KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
BÁO CÁO TỔNG KẾT
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ
Tên đề tài:
"Định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa Kiểm toán
Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân các cấp
trong kiểm toán ngân sách nhà nước nhằm nâng cao chất lượng,
hiệu lực và hiệu quả kiểm toán"
Chủ nhiệm đề tài: GS.TS. Vương Đình Huệ
Phó chủ nhiệm đề tài:

PGS.TS. Đinh Trọng Hanh
TS. Lê Đình Thăng
Thư ký đề tài: Ths. Đỗ Ánh Tuyết
Thành viên:
7566
25/11/2009


toán Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân các cấp trong kiểm
toán ngân sách nhà nước nhằm nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm
toán".
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Luận giải về mặt lý luận về mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND các
cấp của địa phương trong hoạt động ki
ểm toán và tác dụng của nó đối với việc nâng
cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm toán NSĐP;
Đánh giá thực trạng mối quan hệ giữa Kiểm toán nhà nước với UBND và
HĐND các cấp trong hoạt động kiểm toán; đồng thời tổng kết những kinh nghiệm
nước ngoài trong việc giải quyết các mối quan hệ trên;
3

Đề xuất những định hướng và giải pháp tăng cường mối quan hệ giữa KTNN
với UBND & HĐND trong hoạt động kiểm toán NSĐP nhằm góp phần nâng cao chất
lượng và hiệu lực, hiệu quả kiểm toán.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND
trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động kiểm toán NSĐP.
Phạm vi nghiên cứu củ
a đề tài về lý luận là hoạt động kiểm toán NSĐP của
KTNN; về thực tiễn là hoạt động kiểm toán NSĐP của KTNN Việt Nam từ khi thành
lập đến nay.
Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; đồng thời sử
dụng nhiều phương pháp khác như phương pháp phân tích, tổng hợp, khảo sát thực tiễn
Nội dung và kết cấ
u của đề tài
Ngoài phần Mở đầu và phần Kết luận, đề tài được chia thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về mối quan hệ giữa KTNN với UBND và HĐND các

1, xác định “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước, được cơ quan nhà
nước có th
ẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Như vậy, sự hình thành của NSNN chịu sự quyết định của sự tồn tại và việc
thực hiện các chức năng của Nhà nước. Xã hội đã trải qua những phương thức sản
xuất và chế độ chính trị khác nhau, đ
ã đặt ra yêu cầu ngày càng cao về vai trò quản lý
nền kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Thực tiễn lịch sử đó khẳng định, để đáp ứng
yêu cầu đó mỗi Nhà nước cũng không ngừng phát triển cả về tổ chức bộ máy và cơ
chế quản lý nền kinh tế – xã hội. Một trong những vấn đề thực tiễn phổ biến ở tất cả

các nước là sự phát triển của Nhà nước đến một giai đoạn nhất định, các Nhà nước
điều chỉnh từ sự tập trung thống nhất trong quản lý dần sang phân cấp quyền lực
trong quản lý xã hội để đảm bảo yêu cầu của thực tiễn, dẫn đến sự hình thành các bộ
phần nhà nước cấp dưới của Nhà nước trung ương – các cấp chính quyền địa phươ
ng.
5

Để mỗi cấp chính quyền cấp dưới thực hiện được những nhiệm vụ của cấp mình, Nhà
nước dựa trên phân cấp về quản lý hành chính và phân cấp về quản lý kinh tế để tiến
hành phân cấp quản lý NSNN, từ đó hình thành ngân sách của các cấp chính quyền
địa phương.
“NSĐP là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới (cấp
dưới của Chính quyền nhà nước trung ương) phù hợ
p với địa giới hành chính các cấp”.
Hệ thống tổ chức hành chính Nhà nước của mỗi quốc gia có sự khác nhau nên
hình thành ngân sách các cấp cũng có sự khác biệt. Ở Việt Nam, Chính quyền Nhà
nước gồm 4 cấp: Trung ương, tỉnh, huyện, xã. Do vậy, NSĐP ở Việt Nam chỉ các cấp
ngân sách trong phạm vi đơn vị hành chính tỉnh gồm: ngân sách cấp tỉnh, ngân sách

quyền không những quyết định quản lý ngân sách cấp mình mà còn quyết định ngân
sách các địa phương. Theo Luật NSNN, cấp tỉnh là cấp có quyền đưa ra các chính
sách thu, chi: xác định tỷ lệ điều tiế
t thu NSĐP; xác định một số chế độ, tiêu chuẩn,
nội dung chi tiêu; Thực hiện quản lý, hướng dẫn, giao chỉ tiêu… ngân sách các cấp
dưới…
- Ngân sách các cấp huyện, có vị trí độc lập tương đối, có nhiệm vụ đảm bảo các
điều kiện vật chất cho mỗi cấp chính quyền thực hiện nhiệm vụ của mình; trong đó
ngân sách xã (phường, thị trấn) là ngân sách của chính quyền Nhà nước cấp c
ơ sở có
tầm quan trọng đặc biệt vì mỗi hoạt động thu, chi trên địa bàn đều gắn trực tiếp với
lợi ích của các cộng đồng dân cư; đảm bảo cho chính quyền cơ sở khai thác thế mạnh
kinh tế, phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn.
1.1.1.2. Chu trình hoạt động ngân sách địa phương
Hoạt động NSNN thường được xác định thời hạn thực hiện trong một năm (năm
ngân sách hay năm tài khoá). Kinh nghiệm trong quản lý NSNN của các nước qua các
thời đại và ngày nay đều áp dụng, đó là để đảm bảo được mục tiêu của NSNN, hoạt
động của NSNN trong mỗi năm ngân sách phải trải qua lần lượt ba giai đoạn là: Lập ,
Chấp hành và Quyết toán NSNN. Các giai đoạn này được thực hiện lặp đi, lặp lại
trong mỗi năm ngân sách gọi là chu trình NSNN. Chu trình hoạt động NSNN này áp
dụng cho ngân sách mọi cấp chính quy
ền nhà nước.
a. Lập ngân sách địa phương: Lập ngân sách là quá trình mỗi cấp chính quyền
nhà nước thực hiện việc phân tích, đánh giá giữa khả năng và nhu cầu các nguồn tài
chính của Nhà nước để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách hàng năm
một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn; đồng thời trên cơ sở đó xác lập
những giải pháp, biện pháp nhằm t
ổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra.
Thông qua việc lập dự toán ngân sách mỗi cấp chính quyền và các đơn vị cơ
sở có thể thẩm tra, tính toán một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng khả năng và nhu cầu về kinh

ệc tổ chức và thực hiện kế hoạch thu, chi quý; Tổ chức kiểm tra, kiểm soát việc
thực hiện các chính sách kinh tế – tài chính; Tổ chức điều chỉnh ngân sách khi cần
thiết…
Việc chấp hành ngân sách phải tuân thủ các quy định của pháp luật về NSNN
và các chính sách, giải pháp các cấp chính quyền Nhà nước. Việc chấp hành ngân
sách cần chú trọng cả việc tổ chức điều hành của mỗi cấp chính quyền Nhà n
ước với
việc tổ chức thực hiện của mỗi đơn vị dự toán thu, chi NSNN mỗi cấp.
c. Quyết toán ngân sách địa phương: Quyết toán ngân sách là việc tổng hợp kết
quả của quá trình thực hiện dự toán ngân sách năm, giúp chính quyền Nhà nước các
cấp đánh giá lại toàn bộ kết quả hoạt động ngân sách của một năm, từ đó rút ra những
ưu, nhược điể
m, những bài học kinh nghiệm cho việc tổ chức quản lý các chu trình
ngân sách.
8

Tổ chức quyết toán NSĐP cũng như ngân sách mỗi cấp chính quyền sẽ là cơ
sở đánh giá lại toàn bộ những giải pháp, biện pháp trong lập, chấp hành ngân sách;
Đánh giá việc thực hiện các chính sách, các phương pháp trong quản lý, điều hành
ngân sách; Trên cơ sở đó, đánh giá một cách đúng đắn, đầy đủ hơn những kết quả
kinh tế – xã hội của địa phương làm cơ sở cho việ
c tổ chức tốt hơn các chu trình ngân
sách sau.
Quyết toán ngân sách của mỗi địa phương phải tuân thủ các yêu cầu, phương
pháp, trình tự lập quyết toán theo quy định của pháp luật NSNN. Quyết toán NSĐP
được lập từ cơ sở của mỗi cấp và tổng hợp quyết toán ngân sách của các cấp dưới.
Sản phẩm cuối cùng của giai đoạn quyết toán NSĐP là bản quyết toán NSĐP do
UBND địa phươ
ng lập trình HĐND địa phương phê chuẩn (sau khi đó có ý kiến thẩm
định của cơ quan tài chính cấp trên và xác nhận của cơ quan Kiểm toán Nhà nước).

năng của quyền sở hữu là quyền định đoạt, quyền quả
n lý và quyền sử dụng NSNN.
Tuy nhiên, do mô hình tổ chức trong Nhà nước pháp quyền, ngoài hệ thống các cơ
quan quyền lực nhà nước còn có hệ thống các cơ quan hành pháp nên quyền sở hữu về
NSNN được phân chia cho các cơ quan hành pháp các cấp. Như vậy, các cơ quan hành
pháp sẽ thực hiện quyền chiếm hữu và sử dụng NSNN.
Thực tiễn lịch sử đó cho thấy, để đảm bảo việc thực hiện chức nă
ng của mình về
sở hữu tài chính nhà nước, các Nhà nước pháp quyền đó xây dựng một bộ máy để
giúp Quốc hội trong thực hiện các chức năng quyết định và giám sát NSNN, kiểm tra
việc quản lý và sử dụng NSNN của hệ thống các cơ quan hành pháp. Bộ máy này
thường được Quốc hội thành lập và hoạt động độc lập trên cơ sở sử dụng quyền lực
Nhà nước theo luật đị
nh để thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước, phục vụ
cho chính Quốc hội và Chính phủ thực hiện các chức năng của mình đối với hoạt
động NSNN, đó là cơ quan KTNN.
Tóm lại, ba hệ thống các cơ quan trên thực hiện các chức năng của mình đối với
NSNN như sau:
- Hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng quyết định và
giám sát các hoạ
t động NSNN;
- Hệ thống các cơ quan hành pháp thực hiện chức năng quản lý và sử dụng NSNN;
- Cơ quan KTNN thực hiện chức năng kiểm tra đối với hoạt động quản lý và sử
dụng NSNN với tư cách là một cơ quan độc lập, phục vụ cho Nhà nước quyết định,
quản lý và sử dụng NSNN.
Mỗi hệ thống các cơ quan trên đều được giao những chức năng, nhiệ
m vụ riêng
đối với hoạt động NSNN, song lại có chung một cơ sở là sử dụng quyền lực Nhà
nước (do dân ủy quyền) để thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, đều nhằm mục đích đảm
bảo cho NSNN đáp ứng được yêu cầu phục vụ tốt nhất, hiệu quả nhất cho Nhà nước

a. HĐND các cấp thực hiện quyền quyết định ngân sách (sau khi đó được cấp
trên giao), cụ thể như sau:
- Dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu NSĐP, gồm ngân sách cấp mình
và ngân sách các cấp dưới;
- Dự toán chi NSĐP, bao gồm cả ngân sách cấp mình và ngân sách cấp dưới;
- Phân bổ dự toán ngân sách cấp mình;
- Phê chuẩn quy
ết toán NSĐP;
- Quyết định chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP;
- Quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP.
Ngoài ra, HĐND (cấp tỉnh) còn có các quyền quyết định sau:
- Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; quyết
định tỷ lệ phân chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương;
- Quyết
định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định
của pháp luật;
11

- Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn,
định mức chi theo quyết định của Chính phủ.
b. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát về việc thực hiện ngân sách
địa phương
Giám sát là một chức năng của HĐND các cấp thông qua kiểm tra việc thực
hiện NSNN của hệ thống các cơ quan hành chính địa phương nhằm: (1) phát hiệ
n,
chấn chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật hoặc sai mục tiêu của hoạt động ngân sách
theo Nghị quyết của HĐND các cấp; đồng thời (2) kiểm tra lại tính hợp lý, đúng đắn
của chính các quy định pháp luật và các nghị quyết của HĐND các cấp nhằm có
những điều chỉnh cần thiết, nếu có.
HĐND các cấp và các ban của HĐND các cấp thực hiện hoạt độ

b. Hoạt động tổ chức chức, sử dụng ngân sách địa phương của các đơn vị dự
toán trực thuộc Ủy ban Nhân dân các cấp được thể hiện:
-
Tổ chức lập dự toán ngân sách thuộc phạm vi quản lý của cơ quan, đơn vị;
- Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao theo đúng pháp luật và dự
toán được duyệt;
- Hướng dẫn, kiểm tra thực hiện thu, chi ngân sách đối với các đơn vị trực thuộc;
- Thực hiện chế độ hạch toán kế toán, thống kê, báo cáo quyết toán ngân sách và
công khai ngân sách.
Hoạt động quản lý và s
ử dụng NSĐP thực chất là hoạt động chấp hành ngân
sách, là giai đoạn trọng tâm, quyết định hiệu quả chu trình NSĐP.
1.1.2.4. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với hoạt động của ngân sách địa
phương
KTNN của bất kỳ quốc gia nào cũng phục vụ cho sự quản lý kinh tế của Nhà
nước. Ở một số nước, về cơ bản KTNN được tổ chức phù h
ợp với mỗi cấp chính
quyền và phục vụ cho sự quản lý kinh tế của cấp đó. Ví dụ, Trung Quốc tổ chức hệ
thống Kiểm toán Nhà nước đến chính quyền cấp Huyện; một số nước theo thể chế
Liên bang thì có KTNN Liên bang, KTNN Bang và từng khu vực hành chính, tự trị.
Ở những nước mà KTNN được tổ chức thống nhất, thường có bộ phận KTNN trung
ương và các bộ phận KTNN đặt t
ại các khu vực, thực hiện kiểm toán đối với các địa
phương được phân công trong địa bàn từng khu vực Philippines, Thailand, Việt
Nam…); như vậy, KTNN nói chung và kiểm toán khu vực (KTKV) nói riêng (tuỳ mô
hình tổ chức các nước) có thể thực hiện chức năng kiểm toán NSĐP để phục vụ cho
các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện các hoạt động NSĐP, cụ thể:
- Tham gia với HĐND trong xây dựng, thẩm tra các chính sách, ch
ế độ tài chính
– ngân sách đối với địa phương;

toán đa dạng: kiểm toán trước, trong và sau khi thực hiện dự toán ngân sách; phạm vi
bao gồ
m ngân sách của tất cả các cấp của địa phương.
Kiểm toán NSĐP là hoạt động kiểm toán có phạm vi rộng, liên quan đến nhiều
cấp chính quyền nhà nước, các cơ quan, đơn vị ở địa phương; do vậy, sự phối hợp
giữa KTNN với HĐND và UBND địa phương và các đơn vị trực thuộc là tất yếu
nhằm đảm bảo thực hiện được mục tiêu của cu
ộc kiểm toán. Những yêu cầu cụ thể
sau đây khẳng định sự cần thiết đó:
1.2.1.1. Mục đích chung của cả ba hệ thống cơ quan nhà nước trên về hoạt động
đối với ngân sách địa phương là thống nhất
Mặc dù ba cơ quan: KTNN, HĐND, UBND thuộc ba hệ thống khác nhau của
các cơ quan nhà nước, các cơ quan này có vai trò, địa vị pháp lý và chức năng khác
14

nhau trong hệ thống các cơ quan nhà nước; song chúng đều có chức năng gắn với
nhiệm vụ đối với NSĐP và có chung một mục đích:
- HĐND địa phương thông qua chức năng quyết định và giám sát nhằm đảm bảo
cho việc quản lý và sử dụng NSĐP thực hiện được những mục tiêu kinh tế – xã
hội của địa phương một cách hiệu quả nhất trong đi
ều kiện các nguồn thu ngân
sách luôn hạn chế so với nhu cầu;
- UBND địa phương và các cơ quan, đơn vị trực thuộc thông qua các hoạt động
quản lý, điều hành và sử dụng NSĐP để thực hiện dự toán NSĐP đã được phê
duyệt, thực hiện được từng chỉ tiêu của dự toán NSĐP; trên cơ sở đó đảm bảo
sự tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, tính hi
ệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử
dụng NSĐP;
- KTNN với chức năng kiểm toán NSĐP thực hiện việc kiểm tra và đánh giá
tính đúng đắn, sự tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực

HĐND thực hiện việc quyết định dự
toán NSĐP; giám sát việc quản lý và sử
dụng NSĐP; phê chuẩn quyết toán NSĐP.
UBND thực hiện việc lập dự toán NSĐP, tổ chức thực hiện dự toán NSĐP, lập
quyết toán NSĐP.
KTNN thực hiện việc kiểm toán NSĐP với đối tượng là toàn bộ quá trình lập,
chấp hành và quyết toán NSĐP.
Như vậy, ba hệ thống các cơ quan đều có đối tượng chung trong hoạt động là
chu trình NSĐP. Vì vậy, trong quá trình thực hiện cần phải phối kết hợp với nhau mới
có thể kết hợp được những tác dụng của mỗi hệ thống cơ quan để đảm bảo chu trình
NSĐP thực hiện được các mục tiêu đề ra một cách hiệu quả.
Ngoài ra, do nhiều yêu cầu khác về mặt chính trị – xã hội: đảm bảo sự công khai
NSĐP; nâng cao chất lượng hoạt động NS
ĐP để phục vụ cho các mục tiêu kinh tế –
xã hội, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN Việt Nam … đòi hỏi KTNN cần có sự phối hợp với các cấp chính
quyền địa phương để đạt mục tiêu chung.
1.2.2. Mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội
đồng Nhân dân trong kiểm toán ngân sách nhà nước
Mối liên hệ giữa Kiểm toán Nhà nước v
ới UBND và HĐND trong kiểm toán
NSĐP cần phải đặt trong quan hệ hai chiều: từ phía yêu cầu của hoạt động KTNN và
từ phía yêu cầu của hoạt động quyết định, giám sát, quản lý và sử dụng NSĐP.
1.2.2.1. Từ yêu cầu của hoạt động kiểm toán nhà nước
Hoạt động KTNN về cơ bản được thể hiện tập trung ở việc tổ chức thực hiện
quy trình kiểm toán g
ồm bốn giai đoạn:
- Giai đoạn Chuẩn bị kiểm toán: KTNN cần tiến hành thu thập, đánh giá thông
tin về tình hình tổ chức, thực hiện chu trình NSĐP để từ đó xác định cụ thể mục tiêu,
nội dung, kế hoạch, chương trình kiểm toán thích hợp. Trong giai đoạn này, việc cung

toán để đưa ra những kết luận, kiến nghị kiểm toán. Sự phối hợp, thống nhất về quan
điểm đánh giá những kết quả và hạn chế trong hoạt động NSĐP, tìm hiểu đầy đủ
nguyên nhân và thống nhất những phương hướng, giải pháp, biện pháp xử lý sai
phạm, khắc phục hạn chế là hết sứ
c quan trọng, phản ánh tổng hợp kết quả của hoạt
động kiểm toán NSĐP. Sự phối hợp chặt chẽ trong giai đoạn này có ý nghĩa quan trọng
trong việc mang lại hiệu quả, hiệu lực của kiểm toán ngân sách địa phương.
- Giai đoạn kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán: Đây là giai đoạn
cuối cùng của quy trình kiểm toán. Giai đoạn này
được thực hiện tốt sẽ mang lại hiệu
quả cho công tác quản lý và điều hành NSĐP. Sự phối hợp trong giai đoạn này thể
hiện trên hai mặt: (1) chính quyền địa phương và các đơn vị dự toán trực thuộc
nghiêm túc đôn đốc việc xử lý và thực hiện các giải pháp, biện pháp khắc phục yếu
17

kém và báo cáo KTNN; (2) mặt khác, giai đoạn này là một quá trình đòi hỏi có sự
trao đổi, kiểm tra từ phía KTNN đối với các đơn vị được kiểm toán để đảm bảo việc
thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán một cách đầy đủ và mang lại hiệu quả.
1.2.2.2. Từ phía yêu cầu của hoạt động ngân sách địa phương
Hoạt động NSĐP thể hiện tập trung ở ba giai đo
ạn của chu trình NSĐP, cụ thể
như sau:
- Giai đoạn lập và quyết định dự toán NSĐP: Ở giai đoạn này sự phối hợp của
KTNN với chính quyền địa phương có thể được thực hiện ở hai hoạt động là: (1)
thông qua kết quả kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt
động có thể có ý kiến tư vấn cho các cấp chính quyền (về một số l
ĩnh vực chủ yếu)
trong lập và quyết định dự toán NSĐP; áp dụng các tiêu chuẩn, định mức trong lập dự
toán NSĐP trong đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nước; các giải pháp tổ chức thực hiện dự toán NSĐP… (2) KTNN

những sai phạm đó đảm bảo cho báo cáo quyết toán NSĐP phản ánh trung thực,
khách quan thực trạng chấp hành dự toán NSĐP; (3) trên cơ sở tổng hợp kết quả kiểm
toán NSĐP, KTNN có thể đưa ra nh
ững ý kiến đánh giá về kết quả thực hiện chu
trình kiểm toán và tư vấn cho HĐND trong phê chuẩn quyết toán NSĐP.
Từ sự phân tích về mối quan hệ xuất phát từ hai chiều: từ yêu cầu hoạt động
của KTNN và từ yêu cầu hoạt động NSĐP của chính quyền địa phương, có thể khẳng
định KTNN và chính quyền địa phương cần và có khả năng phối hợp chặt ch
ẽ với
nhau (phù hợp với các quy định của pháp luật, chức năng, nhiệm vụ của mỗi bên) để
đảm bảo cho mỗi bên thực hiện tốt hơn hoạt động của mình để đạt được mục đích
chung là đảm bảo cho hoạt động của NSĐP đạt được hiệu quả, hiệu lực cao nhất.
1.3. Tác dụng và những nhân tố tác động đến mối quan hệ gi
ữa Kiểm toán
Nhà nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân trong kiểm toán ngân
sách nhà nước
1.3.1. Tác dụng của mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước với Uỷ ban Nhân
dân và Hội đồng Nhân dân trong chu trình ngân sách nhà nước
1.3.1.1. Góp phần nâng cao chất lượng hoạt động quyết định và giám sát ngân
sách địa phương của Hội đồng Nhân dân
Một trong những chức năng cơ bản của HĐND địa phương là quyết định và
giám sát NSĐP. Trong Nhà n
ước pháp quyền, HĐND các cấp là người được ủy thác
của người chủ sở hữu là nhân dân (địa phương) để đưa ra những quyết định phù hợp
với pháp luật và mang lại lợi ích tốt nhất cho nhân dân (địa phương). Quyền lực đó
đòi hỏi HĐND phải có được những thông tin trung thực, khách quan về quá trình
quản lý, điều hành NSĐP và thực trạng NSĐP. Mặc dù tại HĐND
đó thành lập ban
kinh tế và ngân sách, song thực tế hiện nay là biên chế nhân sự của ban này quá ít và
hạn chế về khả năng chuyên môn để có thể đánh giá đúng thực trạng quản lý và sử

NSĐP, do vậy không tránh khỏi yếu tố chủ quan trong quá trình quản lý. Mặt khác,
sự giám sát của HĐND m
ặc dù về mặt pháp lý là có tính độc lập, song thực tế các
thành viên của UBND, đặc biệt là các thành viên có vai trò chủ chốt trong quản lý và
điều hành NSĐP (chủ tịch UBND, giám đốc Sở Tài chính…) cũng đồng thời là thành
viên của HĐND, do vậy có những hạn chế nhất định về tính khách quan trong những
đánh giá về quản lý NSĐP.
Sự xuất hiện của KTNN với chức năng kiểm toán NSNN các cấp là một công cụ
quan tr
ọng của Nhà nước phục vụ cho quản lý NSNN; đồng thời với vị trí pháp lý và
nguyên tắc hoạt động “độc lập” cùng với việc KTNN có bộ máy các kiểm toán viên
chuyên nghiệp đó tạo khả năng mới, giúp cho không những HĐND mà UBND có
thêm những thông tin để đưa ra những quyết định quản lý NSNN một cách đúng đắn,
hiệu quả.
Mặt khác, KTNN với các chức năng theo luật định không chỉ cung cấp những
thông tin khách quan, trung thực phục vụ cho quản lý NSĐP mà theo quyền lực của
mình (ở hầu hết các nước trên thế giới), KTNN một mặt sẽ có trách nhiệm “Giải toả
trách nhiệm quản lý” NSĐP của UBND thông qua công khai kết quả kiểm toán; mặt
20

khác, KTNN thực hiện việc kiểm tra đơn vị thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và
tư vấn cho UBND để giúp cho UBND quản lý và sử dụng NSĐP đúng đắn, tuân thủ
pháp luật, đảm bảo tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực.
Như vậy, việc xác lập mối quan hệ một cách phù hợp giữa KTNN với HĐND
địa phương là một cơ sở hết sứ
c quan trọng nhằm giúp cho UBND nâng cao hiệu quả
quản lý NSĐP.
1.3.1.3. Tăng cường hiệu quả, hiệu lực của hoạt động kiểm toán ngân sách địa
phương
Do KTNN là một cơ quan được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “độc lập”.


quyền Nhà nước của địa phương sẽ có tác dụng tích cực đến cải cách tài chính công,
được cụ thể như sau:
Thứ nhất, thông qua kiểm toán NSĐP góp phần đảm bảo sự tuân thủ pháp luật
về tài chính, ngân sách, tăng cường hiệu lực về tài chính, ngân sách; đồng thời kiến
nghị với chính quyền Nhà nước các cấp hoàn thiện pháp luật về tài chính, ngân sách -
một nội dung quan trọng trong cải cách nền Hành chính Nhà nước;
Th
ứ hai, thông qua kiểm toán NSĐP góp phần tích cực vào việc đảm bảo tính
đúng đắn, tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà
nước;
Thứ ba, thông qua công khai báo cáo kiểm toán NSĐP góp phần minh bạch hoá
NSĐP, phát huy dân chủ trong quản lý và sử dụng NSĐP, nâng cao chất lượng của bộ
máy chính quyền địa phương.
Thứ tư, kiểm toán gắn liền với đánh giá trách nhiệm kinh tế
của công chức và bộ
máy chính quyền các cấp ở địa phương; qua đó góp phần chống tham nhũng và nâng
cao trách nhiệm và năng lực của công chức – một yếu tố của nền hành chính nhà
nước.
Tóm lại, hoạt động KTNN với sự phối hợp chặt chẽ với chính quyền địa phương
có tác dụng quan trọng đối với Chương trình cải cách Tài chính công nói riêng và cải
cách nền hành chính Nhà nước nói chung tại mỗ
i địa phương.
1.3.2. Những nhân tố chủ yếu tác động đến mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà
nước với Uỷ ban Nhân dân và Hội đồng Nhân dân địa phương
1.3.2.1. Hệ thống pháp luật
Trong Nhà nước pháp quyền, hệ thống pháp luật là tiền để để cho việc giải
quyết mối quan hệ xã hội, trước hết là mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức của Nhà
nước. Để th
ực hiện sự phối hợp, hợp tác của KTNN và các cơ quan chính quyền địa

Hệ thống pháp luật tạo nên tiền đề, khung pháp lý để xác lập và định hướng cho
sự phối, kết hợp giữa các cơ quan: KTNN, HĐND và UBND trong các quá trình
quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP. Như vậy, nó là cơ sở của cơ chế phối hợp
giữa các cơ quan đó. Tuy nhiên, cơ chế phối hợ
p đó chỉ được hình thành và có tác
dụng thực tiễn khi xây dựng đầy đủ các bộ phận để vận hành các mối quan hệ đó
trong thực tiễn, bao gồm:
- Các nguyên tắc phối hợp giữa các bên;
- Các định hướng trong hoạt động phối hợp giữa các bên;
- Các phương pháp và biện pháp tổ chức thực hiện sự phối hợp;
- Các quy tắc xử lý những bất
đồng, mâu thuẫn giữa các bên;
- Các kế hoạch thực hiện;
- Các hoạt động kiểm tra, kiểm soát việc tổ chức thực hiện.
23

Thực tế cho thấy, do những hạn chế về nhiều khía cạnh khác nhau, pháp luật
Việt Nam thường được xây dựng dưới hình thức luật khung nên việc thực thi luật chỉ
có thể thực hiện được trên cơ sở có những văn bản có tính hành chính và các thoả
thuận cụ thể giữa các bên liên quan. Vì vậy, cơ chế phối hợp giữa các bên trong quá
trình quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP chỉ có thể hình thành d
ựa trên việc cụ
thể hoá bằng hệ thống các quy định phối hợp giữa các bên mới có tác dụng thực tiễn.
Hơn nữa, cơ chế phối hợp này cần được không ngừng hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu
của các bên trong từng thời kỳ đối với việc quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP.
1.3.2.3. Phương thức tổ chức thực hiện kiểm toán ngân sách đị
a phương
Sự phối hợp giữa KTNN với UBND và HĐND trong hoạt động liên quan đến
kiểm toán NSĐP thường gắn liền với việc tổ chức thực hiện cuộc kiểm toán NSĐP.
Các quan hệ phối kết hợp thường tập trung vào trước, trong và sau cuộc kiểm toán.

các cấp của địa phương. Do vậy, cuộc kiểm toán sẽ hướng đến đánh giá
tổng thể việc quản lý và sử dụng NSĐP. Trên cơ sở đó, sự phối hợp trong
kiểm toán sẽ là mối quan h
ệ phức tạp, nhiều bên… Ngược lại, nếu là cuộc
kiểm toán ngân sách một cấp chính quyền thì đối tượng, phạm vi, hình thức
và chủ thể trong quan hệ kiểm toán đều thu gọn; các mối quan hệ phối hợp
trong kiểm toán sẽ đơn giản hơn.
+ Mục đích của cuộc kiểm toán mà cụ thể là kiểm toán dự toán NSĐP (do
vậy hình thức là kiểm toán trước) hay kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP
(do vậy hình thức là kiểm toán sau). Với mỗi mục tiêu và hình thức kiểm
toán khác nhau sẽ đòi hỏi các hoạt động phối hợp giữa các bên liên quan về
nội dung, yêu cầu thông tin, trình tự thực hiện và cách thức xử lý kết quả
hoạt động khác nhau nên cần xác định mối quan hệ phối hợp giữa các bên
một cách thích hợp với từng mục đích của cuộc kiểm toán.
Như vậy, phương thứ
c tổ chức kiểm toán NSĐP của KTNN là một vấn đề
trung tâm chi phối những quan hệ phối hợp cụ thể giữa các bên liên quan. Do vậy, nó
chi phối việc xây dựng chương trình, kế hoạch phối hợp giữa các bên trong tổ chức
thực hiện NSĐP.
1.3.2.4. Yêu cầu của cải cách hành chính Nhà nước
Cải cách hành chính Nhà nước trong mỗi giai đoạn có những nhiệm vụ chủ
yếu, cụ thể khác nhau song
đều hướng đến hai vấn đề trung tâm là: công khai, minh
bạch và nâng cao chất lượng, hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Chính hai
mục tiêu đó đòi hỏi mỗi cơ quan, tổ chức nhà nước và các cơ quan, tổ chức trong hệ
thống đều hướng đến hai mục tiêu đó trong hoạt động theo các chức năng, nhiệm vụ
được giao nói chung và trong hoạt động quyết định, quản lý và sử dụng NSNN nói
riêng, cụ thể
:
- Yêu cầu công khai, minh bạch về NSNN, trong đó có NSNN của mỗi địa

Tóm lại, xuất phát từ chính yêu c
ầu quản lý NSNN nói chung và NSĐP nói
riêng đòi hỏi các cơ quan nhà nước, trong đó và trước hết là HĐND, UBND và
KTNN với những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao không những phải
thực hiện đúng đắn, đầy đủ chức trách của cơ quan mình mà cần phải có sự phối hợp
với những cơ quan (trước hết là giữa ba cơ quan trên) mới đáp ứng được yêu cầu
quản lý. Để giải quyết tốt mối quan hệ giữa ba cơ quan nói trên, cần xem xét và giải
quyết một cách hợp lý dựa trên những quy định của pháp luật, những yêu cầu về cải
cách nền hành chính Nhà nước cũng như trong quản lý NSNN từng giai đoạn, những
đặc điểm trong hoạt động quyết định, quản lý và kiểm toán NSĐP của ba cơ quan
trên; trên cơ sở đó xác định mụ
c tiêu, hình thành nội dung, phương thức tổ chức,
chương trình kế hoạch phối hợp giữa các cơ quan để mang lại hiệu quả trong quản lý
NSĐP nói chung và nâng cao chất lượng hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của
mỗi cơ quan nói riêng.