Vị trí vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư
pháp
Tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp. Trên thế
giới, mỗi quốc gia có cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực riêng cho nhà nước
của mình. Đối với hầu hết các nhà nước tư sản đều tổ chức và thực hiện quyền lực
nhà nước theo học thuyết tam quyền phân lập. Theo đó, quyền lực nhà nước được
phân chia thành ba nhánh độc lập, giao cho ba hệ thống cơ quan khác nhau thực
hiện, trong khi thực hiện quyền lực có sự đối trọng và chế ước lẫn nhau. Ở những
nước này không có cơ quan Viện kiểm sát nhân dân, mà chỉ có cơ quan Viện công
tố và cơ quan này cũng không phải là một hệ thống độc lập mà nó có thể nằm trong
Tòa án hoặc chịu sự quản lý của Bộ Tư pháp hay của Chính phủ. Chức năng cơ
bản của Viện công tố của các nước này là đưa kẻ phạm tội ra trước Tòa án và thực
hiện sự buộc tội đối với hành vi phạm tội của người đó.
Đối với các nước tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước theo học thuyết
tập quyền (Việt Nam là một trong những quốc gia thuộc nhóm này) thì tất cả quyền
lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua
cơ quan đại diện của mình là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Trong bộ
máy nhà nước của các quốc gia này tồn tại một hệ thống cơ quan Viện kiểm sát
nhân dân có vị trí độc lập, trực thuộc Quốc hội. Viện kiểm sát nhân dân được giao
chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật.
Xem xét vị trí của Viện kiểm sát nhân dân trên phương diện trong mối quan
hệ với các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam theo qui định của pháp luật hiện hành có thể thấy vị trí của Viện
kiểm sát nhân dân với các cơ quan nhà nước khác như sau:
Mối quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân với Quốc hội: Quốc hội là cơ
quan quyền lực cao nhất. Quốc hội thành lập ra Viện kiểm sát nhân dân và giao
cho Viện kiểm sát nhân dân chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các


hoạt động tư pháp. Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân tối cao. Quốc hội thực hiện việc giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt

trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân
dân cùng cấp, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng
cấp, trả lời chất vấn, kiến nghị, yêu cầu của đại biểu Hội đồng nhân dân cùng cấp
về các công việc có liên quan.
Là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước, Viện
kiểm sát nhân dân cũng phải tuân theo những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, xuất phát từ tính chất và nhiệm vụ của
Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan bảo vệ pháp chế, Viện kiểm sát nhân dân còn
được tổ chức và hoạt động theo một nguyên tắc đặc thù, đó là nguyên tắc lãnh đạo
tập trung thống nhất trong ngành. Nguyên tắc lãnh đạo tập trung thống nhất đã chi
phối nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. Theo đó, Viện
kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên; Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân các địa phương chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Do đó, hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân
được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất.
Nguyên tắc tập trung thống nhất đảm bảo cho các Viện kiểm sát nhân dân
địa phương được tổ chức và hoạt động một cách tập trung, thống nhất và độc lập
theo ngành dọc, không lệ thuộc hay chịu sự can thiệp nào từ phía các cơ quan Nhà
nước ở địa phương. Đây là một nguyên tắc hết sức quan trọng, xuất phát từ tính
chất và nhiệm vụ của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy nhà
nước xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, khi xác định vị trí của Viện kiểm sát nhân dân
trong bộ máy nhà nước cần có nhận thức đúng về những vấn đề sau:


Tuy Viện kiểm sát nhân dân địa phương không chịu sự chỉ đạo của chính
quyền sở tại, nhưng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương không phải là một bộ
phận tách rời mọi hoạt động của địa phương. Viện kiểm sát nhân dân địa phương
còn phải chịu sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng địa phương và sự giám sát của nhân
dân địa phương. Hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân cũng phải phục vụ nhiệm

kiểm sát cấp trên cần tăng cường sự lãnh đạo, công tác kiểm tra đối với cấp dưới.
Viện kiểm sát nhân dân tối cao cần thực hiện tốt vai trò là trung tâm chỉ đạo mọi
hoạt động của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân.
Thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng về cải cách bộ máy nhà nước,
Hiến pháp năm 1992 xác định rõ nguyên tắc tổ chức hoạt động của bộ máy nhà
nước, của từng hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước. Đối với các cơ quan tư
pháp nói chung, Viện kiểm sát nhân dân nói riêng, vấn đề chức năng, nhiệm vụ
của các cơ quan này không chỉ bảo đảm lĩnh vực hoạt động riêng mà bảo đảm sự
thống nhất, đồng bộ trong hoạt động thực hiện chức năng chung của nhà nước.
Trên cơ sở, nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Hiến pháp
năm 1992 khẳng định nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân, là tổ
chức để nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ của mình. Đó là bản chất, là
nguồn gốc sức mạnh và hiệu lực quản lý của nhà nước kiểu mới. Vì vậy, việc
phát huy và bảo đảm quyền lực nhà nước xã hội chủ nghĩa là vấn đề có tính quy
luật, ảnh hưởng trực tiếp tới sự tồn tại và phát triển của nhà nước xã hội chủ
nghĩa. Thực hiện nguyên tắc tất cả quyền lực của nhà nước thuộc về nhân dân
trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước thực chất là bảo đảm quyền lực của
nhân dân trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Các nguyên tắc cơ bản khác
như nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc thống nhất quyền lực, nhưng có sự
phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp đã định hướng trực tiếp đến tổ chức, hoạt động đối với hoạt
động của cơ quan tư pháp nói chung, Viện kiểm sát nhân dân nói riêng. Mục tiêu


chung của cải cách bộ máy nhà nước chỉ thực sự đạt được trên cơ sở hoàn thiện tổ
chức hoạt động của từng cơ quan, bộ phận trong bộ máy nhà nước cùng với hoàn
thiện cơ chế phối hợp của tổ chức cơ quan thực hiện chức năng chung c ủa nhà
nước.
Trong hệ thống cơ quan nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo
vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ

sát nhân dân được đề cập khi tiến hành cải cách tư pháp trong thời kỳ đổi mới đất
nước, đặc biệt là khi tiến hành đổi mới trên lĩnh vực kinh tế. Những bước đi ban
đầu của nền kinh tế chuyển đổi với không ít những lựa chọn, những thay đổi, từ cơ
chế chính sách đến vấn đề pháp lý để có thể định hình từng bước phát triển của nền
kinh tế thị trường. Đó là quá trình trăn trở, tháo gỡ dần những vướng mắc trên mọi
phương diện để có thể xây dựng được một thể chế hoàn chỉnh của nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Những vấn đề đó đã ảnh hưởng không nhỏ
khi xác định vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước
nói chung và Viện kiểm sát nhân dân nói riêng.
Trong giai đoạn trước đây, vai trò giám sát bảo đảm sự tuân thủ pháp luật,
tuân thủ cơ chế, chính sách, loại trừ yếu tố tự phát, sai lệch, vi phạm trong quá
trình phát triển là vô cùng quan trọng và được đặt lên hàng đầu. Với chức năng
kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội (chức
năng kiểm sát chung), Viện kiểm sát nhân dân các cấp có vai trò, trách nhiệm trong
hoạt động thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong suốt thời kỳ
đổi mới cho đến khi ban hành Hiến pháp 1992 (sửa đổi). Thực tiễn đã chứng minh
hiệu quả đóng góp to lớn của Viện kiểm sát nhân dân trong việc bảo đảm pháp chế
thống nhất và sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của tổ chức kinh tế thuộc mọi
thành phần kinh tế. Công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong suốt thời kỳ
này đã tuân thủ định hướng được chỉ đạo thống nhất toàn ngành trong nhiệm vụ


công tác năm tập trung hoạt động vào một lĩnh vực cụ thể có ảnh hưởng tới nền
kinh tế. Mục đích của các cuộc kiểm sát không chỉ xác định vi phạm, thu hồi tài
sản bị chiếm đoạt, khắc phục hậu quả về kinh tế - xã hội, mà vấn đề mang ý nghĩa
lớn đó là phát hiện ra những yếu kém trong quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội
của các bộ, ngành, địa phương. Từ đó đưa ra những kiến nghị với Chính phủ nhằm
nâng cao hiệu quả về hoạt động quản lý nhà nước và đưa ra những giải pháp nhằm
khắc phục những tồn tại, bất cập về cơ chế, chính sách, pháp luật. Có thể đánh giá
một cách công bằng trong thời kỳ này thành tựu của ngành kiểm sát trong việc

giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước với những chức năng mà Viện kiểm sát
đang thực hiện dường như Viện kiểm sát đang nắm giữ quá nhiều quyền lực chi
phối trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội từ tư pháp đến thể chế quản lý kinh
tế, quản lý hành chính nhà nước. Hệ quả của sự đánh giá này đã dẫn tới việc có
người đặt ra câu hỏi phải chăng Viện kiểm sát nhân dân là một cơ quan siêu
quyền lực và như thế là trái với tổ chức và hoạt động của một nhà nước được xây
dựng trên nguyên tắc dân chủ.
Quá trình sửa đổi Hiến pháp, vấn đề chức năng của Viện kiểm sát nhân dân
được xem xét trên nhiều phương diện, không chỉ ở giác độ quyền lực rộng lớn của
Viện kiểm sát trong đời sống xã hội hay sự chồng chéo chức năng với cơ quan
Thanh tra mà cả những ảnh hưởng từ hoạt động của Viện kiểm sát tới nền kinh tế
thị trường. Ở vào thời điểm nền kinh tế đã trải qua 15 năm đổi mới với những
thành tựu và sự ổn định bước đầu về cơ cấu kinh tế, phương thức tổ chức hoạt
động, một thể chế kinh tế được xác lập bởi hàng loạt văn bản pháp luật về kinh tế
đã đưa nền kinh tế bước sang giai đoạn phát triển có định hướng trên cơ sở khuôn
khổ của pháp luật. Trong quá trình đó, sự hình thành hệ thống pháp luật kinh tế là
quá trình không ngừng sửa đổi, bổ sung để phù hợp với sự phát triển của nền kinh
tế. Trong điều kiện vận hành nền kinh tế thị trường vẫn đang tiếp tục có sự tìm tòi,


thử nghiệm và không ngừng đổi mới để có sự phát triển phù hợp, vững chắc; bên
cạnh những ưu điểm của việc bảo đảm sự tuân thủ pháp luật qua hoạt động kiểm
sát chung của Viện kiểm sát nhân dân thì mặt khác dường như đã tạo ra lực cản vô
hình đối với sự phát triển của nền kinh tế. Sự phản ứng ở những mức độ khác nhau
của các nhà quản lý, các nhà kinh doanh đối với hoạt động thực hiện chức năng
kiểm sát chung của Viện kiểm sát đã đặt vấn đề về thực tiễn của việc có cần thiết
tồn tại chức năng này của Viện kiểm sát hay không. Xét một cách biện chứng, khi
pháp luật phù hợp với kinh tế sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế và ngược lại sẽ kìm
hãm sự phát triển. Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm bảo đảm
pháp luật được tuân thủ, nhưng trong điều kiện hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện

Viện kiểm sát có thể tập trung làm tốt chức năng công tố, thì việc điều chuyển một
phần chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát sang cơ quan, tổ chức khác
trong bộ máy nhà nước được xem là giải pháp tối ưu. Thực chất của việc điều
chuyển là sự tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước khác như tăng
cường thẩm quyền của cơ quan Thanh tra trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, của Bộ
Tư pháp trong hoạt động thẩm định các văn bản pháp luật của chính quyền cơ sở
trong việc xây dựng, ban hành văn bản pháp quy, của Quốc hội và Hội đồng nhân
dân các cấp trong lĩnh vực giám sát.
Trên thế giới, các quốc gia có thể khác biệt nhau về chế độ chính trị nhưng
hệ thống cơ quan Công tố trong bộ máy nhà nước cơ bản tập trung thực hiện chức
năng công tố trong lĩnh vực hình sự. Trong điều kiện hội nhập quốc tế, việc tiếp
thu những thành tựu, giá trị tiến bộ trên mọi lĩnh vực đang là xu thế tất yếu, mang
tính phổ biến của các quốc gia. Quá trình cải cách ở nước ta việc lựa chọn để có
được một mô hình tổ chức khoa học, tiên tiến, phù hợp cho từng hệ thống cơ quan
trong bộ máy nhà nước là một quá trình trải nghiệm không chỉ nhận thức đầy đủ
nguyên tắc mang tính lý luận mà cả diễn biến thực tiễn cần được đánh giá tổng kết.


Xuất phát từ những lý do nêu trên, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đã có sự
điều chỉnh quan trọng về chức năng ngành kiểm sát, đó là sự xóa bỏ chức năng
kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội, nhấn
mạnh việc tăng cường chức năng thực hành quyền công tố và ghi nhận chức năng
kiểm sát các hoạt động tư pháp. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 đã
thể chế hóa quy định của Hiến pháp, ghi nhận cụ thể, rõ ràng về vai trò của Viện
kiểm sát nhân dân trong hoạt động thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt
động tư pháp, đồng thời phân định rõ phạm vi hoạt động thực hành quyền công tố
và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Sự phân định này không chỉ tác động tích cực
trong thực tiễn công tác của Viện kiểm sát nhân dân mà còn là cơ sở lý giải vướng
mắc trong nhận thức các khiếu nại liên quan đến quyền công tố, đến kiểm sát các
hoạt động tư pháp.

chức năng công tố, còn đối với chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp mà phần
quan trọng là kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, kinh tế, hành chính, lao
động, thì Viện kiểm sát chỉ nên tham gia ở phạm vi hạn chế.
Trên cơ sở nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, quan niệm về
vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy nhà nước, từ thời kỳ đầu
thành lập ngành Kiểm sát nhân dân chi phối ảnh hưởng lâu dài đến sự nhận thức về
vai trò, vị trí của Viện kiểm sát trong hoạt động tư pháp, trong lĩnh vực tố tụng dân
sự. Về thực tiễn, trong một thời gian dài, sự thiếu hoàn chỉnh hệ thống pháp luật,
hệ thống bổ trợ tư pháp, sự hạn chế về năng lực trình độ của đội ngũ cán bộ tư
pháp cũng như trình độ nhận thức pháp luật của người dân… là nguyên nhân có
ảnh hưởng trực tiếp đến nhận thức cho rằng không thể thiếu được vai trò của Viện
kiểm sát nhân dân trong hoạt động tư pháp nói chung, trong hoạt động tố tụng, giải
quyết các vụ án dân sự nói riêng, đó là sự bảo đảm cho việc tuân thủ pháp luật
trong hoạt động xét xử của Tòa án. Ở một chừng mực nào đó, sự nhận thức này có


phần thiên kiến, chủ quan khi cho rằng sự tuyệt đối hóa vai trò, vị trí của Viện
kiểm sát nhân dân trong hoạt động tư pháp, đặc biệt trong hoạt động xét xử các vụ
án dân sự, kinh tế, hành chính, lao động là sự áp đặt công quyền, chi phối mọi hoạt
động tố tụng và điều này là không phù hợp với nguyên tắc cơ bản của tố tụng dân
sự, xem nhẹ vai trò của đương sự với quyền tự định đoạt và trách nhiệm tự chứng
minh của họ. Thực tiễn cho thấy sự cần thiết của Viện kiểm sát nhân dân trong tố
tụng dân sự, phạm vi tham gia nhiều hay ít ở mức độ nào đó đều mang tính lịch sử
cụ thể. Vì vậy, đến thời điểm ban hành Bộ luật tố tụng dân sự năm 2005, đã hội đủ
điều kiện để có được hệ thống pháp luật tố tụng dân sự hoàn chỉnh với nguyên tắc
nền tảng của nó và vai trò, vị trí của các chủ thể trong tố tụng dân sự (bao gồm cả
Viện kiểm sát nhân dân) cần được xác định phù hợp với nguyên tắc cơ bản của luật
tố tụng dân sự. Những lập luận này là cơ sở cho sự thay đổi quy định về nhiệm vụ,
quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004. Đây
là một bước chuẩn bị cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục điều chỉnh chức