới phụ trách
theo dõi Việt Nam trong những năm đầu của thập kỷ 90.
Có thể giải thích sự chênh lệch giữa Hà Nội và các vùng khác là do các hoạt động phục
vụ trung !ơng mà nhất thiết phải diễn ra ở Thủ đô. Tuy nhiên, khó có thể giải thích sự chênh
lệch giữa các vùng khác trong n!ớc. ở phía Nam, trong khi Thành phố Hồ Chí Minh đ!ợc
cung cấp nguồn HTKT t!ơng đối nhiều thì đồng bằng sông Cửu Long và miền Đông Nam Bộ
d!ờng nh! đ bị lng quên.
Mức độ HTKT tính theo đầu ng!ời t!ơng đối cao ở Tây Nguyên, duyên hải Bắc Trung
bộ và Tây Nguyên phản ánh thực tế là các nhà tài trợ cũng nh! Chính phủ đặc biệt quan tâm
đến những vùng gặp khó khăn và còn lạc hậu này.
Đoàn chuyên gia t! vấn cảm thấy sẽ rất bổ ích nếu có thể phân tích HTKT theo các hợp
phần của dự án (ví dụ: chi tiêu cho chuyên gia n!ớc ngoài, chuyên gia trong n!ớc, thiết bị,
đào tạo, tham quan khảo sát v.v). Rất tiếc, không có số liệu để phân tích nh! vậy, do đó rất
khó đánh giá về mặt định l!ợng những băn khoăn của phía Việt Nam về tình trạng mất cân
đối trong chi tiêu HTKT (tức là dành quá nhiều vốn cho các chuyên gia n!ớc ngoài với giá

Mặc dù theo nghĩa rộng, nguồn vốn HTKT cung cấp cho Việt Nam đ tác động tích
cực, mạnh mẽ và phần lớn đ đáp ứng các !u tiên quốc gia, nh!ng do ch!ơng trình ngày càng
đ!ợc mở rộng, nên Chính phủ thấy khó có thể đảm bảo đáp ứng nhịp độ gia tăng của các đòi
hỏi trong việc quản lý quá trình này một cách hiệu quả.
Chính phủ đ đạt đ!ợc nhiều tiến bộ trong việc tăng c!ờng năng lực quản lý viện trợ
của mình và xác định rõ ràng hơn vai trò của các cơ quan có liên quan. Chính phủ đ hiểu biết
nhiều hơn về các thủ tục chi tiết trong việc thực hiện dự án, tăng c!ờng đáng kể năng lực tiếp
thụ viện trợ của Việt Nam và đẩy nhanh hơn tiến độ thực hiện dự án. Nh!ng giờ đây cần phải
tăng c!ờng năng lực nhiều hơn nữa nếu muốn phát huy tiềm năng của ch!ơng trình viện trợ to
lớn này. Kinh nghiệm của các n!ớc khác (ví dụ Thái Lan và các n!ớc khác trong khu vực)
25
cho thấy, để tiếp nhận đ!ợc một ch!ơng trình viện trợ lớn nh! vậy thì cần có một cơ cấu hành
chính lớn hơn nhiều so với hiện nay, và cần phải giải quyết một số vấn đề về công tác lập kế
hoạch và chính sách.
Những yêu cầu cụ thể để cải thiện hơn nữa công tác quản lý HTKT bao gồm:
(i) Cần có một chiến l!ợc về hợp t ác kỹ thuật: Bộ KHĐT đ cố gắng tăng c!ờng năng
lực của mình để quản lý ch!ơng trình viện trợ và hiện nay Bộ đ có đ!ợc một đội ngũ cán bộ
có kinh nghiệm và năng lực. Tuy nhiên, bộ phận quản lý viện trợ vẫn còn thiếu nhân lực và,
do đó, cán bộ phải bỏ ra một tỷ lệ thời gian rất lớn để tham dự họp hành với các nhà tài trợ,
giải quyết đòi hỏi của các đoàn khách đến thăm và những hoạt động khác theo yêu cầu của
các nhà tài trợ. Họ có quá ít thời gian để thực hiện vai trò sáng tạo trong việc xác định các !u
tiên quốc gia và để làm nhiều việc có ý nghĩa về quy hoạch chiến l!ợc - hầu nh! tất cả các
cán bộ đều đ!ợc phân công theo dõi các nhà tài trợ cụ thể. Một chiến l!ợc nh! vậy cần xử lý
những vấn đề sau:
a) Dựa vào bài học kinh nghiệm thành công và thất bại của các dự án, chiến l!ợc cần
xây dựng một quan điểm rõ ràng về những gì có thể làm và những gì không thể làm
trong lĩnh vực HTKT, để từ đó đ!a ra những h!ớng dẫn cho việc thiết kế các dự án
trong t!ơng lai.
b) Cùng với các nhà tài trợ, chiến l!ợc cần xác lập một số nguyên lý chung cho việc
thiết kế dự án (ví dụ: khi nào cần sử dụng cố vấn dài hạn? Cần lồng ghép chuyên gia