MỤC LỤC Trang
MỞ ĐẦU
1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
5
1.1. TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
5
1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ
5
1.1.2. Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng
7
1.1.3. Xác lập quyền lực của chính quyền địa phƣơng
10
1.1.4. Phân cấp quản lí
12
1.2. KHÁI NIỆM ĐÔ THỊ
17
1.2.1. Định nghĩa đô thị
17
1.2.2. Đặc trƣng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam
20
1.3. CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
30
1.3.1. Tổ chức của chính quyền
30
64
2.4.3. Thành phố Hải Phòng
66
2.4.4. Thành phố Đà Nẵng
67 2.4.5. Thành phố Cần Thơ
68
2.5. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG CỦA VIỆT
NAM HIỆN NAY
69
2.5.1. Những điểm mạnh
69
2.5.2. Những điểm hạn chế
70
2.5.3. Về hiện tƣợng “khu đô thị mới” tại các đô thị lớn của Việt Nam
trong thời gian gần đây
76
CHƢƠNG 3: XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ VÀ KHUYẾN
NGHỊ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY
81
3.1. XU HƢỚNG PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ
81
3.1.1. Các mô hình phát triển đô thị trên thế giới
81
3.1.2. Định hƣớng phát triển đô thị ở Việt Nam theo pháp luật hiện
116 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
ở Việt Nam, từ xƣa đã có rất nhiều thuật ngữ để chỉ đô thị: đô thị, đô thành,
thành thị. Ngày nay, tuỳ theo cấp hành chính mà cũng có rất nhiều từ chỉ đô thị:
thành phố, thị xã, thị trấn, thị tứ
Ngày nay, trên thế giới các đô thị lớn là bộ mặt của mỗi quốc gia. Quốc gia
phát triển đồng nghĩa với việc có từ một đến nhiều các đô thị phát triển là trung tâm
thế giới về kinh tế, văn hoá, du lịch…Nhắc đến các quốc gia đƣợc coi là phát triển,
ngƣời ta luôn gắn kèm với những thành phố phát triển nhất của quốc gia đó: ở Mĩ,
đó là New York, Anh - London, Pháp - Paris, úc - Sydney Những thành phố nhƣ
vậy trở thành biểu trƣng cho sự phồn thịnh và hùng mạnh của mỗi quốc gia.
Mỗi đô thị lớn đều có những con đƣờng riêng của mình để đi đến sự giàu có,
hiện đại. Có thành phố là do lịch sử để lại, có thành phố là do buôn bán, thƣơng
mại, có thành phố là do phát triển công nghiệp, cũng có thành phố là do nhà nƣớc
chủ động thúc đẩy phát triển. Nhƣng nhìn chung, để phát triển đô thị, bên cạnh việc
tập trung phát triển kinh tế, cũng cần phải tìm cho đô thị đó một mô hình quản lí
thích hợp.
Việt Nam, trên con đƣờng phát triển của mình, cũng đang cần phải xây dựng
những đô thị lớn mạnh, giàu đẹp. Muốn làm đƣợc điều đó, thì nhiệm vụ vừa cấp
bách vừa lâu dài là phải xây dựng đƣợc chính quyền đô thị vững mạnh và phù hợp.
Từ khi chúng ta giành đƣợc chính quyền đến nay, đã có một vài mô hình tổ chức và
hoạt động của chính quyền đô thị đƣợc áp dụng. Chúng đã đóng góp nhất định vào
việc xây dựng đô thị nói riêng và xây dựng đất nƣớc nói chung trong thời gian vừa
qua. Tuy nhiên, có thể nói rằng vấn đề xây dựng và phát triển mô hình quản lí đô thị
vẫn chƣa nhận đƣợc sự quan tâm đúng mức, và thêm vào đó, kinh nghiệm về xây
- Tô Tử Hạ, TS. Nguyễn Hữu Trị, TS. Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách
hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
- Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải
cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án phó tiến sỹ luật học, Hà Nội. 3
- Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 6/1999.
- Bùi Xuân Đức (2000)), “Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt
động của Uỷ ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 7/2000.
- Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (2001), “Vài nét về nền hành chính Việt
Nam từ Cách mạng Tháng Tám đến nay”, Tạp chí Quản lý Nhà nước, Số 10/2001.
Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn một số bài báo, tham luận hội thảo, bài
nghiên cứu khác của các học giả trong nƣớc bàn về vấn đề này.
Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt động của
chính quyền đô thị và đã có rất nhiều đề xuất, kiến nghị, giải pháp, mô hình tổ chức và
hoạt động đƣợc đƣa ra. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của đô thị tại Việt
Nam, thực tiễn đã đặt ra nhiều vấn đề mới mà các công trình này chƣa đề cập hoặc chƣa
bao quát hết đƣợc, hơn nữa hầu hết các công trình nghiên cứu trong điều kiện trƣớc khi
có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) năm 2003.
Tôi hi vọng luận văn này có thể kế thừa những thành tựu mà những công
trình nói trên đã đạt đƣợc, và sẽ tiếp nối những vấn đề mà các công trình này chƣa
có điều kiện giải quyết.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền
đô thị trực thuộc trung ƣơng của Việt Nam theo qui định hiện hành của pháp luật,
và nghiên cứu cả ba cấp chính quyền thành phố, quận - huyện - thị xã, phƣờng - xã -
thị trấn.
Nhằm đạt đƣợc kết quả cao trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, đề tài
không tránh khỏi thiếu sót. Rất mong các thày, cô, bạn bè và đồng nghiệp cho ý
kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa. 5
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG
1.1. TỔ CHỨC QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
Quyền lực nhà nƣớc là vấn đề muôn thủa để các nhà chính trị - pháp lí bàn
luận. Tuy nhiên, nếu nhƣ quyền lực nhà nƣớc ở trung ƣơng đã tƣơng đối rõ ràng bởi
nó có lãnh thổ quốc gia xác định, thì quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng lại còn rất
nhiều ý kiến khác biệt. Sự tranh cãi này là do bản chất của quyền lực nhà nƣớc ở địa
phƣơng tự nó đã tỏ ra mâu thuẫn: một mặt đã là quyền lực nhà nƣớc thì tức là có
hiệu lực trên khắp phạm vi lãnh thổ đất nƣớc; mặt khác, nó lại bị giới hạn vào một
lãnh thổ địa phƣơng nhất định và nhỏ hẹp hơn nhiều so với lãnh thổ quốc gia. Hầu
nhƣ chƣa bao giờ ngƣời ta đạt đƣợc một định nghĩa chung về quyền lực nhà nƣớc ở
địa phƣơng.
Vấn đề phức tạp nhƣ vậy, nhƣng chúng ta hàng ngày vẫn sống và hoạt động
cùng với nó. Chính chúng ta góp phần tạo nên nó, vận hành nó, và chịu sự điều
khiển của nó. Chúng ta cũng nghiên cứu nó để nó có thể đƣợc tổ chức và hoạt động
tốt hơn.
Dù cho còn nhiều tranh cãi, nhƣng các nhà khoa học chính trị - pháp lí cũng
đã đạt đƣợc những thành tựu đƣợc công nhận chung trong nghiên cứu về quyền lực
nhà nƣớc ở địa phƣơng.
1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ
Một nhà nƣớc muốn quản lí đất nƣớc có hiệu quả, thì công việc không thể
tránh khỏi là chia toàn bộ lãnh thổ đất nƣớc thành những đơn vị hay khu vực nhỏ.
Ngay cả những quốc gia nhỏ bé, không chia thành các cấp hành chính - lãnh thổ xác
cấp tỉnh, huyện và xã.
Tất nhiên, trên thực tế luôn luôn có những trƣờng hợp khó mà phân định
đƣợc đâu là tự nhiên, đâu là nhân tạo. Ví dụ, các khu kinh tế mới của Việt Nam
chúng ta.
Trong tập 2 cuốn sách Hỏi đáp 1000 năm Thăng Long - Hà Nội, với câu hỏi
“Vùng kinh tế mới lớn nhất của Hà Nội ở đâu và có từ bao giờ?”, tác giả đã trả lời: 7
“Có thể nói Hà Nội là nơi đi đầu trong phong trào các tỉnh miền Bắc vào xây dựng cơ
sở kinh tế mới tại phía Nam. Khoảng trung tuần tháng 10/1975, một đoàn cán bộ kinh
tế mới Hà Nội đã tìm vào cao nguyên Lâm Đồng để đi tiền trạm. Chỉ sau 2 tháng, khu
kinh tế mới ở huyện Đức Trọng (Lâm Đồng) bắt đầu đƣợc triển khai Sau một thời
gian ngắn, Hà Nội đƣa đƣợc 2500 lao động thuộc hơn 300 hộ đi xây dựng kinh tế ở
Lâm Đồng trên một vùng đất rộng hơn 5 vạn ha, với hơn 30.000m2 nhà ở cùng một
số cơ sở vật chất nhƣ đƣờng xá, bệnh viện, trƣờng học Diện tích đất khai hoang lên
tới 550 ha. Việc tách một bộ phận nhân lực đi xây dựng kinh tế mới ở Lâm Đồng (và
các vùng khác) là một trong những chiến lƣợc rất quan trọng song song với việc xây
dựng Thủ đô và đã trở thành ý thức công dân của ngƣời Hà Nội. Nay vùng kinh tế
Lâm Đồng này rất phát triển nên đã đƣợc tách khỏi huyện Đức Trọng, lập thành
huyện Lâm Hà và do tỉnh Lâm Đồng quản lí toàn diện” [12, 96].
Với đoạn trích nói trên, chúng ta thấy rằng, từ sau giải phóng, Nhà nƣớc ta đã
có chính sách khuyến khích nhân dân đi làm kinh tế mới ở những khu vực còn ít dân
cƣ sinh sống, mục đích là để phân bổ lại dân cƣ và phát triển kinh tế. Có trƣờng hợp
dân cƣ kinh tế mới tập trung khá đông tại một khu vực, tạo thành một cụm dân cƣ
mới với rất nhiều đặc điểm của một đơn vị hành chính - lãnh thổ. Thông thƣờng, nhà
nƣớc sẽ thành lập một đơn vị hành chính - lãnh thổ mới cho cụm dân cƣ đó. Và nhƣ
vậy, việc hình thành đó vừa là nhân tạo, vừa là tự nhiên.
1.1.2. Tổ chức các cơ quan chính quyền ở địa phƣơng
Quyền lực nhà nƣớc, dù ở trung ƣơng hay địa phƣơng, muốn phát huy tác
đơn vị hành chính cấp huyện, quận ở Anh, Mĩ, Bắc Âu.
- Mô hình chính quyền địa phƣơng là một hội đồng tự quản do dân bầu ra,
chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân, là cơ quan có toàn quyền quyết định và thực hiện
các vấn đề ở địa phƣơng theo pháp luật. Hội đồng có cơ quan chấp hành của mình
dƣới dạng uỷ ban chấp hành hoặc cơ quan cá nhân nhƣ thị trƣởng, chủ tịch. Bộ máy
chính quyền này thƣờng đƣợc coi là “phi nhà nƣớc”, nằm ngoài bộ máy nhà nƣớc.
Mô hình này phổ biến ở các đơn vị hành chính kiểu “tự quản”.
- Mô hình chính quyền địa phƣơng là một cơ quan đại diện (xô viết, hội
đồng) do nhân dân địa phƣơng bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phƣơng vừa 9
đại diện cho cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Đây là những cơ quan quyền lực nhà nƣớc
ở địa phƣơng. Cơ quan này đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức quyền lực (quản
lí) trên địa bàn lãnh thổ. Một cơ quan chấp hành đƣợc cơ quan này lập ra để tổ chức
thực hiện các nghị quyết của cơ quan quyền lực và chính sách, pháp luật của nhà
nƣớc nói chung. Đây là cơ quan chấp hành, và là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở
địa phƣơng. Mô hình này là mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng các nƣớc xã
hội chủ nghĩa [44, 14-15].
Các hình thức tổ chức cơ quan quản lí địa phƣơng nói trên mặc dù có tên gọi
khác nhau, cơ cấu và địa vị pháp lí của mỗi bộ phân không giống nhau, nhƣng tựu
trung lại đều mang một tính chất là cơ quan chính quyền địa phƣơng, đƣợc lập ra để
thực hiện các chức năng quản lí địa phƣơng, thực hiện quyền lực nhà nƣớc trên địa
bàn lãnh thổ. Hay nói cách khác chúng đƣợc lập ra để thi hành pháp luật của nhà
nƣớc trong việc quyết định những việc đƣợc giao ở địa phƣơng.
Về nguyên tắc, cơ quan chính quyền ở địa phƣơng dù là một bộ phận hay
nhiều bộ phận (một cơ quan hay nhiều cơ quan), song đều là một cơ cấu thống nhất,
trong đó quyền hạn thực sự trong việc quản lí địa phƣơng thuộc về một cơ quan gọi
là “cơ quan quyết định”. Cơ quan này là hội đồng hay uỷ ban hoặc quận trƣởng, thị
trƣởng phụ thuộc vào tính chất của từng đơn vị hành chính và nguyên tắc tổ chức bộ
thâu tóm hết quyền lực về tay mình, nhƣng vẫn bảo đảm thoả mãn một phần nhu
cầu đặc thù của từng địa phƣơng.
- Phân quyền (deconcentralization): có nghĩa là quyền lực nhà nƣớc đƣợc
phân định rõ ràng giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Trong phạm vi đƣợc phân, các
địa phƣơng chủ động giải quyết công việc theo qui định của pháp luật. Tất nhiên,
địa phƣơng vẫn phải chịu sự giám sát của các chính quyền trung ƣơng.
- Tập trung dân chủ: Là nguyên tắc đặc thù của nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa,
mà hiện nay Việt Nam vẫn đang tiếp tục áp dụng. Thực chất tập trung và dân chủ là
hai mặt không thể tách rời của một cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nƣớc.
Tập trung có nghĩa là quyền lực nhà nƣớc tập trung thống nhất, không phân chia
theo chiều ngang hay chiều dọc. Còn dân chủ thì hƣớng đến trao quyền chủ động
trong công việc cho các cấp chính quyền cụ thể, bảo đảm phản ánh và đáp ứng tốt
mọi nhu cầu đặc thù của địa phƣơng. 11
Một vấn đề khác liên quan đến việc xác lập quyền lực của chính quyền địa
phƣơng, đó là nguồn gốc quyền lực của chính quyền địa phƣơng.
Có nhiều ý kiến về vấn đề này, nhƣng tựu trung lại, có hai xu hƣớng cơ bản
nhƣ sau:
Xu hƣớng thứ nhất, coi quyền lực của địa phƣơng xuất phát từ quyền lực nhà
nƣớc nói chung, là một bộ phận trong quyền lực của chính quyền trung ƣơng. Chính
quyền địa phƣơng có đƣợc quyền lực là do chính quyền trung ƣơng “chuyển giao”
một bộ phận quyền lực của mình xuống địa phƣơng.
Quan điểm chính thống của Việt Nam hiện nay tỏ ra ủng hộ xu hƣớng này.
Chúng ta cho rằng, quyền lực nhà nƣớc là tập trung, thống nhất, không phân chia,
nhƣng có sự phân công giữa các cơ quan để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp
và tƣ pháp. Quyền lực của chính quyền địa phƣơng không đƣợc nhắc đến trong
nguyên tắc này. Do vậy, có thể suy ra quyền lực của địa phƣơng chỉ là một bộ phận
nằm ở đâu đó trong khối quyền lực thống nhất này (một số nhà nghiên cứu cho rằng
triết lí đó, sẽ không có vấn đề trao quyền cho cơ sở mà chỉ có thể và cần phải có vấn đề
trả lại các quyền lực vốn có và hợp lí của từng cấp chính quyền cơ sở” [44, 382].
1.1.4. Phân cấp quản lí
Phân cấp quản lí là một vấn đề quan trọng trong việc hoàn thiện cơ cấu tổ
chức bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí nhà nƣớc, đồng thời cũng là
một nội dung quan trọng của công cuộc cải cách hành chính nhà nƣớc hiện nay
nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ và hợp lí, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy
hành chính các cấp.
Phân cấp quản lí nhà nƣớc không phải là một hoạt động quá mới đối với
chúng ta. Trong quá khức, bộ máy nhà nƣớc ta cũng phải tổ chức hoạt động của
mình thành các cấp từ trung ƣơng tới địa phƣơng, có cơ quan là cấp trên, có cơ quan
là cấp dƣới, và nhƣ vậy là đã có phân cấp quản lí rồi. Tuy nhiên, trƣớc kia, chúng ta
chỉ nghiên cứu vấn đề này lồng vào trong các nội dung khác nhƣ tập trung dân chủ,
phân công quyền lực nhà nƣớc Chỉ trong giai đoạn gần đây, cả thực tiễn quản lí
nhà nƣớc lẫn khoa học quản lí nhà nƣớc mới thực sự đặt phân cấp quản lí nhà nƣớc
ra nhƣ một vấn đề độc lập, và phân cấp quản lí nhà nƣớc mới đƣợc nhận thức với
đầy đủ nội hàm của mình. 13
Đại hội IX của Đảng đã khẳng định nhiệm vụ đẩy mạnh cải cách tổ chức và
hoạt động của Nhà nƣớc, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế; cải cách thể chế
và phƣơng thức hoạt động của Nhà nƣớc, mà một trong những giải pháp quan trọng
là thực hiện “phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa
phƣơng, kết hợp chặt chẽ quản lí ngành và quản lí lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên
tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lí HĐND; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của
UBND và bộ máy chính quyền cấp xã, phƣờng, thị trấn”.
Trong chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001 -
2010, phân cấp quản lí hành chính nhà nƣớc đã đƣợc nhắc tới nhƣ một nội dung
quan trọng và cấp thiết.
mà trong một vài trƣờng hợp đã đƣợc sử dụng lẫn lộn chƣa chính xác.
Phân công đƣợc hiểu theo chiều ngang, là sự phân chia công việc để thực
hiện. Có thể hiểu nôm na, chúng ta có một danh sách các công việc, công việc 1
giao cho cơ quan A, công việc 2 giao cho cơ quan B, công việc 3 và 4 giao cho cơ
quan C Cứ nhƣ vậy cho đến khi phân công hết công việc cho tất cả các cơ quan
có liên quan. Các công việc là ngang nhau, và các cơ quan A, B, C cũng là
ngang nhau (ít hay nhiều, hiểu theo nghĩa trách nhiệm trong thực hiện công việc).
Hãy xem nguyên tắc chính trị - pháp lí cơ bản của chúng ta: Quyền lực nhà nƣớc
là thống nhất, không phân chia, nhƣng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ
quan nhà nƣớc để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp Thì phân
công ở đây chính là hiểu theo nghĩa vừa trình bày. Phân công lao động xã hội từ
xƣa đến nay cũng vậy.
Phân cấp khác phân công.
Nếu nhƣ phân công là theo chiều ngang, thì phân cấp lại thƣờng đƣợc hiểu
theo chiều dọc. Một công việc vốn do cấp trên thực hiện, nay giao cho cấp dƣới
thực hiện, thì đƣợc gọi là phân cấp. Ví dụ, việc thu thuế vốn do cấp huyện thực
hiện, nay uỷ nhiệm cho cấp xã tiến hành.
Cũng có ngƣời cho rằng phân cấp quản lí nhà nƣớc là “sự phân định nhiệm
vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong việc thực hiện chức
năng quản lí nhà nƣớc đối với các hoạt động kinh tế - xã hội” [46, 11]. 15
Định nghĩa nói trên đã phản ánh tƣơng đối chính xác và đầy đủ về phân cấp
quản lí nhà nƣớc. Tuy nhiên, có lẽ nên thêm cụm từ “thƣờng xuyên” vào sau “sự
phân định”. Phân cấp quản lí nhà nƣớc cần phải có cơ sở pháp lí ổn định, và trở thành
cơ sở pháp lí ổn định để các cơ quan quản lí nhà nƣớc hoạt động, chứ không thể là
một ý thích nhất thời của các nhà quản lí. Có nhƣ vậy mới bảo đảm đƣợc bản chất của
phân cấp quản lí nhà nƣớc, tránh sự dễ dãi, tuỳ tiện hoặc độc đoán khi phân cấp.
Hoạt động phân cấp quản lí nhà nƣớc hiện nay thƣờng dựa vào hai cơ sở sau:
“ban phát” quyền cho cấp dƣới. Còn cấp dƣới, khi đã có đƣợc quyền hành rồi thì dễ
đi tới lạm dụng nó, bởi vì quyền đƣợc ban phát thì cứ dùng thoải mái, cấp trên ban
phát quyền thì cấp trên phải chịu trách nhiệm; hoặc vẫn không tránh khỏi sự dựa
dẫm, vì cảm giác dù sao thì quyền lực vẫn là của cấp trên chứ không phải của mình.
Ngay trong Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, những ngƣời soạn thảo
cũng vẫn còn phân biệt giữa “luật định” và “phân cấp”:
Ví dụ, Điều 113 qui định:
Trong lĩnh vực xây dựng, giao thông vận tải, UBND xã, thị trấn thực hiện
những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
1. Tổ chức thực hiện việc xây dựng, tu sửa đƣờng giao thông trong xã theo
phân cấp;
2. Quản lí việc xây dựng, cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẻ ở điểm dân cƣ
nông thôn theo qui định của pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xây
dựng và xử lí vi phạm pháp luật theo thẩm quyền do pháp luật qui định.
Theo qui định này, dƣờng nhƣ nhƣng gì do luật định thì không phải là phân
cấp; và những gì chƣa có luật định thì mới cần phân cấp. Phân cấp ở đây chỉ đƣợc
hiểu là sự giao quyền của cơ quan quản lí nhà nƣớc cấp trên đối với cấp dƣới. Có lẽ
ở đây cần sửa đổi thành “theo phân cấp của cấp trên trực tiếp” thì sẽ bảo đảm chính
xác hơn.
Các công trình nghiên cứu gần đây, khi đƣa ra các giải pháp cho việc phân
cấp quản lí nhà nƣớc, thƣờng xác định các yêu cầu, hay nguyên tắc để việc phân cấp
có hiệu quả. Nghị quyết 08/NQ-CP cũng đƣa ra tám quan điểm, nguyên tắc cụ thể
cho việc phân cấp quản lí nhà nƣớc. Tuy nhiên, có thể thu gọn các nguyên tắc vào
hai từ: khoa học và hợp lí. 17
Phân cấp quản lí nhà nƣớc một cách khoa học có nghĩa là biết vận dụng các
lí thuyết về hệ thống, về tổ chức vào thực tiễn để tiến hành phân cấp. Tính khoa học
ở đây yêu cầu những ngƣời thực hiện việc phân cấp phải xác định chính xác những
những cách định nghĩa đô thị riêng biệt. Ví dụ, ngành dân số học định nghĩa đô thị
chủ yếu dựa vào kiểu định cƣ, nghĩa là tập trung vào vấn đề dân cƣ; ngành kinh tế
học thì xem xét đô thị dƣới góc độ các chỉ tiêu kinh tế. Ngay trong một quốc gia,
định nghĩa đô thị cũng có thể thay đổi tuỳ từng thời kì. Thậm chí, có những quốc
gia không cần định nghĩa đô thị, mà ấn định luôn một số thành phố của mình là đô
thị [59, 98-102].
Ở đây, chúng ta hiểu đô thị theo nghĩa là một đơn vị hành chính - lãnh thổ,
do đó, định nghĩa đô thị sẽ chủ yếu dựa trên nền các qui định của pháp luật, nói
cách khác là các định nghĩa có giá trị pháp lí.
Vì đô thị và đô thị hoá hiện nay đã trở thành một hiện tƣợng toàn cầu, nên
các quốc gia đã đạt đƣợc một số điểm chung nhất định trong việc xác định đâu là đô
thị. Những điểm chung đó là:
Thứ nhất, việc định nghĩa đô thị gần nhƣ bắt buộc phải dựa vào qui mô dân
số của một đơn vị hành chính lãnh thổ. Số dân phải đạt đƣợc một ngƣỡng nào đó
mới đƣợc coi là đô thị.
Thứ hai là tính chất của nền kinh tế tại địa phƣơng. Nhìn chung, các quốc gia
đều thống nhất rằng nền sản xuất của một địa phƣơng phải độc lập tƣơng đối từ việc
khai thác trực tiếp đất đai thì mới coi là đô thị. Từ đó, thuật ngữ “sản xuất phi nông
nghiệp” (non-agricultural production) đã đƣợc sử dụng để làm tiêu chí xác định đô
thị. Nền sản xuất tại địa phƣơng phải đạt đến một tỉ lệ nào đó của sản xuất phi nông
nghiệp thì mới có thể coi là đô thị.
Thứ ba, sự tích tụ dân số, hay nói cách khác, mật độ dân số trên một đơn vị
diện tích cũng thƣờng đƣợc sử dụng để xác định đô thị. Một địa phƣơng có thể có
dân số rất đông, nhƣng phân bố dân cƣ quá thƣa thì không thể gọi là đô thị đƣợc.
Một số quốc gia còn cho rằng đô thị phải là trung tâm hành chính, kinh tế,
văn hoá của vùng, của khu vực, hoặc đƣa ra một vài tiêu chí khác nữa nhƣ khoảng
cách tối đa giữa hai khu nhà/toà nhà, tính chất của cơ sở hạ tầng - vật chất , nhƣng
ba tiêu chí nói trên vẫn là cơ bản nhất. 20
- Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động tối thiểu là 65%;
- Có cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cƣ tối thiểu phải đạt 70%
mức tiêu chuẩn, qui chuẩn qui định đối với từng loại đô thị;
- Qui mô dân số ít nhất là 4.000 ngƣời;
- Mật độ dân số phù hợp với qui mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị.
Tuỳ theo chức năng, qui mô của từng đô thị, Nghị định 72 còn qui định tiêu
chuẩn cụ thể của từng loại đô thị, tổng cộng có 6 loại đô thị, từ đô thị loại đặc biệt
đến đô thị loại V.
1.2.2. Đặc trƣng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam
Nhƣ phân tích ở mục trên, ý chí của chính quyền có tác động rất lớn đến việc
xác định đâu là đô thị, đâu là nông thôn. Đôi khi chỉ cần thay đổi con số ở một hoặc
một vài tiêu chí, là bản đồ đô thị chắc chắn sẽ phải vẽ lại, rộng lớn hơn hoặc thu hẹp đi.
Tuy nhiên, cách xác định đô thị của chính quyền hầu nhƣ thuần tuý mang tính
pháp lí - hành chính. Nó đƣợc xây dựng để tạo ra một cơ sở pháp lí chặt chẽ, rõ ràng
cho việc xác định các biện pháp quản lí đô thị, với kết quả là các đơn vị hành chính -
lãnh thổ cụ thể trên bản đồ, mà trong thực tế, chƣa chắc đã phản ánh chính xác đâu là
đô thị, đâu là nông thôn. Ví dụ, huyện là khu vực nông thôn, nhƣng thị trấn thuộc
huyện đó lại là đô thị. Bản đồ hành chính đô thị thƣờng là không phản ánh đúng qui
mô của đời sống đô thị. “Thí dụ, ở TP.Vinh đi từ khu phố này sang khu phố kia lại
qua một cánh đồng rộng hay nhiều làng nguyên sơ” [45]. Nhiều trƣờng hợp, cách xác
định đô thị/nông thôn còn thể hiện định hƣớng, chiến lƣợc, và kế hoạch phát triển của
chính quyền, chứ không phải là xác định hiện trạng các đô thị.
Vì vậy, để có thể đƣa ra những biện pháp quản lí phù hợp, đặc trƣng cho
từng khu vực đô thị - nông thôn, điều quan trọng là không chỉ căn cứ trên sự phân
biệt đô thị - nông thôn của chính quyền, mà còn phải nghiên cứu và chỉ ra những
đặc thù khác của đô thị so với nông thôn.
Vậy đô thị khác nông thôn ở chỗ nào?
những kí hiệu ruộng lúa ở ngay giữa những khu vực trung tâm.
Cũng thế và vì thế, nghĩa là cũng vì không có tỉ số 50% hoặc 70% cụ thể,
chúng ta ứng dụng tiêu chí “không chủ yếu sản xuất hoặc sinh sống bằng nông 22
nghiệp” cho các đô thị cổ ở Việt Nam. Đó là một tiêu chí với hai chữ “chủ yếu”, có
thể còn khá mơ hồ, nhƣng không thể khác hơn. Bởi vì đây là chuẩn mức rõ rệt nhất
để chúng vừa tự biểu hiện mình, vừa khu biệt mình với thực thể nông thôn vô vàn ở
xung quanh. Vả chăng, đây cũng còn là tiêu chí mà các nhà nghiên cứu có khả
năng, từ nhiều hƣớng và cách thức, tiếp cận đƣợc, để phát hiện, tìm hiểu, và trình
bày, cho ra thực chất và diện mạo của thực thể, nhƣ sẽ thấy ở phần tƣ liệu và mô tả
của công trình.
Tuy nhiên, ở đây cũng vẫn còn một vấn đề phức tạp nữa. ấy là, lại cũng có
không ít địa điểm tụ cƣ ở Việt Nam ngày xƣa, chẳng những dân cƣ “không chủ yếu
sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp”, mà còn kha khá trƣờng hợp, gần nhƣ
hoàn toàn không sản xuất hoặc sinh sống bằng nông nghiệp. Bát Tràng chẳng hạn,
đúng nhƣ tên gọi của nó, là một trung tâm cƣ dân, một địa khu chuyên làm nghề
gốm sứ, với mặt hàng chủ yếu là bát đĩa, mà đất đai, ngoài thổ cƣ, không có vùng
ruộng nào để làm nông nghiệp. Tƣơng tự nhƣ thế, còn có không ít những “làng
nghề” (chuyên làm các nghề thủ công: gốm, dệt, đúc, mộc ) và “làng buôn”
(chuyên mua bán thuốc thang, vải vóc, tạp phẩm ).
Thế nhƣng, trong lịch sử và thực tế, những địa điểm tụ cƣ đông đúc và chủ
yếu sinh sống bằng những hoạt đông phi nông nghiệp nhƣ thế, chƣa bao giờ là, hoặc
đƣợc coi là, đô thị. Chỉ với một vài cách nhìn và lí thuyết hiện đại, chúng mới nhiều
lắm đƣợc coi là những “vi đô thị” mà thôi. Và, ngay ở công trình chuyên khảo về đô
thị này, nếu may mắn có dƣ dật điều kiện, thì một vài trong số chúng cũng chỉ mới
đƣợc có chỗ ở phần Phụ lục. Trƣớc sau, chúng vẫn là, và quen đƣợc gọi là làng. Và
- Là đơn vị hành chính lãnh thổ ngang cấp tỉnh, do trung ƣơng trực tiếp quản lí.
- Là một cấp kế hoạch, cấp ngân sách.
- UBND thành phố chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ quản lí toàn diện các
quá trình, lĩnh vực đời sống xã hội trên địa bàn thành phố.
- Là nơi tập trung đông dân cƣ, mật độ dân số cao, nặng tính hợp cƣ hơn là
quần cơ ở các vùng khác.
Copyright: Tài liệu đại học ©