ĐỊNH HƯỚNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT PHÁ
SẢN CÁC TỔ CHỨC TÍN DỤNG
NGUYỄN VĂN VÂN
Tiến sĩ, Khoa Luật Thương mại - ĐH Luật TP.HCM
Phá sản các tổ chức tín dụng ( các ngân hàng và chế
định tài chính trung gian phi ngân hàng - TCTD) là
một trong những vấn đề phức tạp nhất hiện nay
không chỉ dưới phương diện hoạch định, thực hiện
chính sách tài chính - tiền tệ quốc gia mà còn dưới
phương diện nghiên cứu và áp dụng pháp luật. Trong
các tài liệu nghiên cứu, các tác giả thường né tránh
vấn đề mang tính “nhạy cảm” này, vì cho rằng đây là
vấn đề thuộc “vùng cấm” trong chính sách điều tiết
kinh tế của nhà nước đối với hệ thống ngân hàng.
Song nền kinh tế thị trường vẫn vận hành theo những
qui luật vốn có của nó, các ngân hàng phải chịu nhiều
rủi ro từ nhiều yếu tố khác nhau, có thể mất khả năng
thanh toán và dẫn đến phá sản.
Một thực tế dễ dàng nhận thấy là cho đến thời điểm
hiện nay, sau 8 năm thực hiện “Luật Phá sản doanh
nghiệp”1, Toà kinh tế chưa tuyên bố phá sản một tổ
chức tín dụng nào. Không phải là hệ thống ngân hàng
Việt Nam hoàn toàn vững mạnh mà do pháp luật về
phá sản TCTD chưa có một văn bản pháp luật nào rõ
ràng mà chỉ có sự dẫn chiếu rất mơ hồ: “Luật các
TCTD” ngày 12/12/1997 dẫn chiếu sang “Luật Phá
sản doanh nghiệp”; “Luật phá sản doanh nghiệp” trao
quyền cho Chính phủ qui định cụ thể, Nghị định
189/CP của Chính phủ lại dẫn chiếu ngược về “Luật
Phá sản Doanh nghiệp”. Trong khi đó tự bản thân
“Luật phá sản doanh nghiệp” không thể điều chỉnh

Đuma Quốc gia CHLB Nga thông qua Luật Phá sản
các TCTD, sau đó được sửa đổi bổ sung lần thứ nhất
vào ngày 2/2/2000 và lần thứ hai ngày 19/6/20014.
Như vậy, tại thời điểm hiện nay trên lãnh thổ CHLB
Nga, các quan hệ về phá sản các TCTD chịu sự điều
chỉnh bởi Luật PSDN ngày 8/1/1998 với tính chất là
luật chung vừa chịu sự điều chỉnh của Luật PS các
TCTD với tính chất là luật chuyên ngành.
- Cộng hòa Pháp: Pháp luật về phá sản của Pháp hiện
nay phần lớn được xây dựng trong giai đoạn cải cách
pháp luật 1985-1986. Các văn bản pháp luật quan
trọng điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá
trình phục hồi khả năng thanh toán và phá sản ở Pháp
hiện nay phải kể đến: Đạo luật số 85-98 ngày
25/1/1985 về phục hồi doanh nghiệp và thanh toán tài
sản của doanh nghiệp phá sản theo thủ tục toà án;
Đạo luật số 85-99 ngày 25/4/1985 về người điều
khiển hội nghị chủ nợ, quản lý tài sản, giám định tình
trạng doanh nghiệp5.
Trong các tài liệu khoa học của các luật gia Pháp hiện
nay đều thống nhất quan điểm cho rằng việc giải
quyết yêu cầu tuyên bố phá sản các ngân hàng và các
doanh nghiệp trong lĩnh vực tín dụng, tài chính phải
tuân thủ theo những qui định pháp luật đặc biệt. Quan
điểm này cũng là quan điểm chính thức của các nhà
lập pháp Cộng hòa Pháp trong thời gian gần đây.
Thật vậy, trước 1999, vấn đề xử lý phá sản các ngân
hàng ở Pháp vẫn được điều chỉnh bằng các qui định
pháp luật thông thường áp dụng chung cho tất cả các
loại hình doanh nghiệp. Từ ngày 6/6/1999 Luật sửa

là các văn bản pháp luật kể trên không điều chỉnh
quan hệ mất khả năng thanh toán và phá sản của các
loại hình doanh nghiệp đặc biệt như: ngân hàng, công
ty bảo hiểm, công ty tài chính, công ty chứng khoán,
các tập đoàn đường sắt, các tổ hợp xây dựng mà
được qui định trong các đạo luật riêng biệt7.
Tóm lại: Pháp luật về phá sản của đa số các quốc gia
trên thế giới không đồng nhất cơ sở, trình tự, thủ tục
giải quyết yêu cầu tuyên bố phá sản của Ngân hàng
và các định chế tài chính trung gian (các TCTD) với
các loại hình doanh nghiệp khác, thông thường tồn tại
các văn bản riêng điều chỉnh quan hệ liên quan đến
phá sản của các TCTD.
2/ Phạm vi điều chỉnh của Luật phá sản doanh nghiệp
Việt Nam (Mối liên hệ giữa pháp luật phá sản doanh
nghiệp và pháp luật về phá sản TCTD)
Tại Đ.1 Luật phá sản doanh nghiệp qui định: “Luật
này áp dụng đối với các doanh nghiệp thuộc mọi hình
thức sở hữu được thành lập và hoạt động theo pháp
luật Việt Nam khi lâm vào tình trạng phá sản. Chính
phủ qui định cụ thể việc thi hành luật này đối với các
doanh nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh
và dịch vụ công cộng quan trọng”.
Mặt khác, tại Đ.4 Nghị định 189/1994/NĐ-CP của
Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Phá sản doanh
nghiệp giải thích: các doanh nghiệp trực tiếp phục vụ
an ninh quốc phòng và dịch vụ công cộng quan trọng
phải là các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh
vực sản xuất sửa chữa vũ khí, khí tài trang bị chuyên
dùng cho quốc phòng, an ninh; các ngành điện, bưu

nghiệp đó.
Sau khi Toà án đã thụ lý đơn yêu cầu tuyên bố phá
sản thì thủ tục giải quyết phá sản đối với các doanh
nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng an ninh và dịch
vụ công cộng quan trọng được tiến hành theo qui
định của Luật Phá sản doanh nghiệp, Nghị định này
(NĐ189) và các văn bản pháp qui khác liên quan đến
việc giải quyết phá sản doanh nghiệp (T.g nhấn
mạnh).
Vậy, theo nội dung những qui định pháp luật viện
dẫn trên, có thể kết luận rằng: các TCTD là những
doanh nghiệp đặc biệt song vẫn áp dụng thủ tục trình
tự giải quyết phá sản được qui định trong Luật PSDN
ở giai đoạn sau khi Toà án thụ lý đơn yêu cầu tuyên
bố phá sản.
Song, trong thực tế các qui định của Luật PSDN Việt
Nam hiện hành không trong khả năng điều chỉnh
được thủ tục phá sản TCTD, bởi tự bản thân Luật Phá
sản doanh nghiệp không dự liệu được những đặc thù
của việc phá sản một TCTD. Vậy, để khắc phục bất
cập trên chúng tôi nhận thấy có thể xây dựng pháp
luật phá sản TCTD theo hai hướng sau:
1. Ban hành Luật phá sản TCTD với tính chất như là
một văn bản luật chuyên ngành chứa đựng qui phạm
pháp luật về phá sản TCTD. Phá sản TCTD vẫn
thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật PSDN song phải
ưu tiên áp dụng Luật Phá sản TCTD (với tư cách như
là luật chuyên ngành). Trong Luật Phá sản TCTD chỉ
chứa đựng các qui định pháp luật mang tính đặc thù
đối với phá sản TCTD mà không lặp lại các qui định

hàng không đáp ứng được hoặc tài sản hiện có của
TCTD không có tính thanh khoản cao như các tài sản
thế chấp là bất động sản hoặc ngân hàng dùng vốn
ngắn hạn, không kỳ hạn đầu tư vào những khoản tín
dụng dài hạn vượt quá tỷ lệ cho phép
Thứ hai: Hiểu khái niệm mất khả năng thanh toán là
tình trạng khi tổng giá trị các khoản nợ lớn hơn tổng
giá trị của các tài sản có là chưa chính xác, ít nhất là
đối với các TCTD. TCTD có hoạt động kinh doanh
trong lĩnh vực tiền tệ, vốn tự có của TCTD rất nhỏ so
với vốn huy động. Theo chúng tôi mất khả năng
thanh toán chỉ là tình trạng TCTD không chi trả được
các khoản nợ khi đến hạn, tức là ở thời điểm bất kỳ,
khi khoản nợ đến hạn ngân hàng không có tiền để chi
trả tức là mất khả năng thanh toán. Hầu hết các khoản
nợ mà TCTD phải thanh toán đều là các khoản tiền
(tiền gửi, các khoản vay, các giấy tờ có giá như kỳ
phiếu, tín phiếu, séc, hối phiếu đã chấp nhận ). Đây
là các loại nghĩa vụ tiền tệ, TCTD không thể gán nợ,
trừ nợ bằng các tài sản khác nếu không có sự đồng ý
của chủ nợ. Vì vậy, khác với các doanh nghiệp khác,
đối tượng của nghĩa vụ thanh toán của các TCTD là
các khoản tiền mà không thể là các tài sản khác.
Thứ ba: Thời hạn ngưng thanh toán của con nợ là các
TCTD cần thiết phải rút ngắn hơn so với các loại
hình doanh nghiệp khác. Trong thực tế hoạt động
ngân hàng là đi vay để cho vay, nếu một ngân hàng
nào đó trì hoãn hoặc ngưng việc thanh toán các nghĩa
vụ tiền tệ chỉ hai hay ba ngày cho một vài chủ nợ nào
đó ngay tức khắc sẽ xuất hiện những nghi ngờ, tâm lý

Nga10; tại Hoa Kỳ: Tập đoàn Bảo hiểm tiền gửi tín
dụng (Federal Deposit Insurance Corporation -FDIC)
và Ủy ban Thanh tra tài chính cũng có quyền yêu cầu
tuyên bố phá sản các ngân hàng11.
Cho đến thời điểm hiện nay ở Việt Nam, theo qui
định tại NĐ 189/NĐ-CP thì TCTD là những doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ công cộng cho nên khi nó
lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán thì tự bản
thân nó phải báo cho cơ quan chủ quản, tiến hành các
biện pháp phục hồi, sau khi có sự đồng ý của Chính
phủ thì Toà án mới có quyền mở thủ tục tuyên bố phá
sản.
Qui trình, thủ tục trên hoàn toàn không còn phù hợp
trong bối cảnh hiện nay, bởi các lý do sau:
Thứ nhất: Khác với thời điểm ban hành Luật phá sản
doanh nghiệp, hiện nay xuất hiện các TCTD cổ phần,
liên doanh, TCTD phi ngân hàng 100% vốn nước
ngoài chúng hoàn toàn không còn là những “doanh
nghiệp cung ứng dịch vụ công cộng” nữa.
Thứ hai: Tinh thần cơ bản của việc tuyên bố phá sản
là bảo vệ quyền lợi hợp pháp của chủ nợ, vì vậy pháp
luật không nên tước đi quyền của chủ nợ được yêu
cầu Tòa án tuyên bố phá sản đối với TCTD là con nợ.
Mặt khác, có thể dễ dàng nhận thấy, Ngân hàng Nhà
nước Việt Nam là cơ quan quản lý hoạt động của các
TCTD. NHNNVN ban hành các tiêu chuẩn an toàn
tài chính và chế độ tài chính cho các TCTD, đồng
thời thực hiện việc giám sát tất cả mọi diễn biến tình
hình tài chính của TCTD chịu trách nhiệm về việc
thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, tiến hành các

gửi Việt Nam, Bảo hiểm xã hội, Bảo hiểm y tế.
5/ Các biện pháp nhằm phục hồi năng lực thanh toán
của các TCTD
Nếu như pháp luật về phá sản trên thế giới trong
những thập niên 60, 70 trở về trước chú trọng đến chế
tài đối với bên bị phá sản, phá sản đồng nghĩa với sự
khánh kiệt và bị trừng phạt. Ngày nay, nhận thức về
phá sản được biến chuyển theo hướng nhân đạo hơn,
một trong những nhiệm vụ của pháp luật phá sản là
thiết lập cơ chế pháp lý để phục hồi, cứu cánh cho
doanh nghiệp, chỉ tuyên bố phá sản khi không có khả
năng phục hồi hoặc khi các biện pháp phục hồi thất
bại. Xây dựng pháp luật phá sản các TCTD Việt Nam
cũng không nằm ngoài mục đích và nguyên tắc trên.
Mặc khác, xuất phát từ vai trò quan trọng cũng như
đặc tính dễ tổn thương của các TCTD trong hệ thống
tài chính, tiền tệ và nền kinh tế. Một ngân hàng bị
phá sản, hậu quả không chỉ đối với bản thân ngân
hàng hoặc các chủ nợ của ngân hàng đó mà là sự
hoảng loạn bất an theo phản ứng dây chuyền của toàn
bộ hệ thống ngân hàng và nền kinh tế. Vì vậy, xu
hướng chung hiện nay trong lĩnh vực pháp luật về
phá sản các ngân hàng là xây dựng một cơ chế pháp
lý nhằm phục hồi năng lực thanh toán của các TCTD
tạm thời mất khả năng thanh toán sau đó nếu không
thành công mới là thủ tục tuyên bố phá sản và thanh
toán tư pháp tài sản của TCTD.
Theo qui định pháp luật Việt Nam hiện nay, cơ chế
pháp lý nhằm phục hồi khả năng thanh toán của một
TCTD bao gồm:

đặt TCTD vào tình trạng KSĐB luôn luôn gắn liền
với việc phải thành lập Ban KSĐB, trong khi đó Luật
LB Nga qui định NHTW LB Nga có thể ra quyết
định phục hồi nhưng không nhất thiết thành lập Hội
đồng điều hành tạm thời. Hội đồng này chỉ được
thành lập khi có đủ cơ sở qui định tại Đ17 Luật PS
TCTD LB Nga.
Ở Mỹ, Tập đoàn bảo hiểm tiền gửi tín dụng (FDIC) là
một tổ chức thực hiện các chức năng giám sát tình
hình tài chính, cảnh báo cho các ngân hàng mua bảo
hiểm, thực hiện bảo hiểm tiền gửi và phục hồi tài
chính cho các ngân hàng, tham gia vào giải quyết
thanh lý các ngân hàng trong sự phối hợp với Cục dự
trữ Liên bang, Ủy ban thanh tra Tài chính. Sau năm
1982 với sự cho phép trong các điều luật bổ sung
thẩm quyền của FDIC mở rộng trong lĩnh vực trợ
giúp, phục hồi các ngân hàng gặp khó khăn, bao
gồm: Cung cấp các khoản tín dụng, bảo lãnh vay,
nhận tiền gửi, sở hữu các chứng khoán nhằm mục
đích ngăn chặn sự sụp đổ, phục hồi sự hoạt động bình
thường của ngân hàng đóng bảo hiểm, sắp xếp, tổ
chức việc cơ cấu lại ngân hàng, trợ giúp việc sáp
nhập, hợp nhất các ngân hàng 12.