ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHAN THỊ MAI TRANG
KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ CHO HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Hà Nội – 2014
1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHAN THỊ MAI TRANG
KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ CHO HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG
Chuyên ngành
: Luật Kinh tê
Mã số
: 60 38 01 07
DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................... 7
LỜI MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 8
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG,
NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ
BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG SAU KHỦNG
HOẢNG ............................................................................................................... 15
1.1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng ........................................ 15
1.1.1. Khái niệm giám sát ngân hàng ........................................................ 15
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động giám sát ngân hàng ................................. 20
1.2. Một số nội dung của pháp luật về giám sát ngân hàng sau khủng hoảng22
1.2.1. Quy định về chủ thể thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng ....... 22
1.2.2. Quy định về nguyên tắc thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng.. 25
1.2.3. Quy định về đối tượng và phương pháp giám sát ngân hàng .......... 27
1.3. Vài nét về hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng và những bài
học kinh nghiệm trong giám sát ngân hàng .................................................. 28
1.3.1. Vài nét về hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng ........... 28
1.3.2. Một số bài học kinh nghiệm về hoạt động giám sát ngân hàng sau
khủng hoảng ............................................................................................... 42
Kết luận chương 1 ......................................................................................... 48
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ GIÁM SÁT
NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN SAU KHỦNG
HOẢNG ............................................................................................................... 50
4
2.1. Thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ở Việt Nam
trước khủng hoảng (giai đoạn trước năm 2009) ........................................... 50
2.1.1. Các quy định về chủ thể thực hiện giám sát ngân hàng .................. 50
2.1.2. Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát ngân hàng ............. 53
Đạo luật cải cách tài chính phố Wall và bảo vệ
người tiêu dùng
EU
Liên minh Châu Âu
FED
Cục dự trữ liên bang Mỹ
FSA
Cơ quan quản lý dịch vụ tài chính Anh
NHNN
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
Nghị định 91
Nghị định 91/1999/NĐ-CP ngày 04/9/1999 quy
định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngân
hàng
Nghị định 26
Nghị định 26/2014/NĐ-CP ngày 07/4/2014 quy
định về tổ chức và hoạt động của thanh tra,
giám sát ngành ngân hàng
này để cho vay, hoạt động ngân hàng luôn tiềm ẩn nhiều rủi ro, như là rủi ro về
khả năng thanh khoản, rủi ro tín dụng, rủi ro hoạt động... Nếu một ngân hàng bị
phá sản, đổ vỡ (đặc biệt là các ngân hàng lớn) thì hậu quả của nó thật khôn
lường. Sự đổ vỡ của một ngân hàng có thể gây phản ứng đổ vỡ dây chuyền đến
các ngân hàng khác, vì các ngân hàng thường có mối quan hệ tín dụng, thanh
toán với nhau. Điều này đã được minh chứng rõ nét trong các cuộc khủng hoảng
tài chính, đặc biệt là cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 – 2009 vừa qua,
khởi nguồn từ cuộc khủng hoảng tài chính ở Mỹ. Sự phá sản của một số định
chế tài chính lớn Mỹ đã gây ra sự đổ vỡ của không chỉ của hệ thống tài chính
Mỹ mà còn gây ra sự đổ vỡ của hệ thống tài chính các quốc gia khác trên phạm
vi toàn cầu.
Do đó, việc bảo đảm an toàn trong hoạt động của các ngân hàng, tạo lập và
củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống ngân hàng luôn có tầm quan
trọng đặc biệt ở mọi quốc gia. Để bảo đảm an toàn hệ thống ngân hàng, các
quốc gia sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như: quy định các điều kiện thành
lập và hoạt động ngân hàng chặt chẽ; quy định các giới hạn, các tỷ lệ đảm bảo
an toàn mà các ngân hàng phải tuân thủ trong quá trình hoạt động, đặc biệt là
thiết lập hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả. Tùy theo đặc thù của
mỗi quốc gia mà các quốc gia có thể lựa chọn khuôn khổ về ổn định tài chính,
trong đó bao gồm việc xác lập mô hình giám sát tài chính… khác nhau. Bên
8
cạnh đó, các quốc gia còn liên kết, hình thành nên các ủy ban giám sát tài chính
quốc tế - chẳng hạn như Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng để trao đổi kinh
nghiệm, xây dựng các chuẩn mực chung để giám sát ngân hàng hiệu quả.
Tại Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) là cơ quan được
giao nhiệm vụ quản lý Nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, theo đó một
trong những nhiệm vụ quan trọng của NHNN là đảm bảo an toàn hoạt động
ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng cho vay thế chấp ở Mỹ - quố c gia từng đươ ̣c
xem là mẫu mực trong viê ̣c giám sát thi ̣trường ch
đoàn tài chin
́ h khổ ng lồ rơi vào tiǹ h tra ̣ng
o đế n trước khi những tâ ̣p
phá sản. Một trong những nguyên
nhân cơ bản của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 là yếu kém, bất cập
của hệ thống giám sát tài chính nói chung và giám sát ngân hàng nói riêng. Đây
là bài học vô cùng quan trọng cho Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khi mà hệ
thống giám sát ngân hàng được đánh giá là chưa theo kịp với sự phát triển của
các tổ chức tín dụng.
Chính vì những lý do trên, tôi đã chọn đề tài “Khuôn khổ pháp lý cho
hoạt động giám sát ngân hàng sau khủng hoảng” làm đề tài luận văn tốt
nghiệp cao học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Cho đến nay, đã có một số công trình khoa học, một số bài viết nghiên cứu
về thanh tra, giám sát ngân hàng. Ngoài ra, một số bài nghiên cứu nhỏ được
đăng trên các Tạp chí Ngân hàng, trang thông tin điện tử của NHNN… trong
đó, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu điển hình như:
- Luận văn Thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về thanh tra, giám sát
ngân hàng và phương hướng hoàn thiện” năm 2009 của tác giả Vũ Khánh Linh,
Đại học Luật Hà Nội;
- Đề tài cấp ngành: “Thanh tra ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ
thống Ngân hàng Nhà nước” của TS. Lê Xuân Nghĩa;
10
các quy định về hoạt động giám sát ngân hàng được pháp luật quy định bao
gồm mô hình, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể giám sát ngân
hàng, nguyên tắc thực hiện giám sát ngân hàng, đối tượng và phương pháp giám
sát ngân hàng.
Trong khuôn khổ hạn chế của một báo cáo khoa học tốt nghiệp thạc sĩ luật,
Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu:
- Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng và bước đầu nghiên cứu lý
luận về pháp luật giám sát ngân hàng sau khủng hoảng; Nghiên cứu những đề
xuất, cải cách về hoạt động giám sát ngân hàng trên thế giới sau khủng hoảng,
rút ra các bài học cho Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát ngân hàng hiện nay ở Việt
Nam đặt trong bối cảnh sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007 - 2009,
qua đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở
Việt Nam.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài
Để thực hiện đề tài nghiên cứu này, Luận văn sử dụng các phương pháp
nghiên cứu có tính phổ biến trong khoa học xã hội và nhân văn, cụ thể là
phương pháp phân tích; so sánh đối chiếu; diễn dịch, quy nạp; tổng hợp khái
quát hóa; thống kê, khảo sát… nhằm làm sáng tỏ các vấn đề đặt ra trong quá
trình nghiên cứu đề tài.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là thông qua việc nghiên cứu một
cách có hệ thống các vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng và nghiên cứu thực
trạng các quy định pháp luật về giám sát ngân hàng, đặc biệt là các giải pháp, đề
12
xuất về giám sát ngân hàng của các quốc gia sau khủng hoảng, luận văn đưa ra
các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về giám sát ngân hàng ở Việt Nam.
Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
thiết kế thành 2 chương như sau:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng, nội dung của
pháp luật về giám sát ngân hàng và một số bài học kinh nghiệm về giám sát
ngân hàng sau khủng hoảng.
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về giám sát ngân hàng và
một số kiến nghị hoàn thiện sau khủng hoảng.
14
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG, NỘI DUNG
CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ MỘT SỐ BÀI HỌC
KINH NGHIỆM VỀ GIÁM SÁT NGÂN HÀNG SAU KHỦNG HOẢNG
1.1. Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân hàng
1.1.1. Khái niệm giám sát ngân hàng
Theo từ điển Luật học, thuật ngữ “giám sát” được hiểu là sự theo dõi, quan
sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động
bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự
giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được
xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh [30].
Theo thông lệ quốc tế, giám sát ngân hàng hiểu theo nghĩa rộng là tất cả
các hoạt động nhằm đảm bảo cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống ngân
hàng và các định chế tài chính có cung cấp dịch vụ ngân hàng, bao gồm: định
chế, cấp phép, giám sát từ xa, kiểm tra tại chỗ và cưỡng chế thực thi các hành
động chỉnh sửa kịp thời. Trong một số trường hợp, thuật ngữ này bao hàm cả
các hành động như: thu thập, xử lý thông tin tín dụng, đánh giá và xếp hạng tổ
chức tín dụng, bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính ngân hàng, chống rửa
tiền, chống tài trợ khủng bố [11], [31].
“hoạt động của NHNN trong việc thu thập, tổng hợp, phân tích thông tin về đối
tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin báo cáo nhằm phòng
ngừa, phát hiện và ngăn chặn kịp thời rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân
hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của
pháp luật có liên quan” [20, Điều 12].
Xét theo phương pháp giám sát, giám sát ngân hàng bao gồm giám sát tuân
16
thủ và giám sát trên cơ sở rủi ro. Giám sát tuân thủ là việc cơ quan giám sát
thực hiện hoạt động giám sát việc chấp hành, tuân thủ các chính sách, quy định
của cơ quan giám sát về an toàn hoạt động của các ngân hàng. Giám sát tuân thủ
hầu như chỉ tập trung vào việc tuân thủ các quy chuẩn của cơ quan giám sát về
an toàn hoạt động của ngân hàng được giám sát (như vốn, tài sản) mà không
tính đến các nhân tố bên ngoài của tổ chức được giám sát. Trong khi đó, giám
sát trên cơ sở rủi ro đánh giá các rủi ro có thể xảy ra đối với ngân hàng được
giám sát, tính đến các yếu tố bên ngoài có ảnh hưởng, tác động tới đối tượng
giám sát trong tương lai. Giám sát trên cơ sở rủi ro đòi hỏi Cơ quan giám sát
ngân hàng phải phân tích những hoạt động kinh doanh của ngân hàng; xác định
những rủi ro của ngân hàng trong mỗi hoạt động kinh doanh chính; phải điều tra
tổ chức và cơ cấu kiểm soát của ngân hàng; quyết định các nguồn lực giám sát
nên hướng tới đâu. Trên cơ sở giám sát trên cơ sở rủi ro, cơ quan giám sát ngân
hàng xác định khi nào một ngân hàng nên được thanh tra, việc thanh tra nên
diễn ra thường xuyên như thế nào; những lĩnh vực nào cần sự chú ý giám sát
nhiều nhất.
Xét theo nội dung thực hiện việc giám sát, giám sát ngân hàng bao gồm
giám sát an toàn vĩ mô và giám sát an toàn vi mô. Thuật ngữ “Giám sát an toàn
vĩ mô” đã trở nên phổ biến hơn từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.
Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về giám
Tránh tác động tiêu cực Bảo vệ người tiêu dùng
đến tăng trưởng kinh tế
(nhà đầu tư/người gửi
tiền)
Đặc tính rủi ro
Nội sinh
Ngoại sinh
(các rủi ro phụ thuộc (Các rủi ro phụ thuộc
vào hành động của tập vào hành động của từng
thể nhiều định chế)
Mối tương quan và các Quan trọng
định chế đơn lẻ)
Không áp dụng
rủi ro giữa các định chế
tài chính
Nguyên tắc kiểm soát an Tập trung vào rủi ro hệ Tập trung vào rủi ro của
toàn
thống: nguyên tắc từ từng định chế riêng lẻ:
trên xuống
nguyên tắc từ dưới lên
đối với từng đối tượng giám sát riêng lẻ, được thực hiện trên cơ sở hệ thống xếp
hạng, đánh giá đối tượng giám sát ngân hàng; hệ thống thông tin, báo cáo phục
19
vụ giám sát an toàn vi mô; các chuẩn mực an toàn; hệ thống quy trình, công cụ,
tiêu chuẩn và các kỹ năng phân tích tài chính, hoạt động; đánh giá, giám sát và
cảnh báo các loại rủi ro, vi phạm pháp luật của đối tượng giám sát ngân hàng.
Giám sát an toàn vĩ mô là hình thức giám sát an toàn đối với toàn bộ hệ
thống TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài được thực hiện trên cơ sở hệ
thống chỉ tiêu phản ánh mức độ lành mạnh tài chính và an toàn hoạt động; hệ
thống thông tin báo cáo phục vụ phân tích và giám sát an toàn vĩ mô; hệ thống
phương pháp, công cụ và quy trình phân tích, giám sát, cảnh báo sự an toàn, ổn
định của hệ thống các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; báo cáo định kỳ
hoặc đột xuất về an toàn và ổn định hệ thống.
1.1.2. Đặc điểm của hoạt động giám sát ngân hàng
Trên phương diện lý thuyết, hoạt động giám sát ngân hàng có những đặc
điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cơ sở để thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng là các báo cáo,
thông tin, số liệu do chính đối tượng giám sát ngân hàng cung cấp. Nguồn thông
tin đảm bảo chính xác, kịp thời, phản ánh trung thực tình hình hoạt động của tổ
chức tín dụng là điều kiện cần thiết để đảm bảo cho hoạt động phân tích, đánh
giá của chủ thể giám sát được hiệu quả, từ đó, đưa ra các biện pháp, kiến nghị,
cảnh báo kịp thời để ngăn ngừa rủi ro của từng tổ chức tín dụng riêng lẻ và toàn
bộ hệ thống tổ chức tín dụng.
Thứ hai, mục tiêu của hoạt động giám sát ngân hàng theo thông lệ quốc tế
thường bao gồm: Một là, đảm bảo sự ổn định của hệ thống ngân hàng nói riêng
và ổn định tài chính nói chung. Sự đổ vỡ của một ngân hàng có thể có tác động
dây chuyền, dẫn đến rủi ro toàn hệ thống ngân hàng thông qua sự di chuyển
vốn, di chuyển hệ thống khách hàng. Hoạt động giám sát ngân hàng phải chỉ ra
ngừa rủi ro trong hoạt động ngân hàng quan trọng hơn mục đích xử lý rủi ro, xử
lý vi phạm các tổ chức tín dụng, do đó, việc sử dụng các phương pháp giám sát
21
thích hợp nhằm phát hiện, đưa rác các cảnh báo rủi ro cho các tổ chức tín dụng
luôn được coi trọng.
1.2. Một số nội dung của pháp luật về giám sát ngân hàng sau khủng
hoảng
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính chất bắt buộc chung do nhà
nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí nhà nước và được nhà nước đảm
bảo thực hiện bằng các biện pháp tổ chức, giáo dục, thuyết phục, cưỡng chế
bằng bộ máy nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật là cơ sở
pháp lý cho tổ chức hoạt động của đời sống xã hội và nhà nước, là công cụ để
nhà nước thực hiện quyền lực của mình.
Để thực hiện mục tiêu quản lý giám sát, bình ổn thị trường, cơ quan quản
lý Nhà nước về ngân hàng ở các nước trên thế giới sử dụng công cụ giám sát
đối với các định chế tài chính nói chung và đối với các tổ chức tín dụng nói
riêng. Ở các quốc gia này, hoạt động giám sát ngân hàng được thực hiện một
cách thường xuyên, chuyên nghiệp bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
theo quy định của pháp luật.
Hệ thống pháp luật về giám sát ngân hàng của các nước khác nhau có
những đặc điểm khác nhau. Tuy nhiên, xét một cách tổng quát thì mô hình cấu
trúc của pháp luật về giám sát ngân hàng đều bao gồm các nhóm quy phạm
pháp luật quy định về những vấn đề cơ bản sau đây:
1.2.1. Quy định về chủ thể thực hiện hoạt động giám sát ngân hàng
Trên thế giới, các quy định về chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra, giám
sát ngân hàng không hoàn toàn giống nhau giữa các nước. Tuy nhiên, có một
đặc điểm chung là ở hầu hết các quốc gia, hoạt động thanh tra, giám sát ngân
hàng đều được giao cho một bộ phận, một cơ quan chuyên môn nhất định - với
23
gia mà Bộ Tài chính là cơ quan quản lý các ngân hàng hoặc chủ thể giám sát
ngân hàng được thiết kế là cơ quan độc lập, không thuộc các Bộ quản lý ngành,
lĩnh vực kinh tế - xã hội. Mô hình chủ thể giám sát ngân hàng là cơ quan độc
lập được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới, với mục tiêu hướng
đến là tách biệt hoạt động giám sát ngân hàng với các hoạt động quản lý chuyên
môn.
Xu hướng xây dựng cơ quan giám sát ngân hàng độc lập với ngân hàng
trung ương được dựa trên các lập luận cho rằng việc ngân hàng trung ương thực
hiện chức năng giám sát hoạt động ngân hàng có khả năng xảy ra xung đột với
mục tiêu của chính sách tiền tệ, rủi ro đạo đức xảy ra khi ngân hàng trung ương
thực hiện chức năng người cho vay cuối cùng và trên hết là nhằm tránh sự tập
trung quyền lực một cách không hợp lý cho ngân hàng trung ương, đặc biệt là
trong trường hợp các quốc gia theo đuổi chính sách tiền tệ độc lập của ngân
hàng trung ương.
Tuy nhiên, sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007, xu hướng này
đang được nhìn nhận, thảo luận lại một cách toàn diện trên thế giới, bởi lẽ các
bài học về quản lý, giám sát ngân hàng được rút ra sau cuộc khủng hoảng được
đại đa số các nhà nghiên cứu thừa nhận là vai trò của ngân hàng trung ương
trong việc giám sát ngân hàng, đặc biệt là hoạt động giám sát an toàn vĩ mô
nhằm hạn chế rủi ro hệ thống, ngăn ngừa các cuộc khủng hoảng tài chính.
Thứ ba, chủ thể giám sát ngân hàng có thể là hai cơ quan cơ quan riêng
biệt, một cơ quan thuộc ngân hàng trung ương thực hiện giám sát thận trọng, an
toàn và một cơ quan độc lập riêng thực hiện giám sát hành vi giao dịch nhằm
bảo vệ quyền lợi của khách hàng. Chủ thể giám sát ngân hàng trong trường hợp
này được thực hiện tại các quốc gia có mô hình giám sát tài chính lưỡng đỉnh.
Theo đó, cơ quan giám sát thận trọng sẽ chịu trách nhiệm đảm bảo an toàn của
25
Copyright: Tài liệu đại học ©