A. MỞ ĐẦU
Việc quy định phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp theo
pháp luật hiện hành ( Luật ngân sách năm 2002) được xây dựng trên cơ sở quán
triệt tinh thần phát huy những kết quả đã đạt được và khắc phục những tồn tại trong
suốt quá trình thực thi Luật ngân sách năm 1996. Để làm được điều đó, chế định
phân phối thu, chi giữa các cấp ngân sách đề ra những nguyên tắc về phân phối thu,
chi cũng như phân định cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương.
Sau đây, em xin trình bày vấn đề: “Phân tích và nêu ý kiến pháp lý về quy định
phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương theo Luật ngân sách
năm 2002”.

B. NỘI DUNG
1. Khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước và khái niệm thu, chi ngân sách địa
phương;
1.1. Khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước.
a. Khái niệm thu ngân sách nhà nước
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách năm 2002 thì: “Thu ngân sách
nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động
kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức cá nhân; các khoản
viện trợ; và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”.
Việc thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã
hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất nước, với
mức độ phát triển của nền kinh tế. Hoạt động thu ngân sách nhà nước được thực
hiện thông qua hai cơ chế pháp lý điển hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ
chế bắt buộc được xem là chủ yếu.
b. Chi ngân sách nhà nước.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì: “Chi
ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm
quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà
nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”.

2.1. Nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương.
Đối với việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho địa phương phải
tuân thủ theo các nguyên tắc về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách
nhà nước nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật ngân sách nhà nước
2002. Theo đó, việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của
chính quyền địa phương theo 4 nguyên tắc. Các nguyên tắc này đã được cụ thể hoá
tại Điều 2 thông tư 188/2010/TT – BTC ngày 22 tháng 11 năm 2010 quy định phân
2


cấp tiêu thức nguồn thu và phân chia các khoản chi giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương. Theo đó, nguyên tắc phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản
thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương bao gồm:
Thứ nhất, phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương phải
đảm bảo gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chính
quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm
vụ phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội
trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất
thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử
dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các
đơn vị hành chính trên địa bàn.
Thứ hai, phải đảm bảo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân
sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%)
phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia. Riêng ngân
sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tỷ lệ (%)
phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật
Ngân sách nhà nước.
Thứ ba, phải đảm bảo phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo đúng tiêu thức
phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính
quyền, nhằm phục vụ công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp

(Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) quyết định thu không
phù hợp với khả năng đóng góp của nhân dân dẫn tới không đảm bảo công bằng,
việc sử dụng các khoản thu đó không hiệu quả dẫn đến thất thoát gây bất bình trong
nhân dân…Điều này đặt ra yêu cầu cần có sự sửa đổi, bổ sung trong quy định về
thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc phân cấp nguồn thu, nhiệm
vụ chi đối với ngân sách địa phương…
Quyết định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương của
Hội đồng nhân dân phải tuân theo nguyên tắc được quy định tại khoản 1 Điều 34
Luật ngân sách nhà nước năm 2002. Những nguyên tắc đó đã có sự phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp dưới, có quy
định cụ thể % từng cấp ngân sách địa phương được hưởng.
2.3. Các khoản thu, chi ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Mỗi cấp ngân sách đều có nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể. Trong đó ngân sách địa
phương gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Bên
cạnh đó, luật còn quy định HĐND cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương mình.
a. Các khoản thu của ngân sách địa phương.
Khác với thu của ngân sách trung ương, nguồn thu của ngân sách địa phương được
chia thành bốn nhóm lớn: ngoài hai nhóm thu tương tự như cấp ngân sách trung
ương (những nguồn thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách địa phương và những
4


nguồn thu theo tỉ lệ phần trăm), địa phương còn được thu bổ sung từ ngân sách cấp
trên và thu từ huy đọng vốn của các tổ chức, cá nhân. Theo quy định tại Điều 32
Luật ngân sách nhà nước 2002 thì các khoản thu của ngân sách địa phương gồm:
Thứ nhất, các khoản thu mà ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ gồm:
các loại thuế như thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên thu từ
dầu khí, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp;thuế môn


các khoản tiền huy động cho đầu tư xây dựng của địa phương, chi bổ sung quỹ dự
trữ tài chính của cấp tỉnh và chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
So với nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương, nhiệm vụ chi của ngân sách địa
phương có nhẹ hơn cả về khoản mục chi cũng như nội dung của từng khoản mục
chi. Ví dụ: địa phương không có nhiệm vụ chi viện trợ và chi cho vay như trung
ương. Điều đó còn thể hiện trong nội dung của từng khoản mục chi vì trong từng
khoản mục, nội dung chi của trung ương bao gồm cả những khoản chi mà nội dung
chi của địa phương không có.
3. Các quy định về phân phối nguồn thu, chi cho ngân sách địa phương theo
Luật ngân sách năm 2002
3.1. Các quy định về phân phối nguồn thu cho ngân sách địa phương
Nếu nguồn thu của ngân sách trung ương chủ yếu từ hai nhóm lớn là các nguồn
thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách trung ương và các khoản thu phân chia
theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; thì nguồn
thu của ngân sách địa phương gồm bốn nhóm lớn; ngoài hai nhóm thu tương tự như
ngân sách cấp trung ương (những nguồn thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách
địa phương và những nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương); thì địa phương còn được thu bổ sung từ ngân sách cấp trên
và thu từ huy động vốn của các tổ chức cá nhân.
Theo quy định tại Điều 32 Luật ngân sách năm 2002 thì Nguồn thu của ngân
sách địa phương gồm:
“1. Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%:
a) Thuế nhà, đất.
b) Thuế tài nguyên, không kể tài nguyên thu từ dầu, khí.
c) Thuế môn bài.
d) Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
đ) Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
e) Tiền sử dụng đất.
g) Tiền cho thuê đất.

chuyển nguồn từ ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách địa phương
7


năm sau;”. Tuy pháp luật hiện hành đã quy định tương đối rõ về các khoản thu mà
ngân sách địa phương được hưởng 100%; điều này đảm bảo tăng nguồn thu cho
cấp địa phương, thuận lợi cho việc thu. Tuy nhiên các quy định trên còn chung
chung và chưa quy định cụ thể về định mức thu cho từng khoản là bao nhiêu dẫn
đến tình trạng là sự lạm quyền và thu những khoản thu không hợp lý, không phù
hợp với tình hình của địa phương và trong cùng một loại thu có sự không đồng nhất
giữa các địa phương. Điều này đã khiến có sự bất bình đẳng trong thu ngân sách ở
các địa phương. Đây là vấn đề cần được hoàn thiện để pháp luật về thu ngân sách
thực sự đảm bảo được sự công bằng và đem lại hiệu quả, tạo nguồn tài chính cho
địa phương đảm bảo vận hành cơ cấu tổ chức, các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã
hội, văn hóa của địa phương.
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách địa phương và
ngân sách trung ương. Đây là các khoản thu phát sinh trên địa bàn địa phương nào
thì ngân sách địa phương đó được hưởng một tỷ lệ nhất định, phần còn lại phải nộp
cho ngân sách trung ương. Theo quy định tại khoản 2 Điều 30 Luật ngân sách nhà
nước năm 2002 và tại khoản 2 Điều 20 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước 2002 thì: Các khoản thu phân
theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương gồm:
“a) Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu
quy định tại điểm a Khoản 1 Điều này và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt
động xổ số kiến thiết.
b) Thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các
đơn vị hạch toán toàn ngành quy định tại điểm d Khoản 1 Điều này và thuế thu
nhập doanh nghiệp từ hoạt động xổ số kiến thiết.
c) Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, không kể thuế quy định tại điểm
đ Khoản 1 Điều này.

thu được hưởng 100% và khoản thu chia tỷ lệ, và do Hội đồng nhân dân quy định
phù hợp với thực tế địa phương trên cơ sở pháp luật. Ngoài ra việc phân phối nguồn
thu cho ngân sách địa phương còn thể hiện sự tự chủ của Hội đồng nhân dân trong
việc phối kết hợp với các cơ quan khác trên phạm vi địa phương trong lĩnh vực huy
động vốn xây dựng công trình thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã
được thông qua.
3.2. Các quy định về nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương
Theo quy định tại Điều 33 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thì nhiệm vụ chi
của ngân sách địa phương gồm:
“1. Chi đầu tư phát triển
a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương
quản lý;
b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài
chính
9


của Nhà nước theo quy định của pháp luật;
c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật;
2. Chi thường xuyên
a) Các hoạt động sự nghiệp, kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa
thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi
trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý;
b) Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương)
c) Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các
tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương;
d) Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội – nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;
đ) Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý;
e) Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý;

a) Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với
từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư của từng vùng và trình độ quản lý
của địa phương;
b) Trong các nguồn thu của ngân sách xã, thị trấn; ngân sách xã, thị trấn được
hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà, đất;
thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ
hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất;
c) Trong các nguồn thu của ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ngân sách
thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ,
không kể lệ phí trước bạ nhà, đất;
d) Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có
nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc lập các cấp, điện chiếu
sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi
công cộng khác
2. Căn cứ vào tỉ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính
phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh quyết định tỉ lệ phần trăm (%) phần chia các khoản thu giữa ngân sách
các cấp chính quyền địa phương.”

11


Như vậy thẩm quyền quyết định việc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho
ngân sách cấp huyện và cấp xã là do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Điều này thể hiện
vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của Hội đồng nhân dân. Hơn
nữa, trong việc phân phối nguồn thu của ngân sách cấp xã, thì ngoài các khoản thu
được tỉnh phân bổ, chính quyền xã và các cấp tương đương được phép huy động
các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân để xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng của địa phương mình. Tuy nhiên việc huy động, quản lý và sử dụng
nguồn thu này phải tuân thủ quy định của pháp luật. Điều này tạo sự chủ động cho


nhập khẩu. Điều này dẫn đến tình trạng không khuyến khích địa phương chủ động
khai thác và phát triển các nguồn thu từ những hoạt động trên tại địa bàn của mình.
Ngoài ra, cách phân chia nguồn thu hiện chủ yếu dựa vào tính chất, mức độ khoản
thu mà chưa quan tâm tới đối tượng quản lý thu, dẫn đến các khoản thu nhỏ, khó
quản lý thuộc ngân sách cấp dưới lại được phân về cho ngân sách cấp trên, làm hạn
chế nỗ lực của cơ quan thu thuế cũng như chính quyền cấp xã trong việc khai thác
nguồn thu trên (ví dụ đối với thuế tiêu thụ đặc biệt). Do vậy ở đây, nên trao cho
Thứ hai, pháp luật cần qui định cụ thể phương thức bổ sung từ ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phương nào
địa phương đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp
trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên. Ngân sách địa phương sẽ được bổ sung
thềm nguồn thu hỗ trợ từ ngân sách nhà nước trong trường hợp tổng nguồn thu của
địa phương đó không đủ cho các nhiệm vụ chi. Nhưng ở đây vấn đề cần được quan
tâm là khi nào ngân sách nhà nước sẽ chi bổ sung cho ngân sách địa phương. Nếu
như, chỉ cần ở ngân sách địa phương không đủ thì ngân sách nhà nước sẽ hỗ trợ
ngay thì khi đó sẽ rất dễ xảy ra tình trạng địa phương ở trong tình thế bị động và chỉ
chờ kinh phí từ trung ương nà không thể tận dụng được hết khả năng nhạy bén, linh
hoạt của bộ máy chính quyền ở địa phương trong hoạt động phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước.
Ngoài ra, việc bổ sung ngân sách của ngân sách trung ương cho ngân sách địa
phương cần gắn với mục tiêu hỗ trợ địa phương thực hiện một số nhu cầu như về
chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành, hỗ trợ để xử lý những khó khăn nhất
thời như khắc phục hậu quả thiên tai, hỗ trợ thực hiện các chương trình
Thứ ba, để thu hẹp khoảng cách thu – chi ngân sách, cần sửa đổi các luật thuế,
cơ cấu lại các nguồn thu, cải cách chế độ thu thuế, tránh tình trạng ngân sách nhà
nước phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn thu không mang tính chất bền vững như
thu từ hoạt động dầu mỏ, thuế nhập khẩu. Do vậy cần tăng cường nguồn thu từ các
khoản thu từ thuế trực thu như: thuế thu nhập cá nhân, các khoản thu từ thuế bất
động sản cần, tạo sự công bằng trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế, giúp nhà nước

các cấp ngân sách địa phương, giúp các cấp chính quyền tự giác hơn trong hoạt
động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chia ngân sách nhà nước ở địa phương mình.
Ngoài ra, để việc sử dụng ngân sách địa phương sao cho có hiệu quả nhất thì
ngoài việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách một cách rõ
ràng thì vấn đề thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong quản lý, điều hành, lập,
chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước cũng cần có những sửa đổi. Quốc hội,
Hội đồng nhân dân có quyền giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, tuy
nhiên, trong thời gian vừa qua, hoạt động giám sát ngân sách còn nhiều bất cập:
thông báo về các vấn đề liên quan đến chu trình ngân sách cho Đoàn đại biểu Quốc
hội tỉnh còn hạn chế. Các cơ quan nhà nước và cơ quan chuyên môn ở địa phương,
thường chỉ báo cáo về tình hình thực hiện ngân sách cho Hội đồng nhân dân và Ban
kinh tế – ngân sách của Hội đồng nhân dân tỉnh. Do vậy, hoạt động giám sát của
Đoàn đại biểu Quốc hội không mang tính thường xuyên. Bên cạnh đó, các công cụ,
điều kiện thực hiện chức năng giám sát còn chưa đáp ứng được yêu cầu về hoạt
động này. Trình độ, năng lực chuyên môn của một số đại biểu Quốc hội, đặc biệt là
đại biểu kiêm nhiệm còn hạn chế, chưa đầu tư nhiều công sức để tìm hiểu về lĩnh
vực giám sát nên việc giám sát ngân sách nhà nước không tránh khỏi những bất
14


cập. Để góp phần nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội trong lĩnh
vực tài chính ngân sách, cần có những qui định cụ thể về trách nhiệm của các cơ
quan liên quan cung cấp thường xuyên thông tin về quá trình thực hiện ngân sách
nhà nước cho đại biểu Quốc hội không chỉ trong mà còn giữa các kỳ họp của Quốc
hội, nhằm giúp các đại biểu nắm vững hơn về tình hình tài chính ngân sách, nâng
cao hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, cần qui định rõ
trong luật ngân sách nhà nước cơ chế phối hợp giữa Ủy ban tài chính – ngân sách,
Hội đồng dân tộc, các uỷ ban khác của Quốc hội với cơ quan kiểm toán nhà nước,
các đơn vị, cơ quan liên quan. Đặc biệt, cần qui định nhiệm vụ của Uỷ ban tài chính
– ngân sách của Quốc hội trong việc xác định chương trình tổng thể về giám sát


Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2005.
3. Luật ngân sách nhà nước 2002.
4. Nghị định 60/2003 /NĐ – CP ngày 6/6/2003 quy định chi tiết số điều của
Luật ngân sách nhà nước 2002.
5. Thông tư số 188/2010/TT – BTC ngày 22 tháng 11 năm 2010 quy định phân
cấp tiêu thức nguồn thu và phân chia các khoản chi giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương.
6. Lê Thị Thu Thủy, “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý Ngân sách
Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN,
Luật học 26 (2010) tr.34-43.

16


MỤC LỤC

A. MỞ ĐẦU…………………………………………………………………….1
B. NỘI
DUNG…………………………………………………………………..1
1. Khái niệm thu, chi ngân sách nhà nước và khái niệm thu, chi ngân
sách
địa
phương………………………………………………………….1
1.1. Khái
niệm
thu,
chi
ngân
sách