LỜI MỞ ðẦU
1. Tính cấp thiết của ñề tài
Thực hiện chủ trương, chính sách của ðảng và Nhà nước, thời gian qua, Chính
phủ ñã thí ñiểm thành lập 13 tập ñoàn kinh tế nhà nước trên cơ sở cơ cấu lại một số tổng
công ty nhà nước. Các tập ñoàn kinh tế nhà nước ñược nắm giữ và ưu tiên các nguồn lực
quan trọng về vốn, lĩnh vực hoạt ñộng, với vai trò là ñầu tàu kinh tế của cả nước, thúc
ñẩy tăng trưởng kinh tế, ñiều tiết kinh tế vĩ mô, ổn ñịnh giá cả, cung cấp nhiều sản phẩm
thiết yếu cho nền kinh tế. ðến nay, các tập ñoàn kinh tế nhà nước ñã có ñiều kiện huy
ñộng vốn, mở rộng ngành nghề kinh doanh, khai thác tốt hơn cơ sở vật chất kỹ thuật trên
nguyên tắc gắn với ngành kinh doanh chính, qua ñó nâng cao năng lực cạnh tranh, khẳng
ñịnh ñược vị thế và thương hiệu trong quá trình hội nhập quốc tế. Cùng với việc thực
hiện các mục tiêu kinh tế, các tập ñoàn cũng bảo ñảm thực hiện các mục tiêu khác về an
ninh- quốc phòng, an sinh xã hội cho ñất nước.
Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện thí ñiểm, mô hình tập ñoàn kinh tế ñang bộc lộ
những bất cập về mô hình tổ chức và phân cấp quản lý. Các quy ñịnh về tổ chức và hoạt
ñộng của tập ñoàn kinh tế còn những ñiểm chưa nhất quán dẫn ñến sự chồng chéo, làm giảm
hiệu quả hoạt ñộng của các doanh nghiệp thành viên nói riêng và của cả tập ñoàn nói chung.
Bên cạnh ñó, các tập ñoàn kinh tế sử dụng vốn, tài sản Nhà nước cũng chưa thật sự hiệu
quả, chưa tương xứng với sứ mệnh ñược trao; tỷ lệ vốn ñầu tư ra ngoài lĩnh vực chính còn
cao và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Một số sai phạm tại một số tập ñoàn kinh tế nhà nước ñã gây ra
những tổn thất lớn, gây bức xúc trong xã hội.
Theo quy ñịnh tại các văn bản luật hiện hành, sử dụng vốn Nhà nước phải theo sự
ñiều chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước và một số văn bản pháp luật có liên quan. Chính
phủ, các cơ quan Chính phủ chịu trách nhiệm về việc sử dụng nhưng việc phân bổ, giám sát
phần vốn này là do Quốc hội, các cơ quan Quốc hội thực hiện. Vị trí và vai trò quan trọng
của tập ñoàn kinh tế nhà nước ñối với nền kinh tế ñã ñược khẳng ñịnh nhưng hiện nay, giám
sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội ñối với các tập ñoàn này ñể bảo ñảm các hoạt
ñộng của tập ñoàn theo ñúng chủ trương, chính sách của ðảng, Nhà nước còn gặp nhiều khó
khăn do ñây là mô hình thực hiện thí ñiểm, có nhiều vấn ñề mới ñối với cả cơ quan lập pháp
và hành pháp. ðồng thời, hệ thống tiêu chí ñánh giá hiệu quả hoạt ñộng sản xuất kinh doanh
của tập ñoàn chưa ñược hoàn thiện. Việc giám sát của Quốc hội vẫn chủ yếu dựa theo báo

Luận án tập trung thu thập tài liệu các báo cáo các nội dung về vai trò, quy mô hoạt
ñộng, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh chính và ngoài ngành, quản lý và sử dụng vốn, cơ
chế quản lý, việc thực hiện các mục tiêu xã hội của các tập ñoàn kinh tế nhà nước dựa trên
các báo cáo tài chính (ñược bảo ñảm bằng kết quả kiểm toán) và kết hợp nguồn thông tin
khác (các báo cáo giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; các công trình nghiên
cứu của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế…); hoạt ñộng giám sát của Quốc hội sẽ ñược
tìm hiểu và phân tích theo phương thức, mức ñộ giám sát, các nội dung cần phải hoàn thiện
chủ yếu dựa trên hệ thống báo cáo, các nội dung trao ñổi và thực tiễn công tác giám sát của
Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước trong thời gian vừa qua.
Trên cơ sở này, nghiên cứu sinh cũng sẽ tổng luận theo các nội dung chính như trên,
tuy nhiên, ñể có những ñánh giá sát thực về tình hình nghiên cứu cũng như phù hợp với
phạm vi nghiên cứu, tác giả sẽ tóm lược theo hai nhóm nghiên cứu: nghiên cứu của các tác
giả trong nước và nghiên cứu của các tác giả nước ngoài.
2.1 Nghiên cứu của các tác giả trong nước
Hiện nay, ñã có một số nghiên cứu liên quan ñến Tập ñoàn kinh tế nhà nước cũng
như hoạt ñộng giám sát của Quốc hội trên các phương diện khác nhau. Mỗi công trình
nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau và mới chỉ giải quyết ñược một phần liên quan
ñến tập ñoàn kinh tế nhà nước.
ðề cập ñến các lý luận và thực tiễn phát triển tập ñoàn kinh tế nhà nước tại Việt
Nam, ñã có một số ñề tài nghiên cứu khá công phu về vấn ñề này như: ñề tài nghiên cứu
2


khoa học của tác giả TS.Vũ Thị Dậu và các cộng sự về “Phát triển Tập ñoàn kinh tế nhà
nước Việt Nam trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế” (2010), ñề tài nghiên cứu khoa học
của tác giả ThS Hồ Thị Hương Mai về “Phát triển các tập ñoàn kinh tế ở Việt Nam – Lý
luận và thực tiễn” (2010) hay ñề tài nghiên cứu khoa học của TS.Trần Tiến Cường về “Tập
ñoàn kinh tế - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ứng dụng vào Việt Nam (2005)”. Trong các
nghiên cứu này, các tác giả ñã có những phân tích cụ thể cơ sở lý luận và thực tiễn về xây
dựng và phát triển các tập ñoàn kinh tế nhà nước cũng như ñánh giá tác ñộng của hội nhập

cũng như nâng cao tính tự chủ cho thành phần kinh tế này. ðây là cơ sở quan trọng ñể giúp
Quốc hội, các cơ quan Quốc hội giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của nhà nước.
ðề cập tới các nghiên cứu về các chức năng của Quốc hội, trong ñó có chức năng
3

giám sát, ngoài các quy ñịnh tại Hiến pháp (1992) và các văn bản quy phạm pháp luật như:
Luật Tổ chức Quốc hội (2001), Luật Hoạt ñộng giám sát của Quốc hội (2003)..., còn có
nhiều nghiên cứu về vấn ñề này, tiêu biểu như: GS.Trần Ngọc ðường với “Quyền giám sát
tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội (2003)”, TS.Lê
Thanh Vân với “Hoạt ñộng giám sát của Quốc hội các nước và ở nước ta, Quốc hội Việt
Nam – Những vấn ñề lý luận và thực tiễn (2005)”, PGS.TS ðặng Văn Thanh với “Chức
năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức năng (2011)”... Trong các nghiên cứu này,
các tác giả ñã nêu tổng quan về các chức năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức
năng này, trong ñó ñặc biệt nhấn mạnh tới chức năng giám sát với những phân tích về ưu,
nhược ñiểm và sự cần thiết phải ñổi mới hoạt ñộng này của Quốc hội Việt Nam. Nghiên
cứu sâu hơn còn có nghiên cứu của TS.Trương Thị Hồng Hà với “ðổi mới và tăng cường
hoạt ñộng giám sát của Quốc hội (2011)”, tác giả tập trung phân tích quan ñiểm về tăng
cường hoạt ñộng giám sát của ðảng Cộng sản Việt Nam trong quá trình ñổi mới ñất nước,
trên cơ sở ñó ñánh giá thực trạng và ñưa ra các giải pháp nhằm tăng cường sự lãnh ñạo của
ðảng ñối với hoạt ñộng giám sát của Quốc hội. Bản thân nghiên cứu sinh có ñề tài nghiên
cứu về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt ñộng giám sát của Quốc hội trong thời kỳ hội
nhập” (2008), trong công trình nghiên cứu của mình, tác giả ñã hệ thống hoá các vấn ñề lý
luận cơ bản về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội trong thời gian trước ñây, ñánh giá thực
trạng giám sát của Quốc hội, chỉ ra các hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế làm giảm
hiệu lực, hiệu quả hoạt ñộng giám sát. Thông qua quan ñiểm, ñịnh hướng và những hạn chế,
tác giả ñã ñề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội
trong thời gian tới.
Về các nghiên cứu liên quan ñến hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các doanh
nghiệp nhà nước nói chung, trong ñó có tập ñoàn kinh tế nhà nước, hiện chưa có nhiều nghiên
cứu liên quan ñến vấn ñề này vì các tập ñoàn kinh tế mới ñược thành lập thí ñiểm, các nghiên

về giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn, qua ñó thấy ñược những hạn chế trong hoạt
ñộng giám sát hiện này, ñồng thời ñề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hoạt ñộng giám
sát của Quốc hội ñối với các doanh nghiệp này. Bên cạnh ñó cũng có nhiều bài viết và các
cuộc hội thảo ñề cập tới vấn ñề này. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu mới chỉ giải
quyết ñược một phần liên quan ñến phát triển các tập ñoàn kinh tế nhà nước, các ñề xuất
hoàn thiện mô hình hoạt ñộng cũng như một số giải pháp giám sát hoạt ñộng tập ñoàn
kinh tế nhà nước tại Việt Nam, chứ chưa có tiêu chí ñánh giá hoạt ñộng giám sát một
cách rõ ràng.
2.2 Nghiên cứu của các tác giả nước ngoài
Nghiên cứu về mô hình tập ñoàn kinh tế và cơ chế giám sát ñối với tập ñoàn cho thấy
một số quốc gia thực hiện giám sát tập ñoàn tức là giám sát công ty mẹ, ñược thực hiện thông
qua cơ chế giám sát và kiểm toán. Ở một số nước ñã thành lập ủy ban ñặc biệt của Quốc hội
ñể giám sát công ty mẹ ñối với trường hợp công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước. Một nghiên
cứu của tác giả Anjali Kumar (1992), trong báo cáo "The State Holding Company: Issues and
Options, World Bank" cho biết Ấn ðộ lại áp dụng nhiều cơ chế kiểm toán và giám sát khác
nhau ñể giám sát hoạt ñộng của các ty mẹ nhà nước.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài nước
liên quan ñến hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước ñã giúp
hoàn thiện hơn hệ thống lý luận và thực tiễn về giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh
tế nhà nước.
Các nghiên cứu nói trên cũng ñã chỉ ra nhiều thực tế, nguyên nhân của những hạn chế,
bất cập trong việc thực hiện thí ñiểm mô hình tập ñoàn cũng như trong hoạt ñộng giám sát của
Quốc hội hiện nay, tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào liên quan ñến việc ñưa ra hệ tiêu chí về
hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước. Vì vậy, trước ñòi hỏi
của thực tế cũng như quá trình hội nhập thì việc ñổi mới, hoàn thiện lý luận và thực tiễn trong
việc tăng cường giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước là xu hướng tất yếu
của Việt Nam hiện nay.
3. Mục tiêu nghiên cứu
(i) Luận án tập trung xây dựng khung lý thuyết cho phân tích hoạt ñộng giám sát của
Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước; (ii) ðánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội

- Thực trạng về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các TðKTNN.
Số liệu sơ cấp của luận án có ñược từ phiếu ñiều tra ñại biểu Quốc hội có liên quan
ñến giám sát ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước. Cụ thể:
- Tác giả luận án ñã phát ra 100 phiếu ñiều tra, thu về 95 phiếu ñiều tra. Trong ñó, số
phiếu gửi tới ñại biểu Quốc hội là 80 (số ñại biểu Quốc hội chuyên trách ở Trung ương là 40
và chuyên trách ở ñịa phương là 10, số ñại biểu Quốc hội kiêm nhiệm là 30); số phiếu gửi
tới các tập ñoàn kinh tế là 05 và cán bộ trực tiếp tham mưu, giúp việc cho các Ủy ban của
Quốc hội là 10.
- Phiếu ñiều tra gồm 35 câu hỏi ñóng ñược chia thành 3 nhóm:
• Nhóm 1: Các câu hỏi ñánh giá về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội (10 câu hỏi).
• Nhóm 2: Các câu hỏi ñánh giá về việc thí ñiểm thành lập mô hình tập ñoàn kinh tế
nhà nước (5 câu hỏi).
Nhóm 3: Các câu hỏi ñánh giá về hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với tập
ñoàn kinh tế nhà nước (20 câu hỏi).
6


ðối với mỗi câu hỏi, có 5 mức ñộ ñể trả lời, bao gồm: mức ñộ rất ñồng ý, mức ñộ
ñồng ý, mức ñộ tương ñối ñồng ý, mức ñộ không ñồng ý và mức ñộ rất không ñồng ý.
Dựa trên số liệu thu về, tác giả ñã tổng hợp và phân tích cụ thể.

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
ðỐI VỚI CÁC TẬP ðOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC

6.2. Phương pháp phân tích và xử lý số liệu nghiên cứu
• Khung lý thuyết cho phân tích ñánh giá thực trạng:
- Luận án sẽ dựa trên những mô hình quản lý tổ chức kiểm tra giám sát ñối với doanh
nghiệp nói chung và các tập ñoàn kinh tế nói riêng. Tập trung vào những vấn ñề cốt lõi như so
sánh kết quả với mục tiêu/chuẩn mực ñặt ra, kết hợp giữa kiểm soát hành chính và tự giác.

1.1. Cơ sở lý luận chung về hoạt ñộng giám sát
1.1.1. Khái niệm về giám sát
Giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể quản lý có quyền theo dõi ñối với các
chủ thể bị theo dõi ñể ñưa ra các nhận ñịnh, ñánh giá về hoạt ñộng của các chủ thể bị theo
dõi hoặc ñược hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện ñúng những ñiều quy ñịnh
không
1.1.2. ðặc ñiểm của giám sát
Thứ nhất, giám sát là hoạt ñộng luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền lực) và
luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý.
Thứ hai, giám sát luôn là hoạt ñộng có mục ñích.
Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất ñịnh.
Thứ tư, giám sát luôn gắn với một ñối tượng cụ thể.
Thứ năm, giám sát phải ñược tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ tương hỗ của
cả chủ thể và ñối tượng giám sát.
Thứ sáu, giám sát phải ñược tiến hành dựa trên những căn cứ nhất ñịnh.
Thứ bảy, giám sát thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục ñể cải thiện
tình hình thực hiện mục tiêu.
1.1.3. Phân loại giám sát
- Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này ñược tiến hành bởi chủ
thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền
lực nhà nước.
- Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này ñược tiến hành bởi
các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước.
1.1.4. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra
Hoạt ñộng giám sát, kiểm tra và thanh tra, ñều là những hoạt ñộng thực hiện quyền lực
nhà nước. ðây là những hoạt ñộng mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở
các thời ñại lịch sử.
1.1.5. Nguyên tắc trong hoạt ñộng giám sát
(i) Nguyên tắc ñảm bảo sự lãnh ñạo của ðảng cộng sản Việt Nam ñối với hoạt ñộng
giám sát; (ii) Nguyên tắc tập trung dân chủ; (iii) Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa;

giám sát → Bước 5: Lập báo cáo kết quả giám sát → Bước 6: Tăng cường kiểm tra, giám
sát thực hiện kết quả giám sát.
1.2. Chức năng giám sát của Quốc hội
1.2.1. Quốc hội và chức năng của Quốc hội
Quốc hội của các nước trên thế giới dù theo mô hình lưỡng viện hay ñơn nhất ñều có 3
chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết ñịnh các vấn ñề quan trọng của ñất nước.
1.2.2 Giám sát của Quốc hội
1.2.2.1 Mục tiêu về giám sát của Quốc hội
Mục tiêu giám sát của Quốc hội là ñể bảo ñảm rằng hoạt ñộng của các cơ quan hành
pháp ñáp ứng ñược những quy ñịnh do Quốc hội thiết lập ra.
1.2.2.2 Các ñặc trưng cơ bản và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội
- Các ñặc trưng cơ bản: (i) Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính
quyền lực nhà nước; (ii) Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao.
- ðối tượng chịu sự giám sát : Các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước.
- Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội: (i) Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến,
hợp pháp ñối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt ñộng của Chủ tịch Nước, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;
(ii) Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và Luật.
1.2.2.3. Phương thức thực hiện và kết quả giám sát tối cao của Quốc hội
Xen xét báo cáo hoạt ñộng của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,
Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; ñại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch
nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính
phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước
Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội hoặc trước Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai
kỳ họp Quốc hội (nếu ñược Quốc hội giao).
Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn ñược bảo ñảm thông qua hoạt ñộng
giám sát của các cơ quan của Quốc hội và ðại biểu Quốc hội.
- Kết quả giám sát của Quốc hội
(i) ðình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái với Hiến
9

tế nhà nước trong nền kinh tế; (iii) Công cụ quan trọng của nhà nước trong việc ñiều tiết thị
trường; (iv) Thực hiện các chủ trương lớn ñể giải quyết các vấn ñề xã hội.
1.4. Giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế nhà nước

1.4.1. Khái niệm về giám sát của Quốc hội ñối với Tập ñoàn kinh tế nhà nước
ðể lành mạnh hóa các hoạt ñộng kinh doanh và hoạt ñộng tài chính trong các TðKT,
QH có vai trò quan trọng trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TðKT hoạt
ñộng; ñồng thời giám sát chặt chẽ quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức
năng của TðKT, bảo ñảm các TðKT hoạt ñộng có hiệu quả.

1.4.2. Tính tất yếu về giám sát tối cao của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước
Thứ nhất, ban hành khuôn khổ pháp lý ñề ñiều chỉnh hoạt ñộng của các TðKTNN
theo ñúng chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước.
Thứ hai, ñiều chỉnh kịp thời hoạt ñộng của TðKTNN với vai trò là công cụ ñiều tiết kinh tế
vĩ mô mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không có khả năng thực hiện.
Thứ ba, giám sát của Quốc hội ñối với các TðKTNN là một trong những công cụ quản
lý kinh tế vĩ mô của nhà nước ñối với thành phần kinh tế này ñể bảo ñảm việc quản lý, sử
10


dụng vốn nhà nước ñạt hiệu quả, ñúng mục tiêu ñề ra.
1.4.3. Mục tiêu và tiêu chí ñánh giá giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước
1.4.3.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước
Xây dựng ñược khuôn khổ chính sách, pháp luật phù hợp cho các TðKTNN và các cơ
quan quản lý nhà nước ñối với TðKTNN; ñảm bảo chính sách, pháp luật ñược thực thi một
cách hiệu lực và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả hoạt ñộng của TðKTNN và năng lực
quản lý nhà nước.
1.4.3.2 Tiêu chí ñánh giá giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước
Tính hiệu lực - Tính phù hợp- Tính công bằng - Tính tương thích - Tính bền vững
1.4.4 Nội dung giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn kinh tế nhà nước

thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước ñối với các tổng công ty, tập ñoàn và doanh
nghiệp nhà nước quy mô lớn.
- Quản lý chặt chẽ quá trình mở rộng ñể tránh những rủi ro nếu ñể xảy ra tình trạng
mất khả năng kiểm soát quản lý và mở rộng quá mức quy mô của tập ñoàn.
- Xử lý tốt mối quan hệ giữa cạnh tranh và ñộc quyền.

11

CHƯƠNG 2
PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
ðỐI VỚI CÁC TẬP ðOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC
2.1 Thực trạng hoạt ñộng của các tập ñoàn kinh tế nhà nước
2.1.1 Chủ trương của ðảng, Nhà nước về tập ñoàn kinh tế nhà nước
Tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ bảy, khoá VII của ðảng khẳng
ñịnh “Hình thành một số tổ chức kinh tế lớn với mục ñích tích tụ, tập trung cao về vốn, ñủ
sức cạnh tranh trên thị trường thế giới”.
Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương ðảng, khoá VIII ñã xác ñịnh nhiệm vụ
“Tổng kết mô hình tổng công ty nhà nước, trên cơ sở ñó lên phương án xây dựng các tổng công
ty thực sự trở thành những tập ñoàn kinh tế mạnh, có hiệu quả và sức cạnh tranh cao, thực sự là
xương sống của nền kinh tế…”.
ðại hội ñại biểu toàn quốc lần thứ IX của ðảng chủ trương “Xây dựng một số tập ñoàn
kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế”.
Cụ thể hoá chủ trương này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương ðảng,
khoá IX ñã ñưa ra ñịnh hướng “hình thành một số tập ñoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng
công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế, kinh doanh ña ngành, trong ñó có
ngành kinh doanh chính chuyên môn hoá cao và giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc
dân, có quy mô rất lớn về vốn,… thí ñiểm hình thành một số tập ñoàn kinh tế trong một số lĩnh
vực có ñiều kiện, có thế mạnh, có khả năng phát triển ñể cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế
có hiệu quả…”.
Quan ñiểm này tiếp tục ñược khẳng ñịnh tại ðại hội ðại biểu toàn quốc lần thứ X và

2.1.4 ðánh giá chung về tập ñoàn kinh tế nhà nước
2.1.4.1. Những mặt tích cực
Việc thực hiện thí ñiểm thành lập các TðKTNN với những tổ hợp doanh nghiệp có
quy mô lớn ñã cho thấy ñây là chủ trương ñúng ñắn của ðảng, Nhà nước và là bước ñi phù
hợp nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung, cạnh tranh và tối ña hóa lợi ích của liên
kết tập ñoàn, tổng công ty.
Các TðKTNN ñều là những doanh nghiệp hoạt ñộng trong những lĩnh vực then chốt,

ñóng vai trò chủ lực trong việc ñảm bảo các cân ñối lớn, sản xuất, cung ứng những sản
phẩm, dịch vụ thiết yếu của nền kinh tế. Bên cạnh việc ñổi mới phương thức quản lý nhà
nước ñối với doanh nghiệp, quy chế quản lý tài chính của TðKTNN cũng ñược thay ñổi
nhờ ñó, quy mô hiệu quả hoạt ñộng sản xuất kinh doanh của các tập ñoàn ñược nâng cao
dần qua các năm.
2.1.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân
Khung pháp luật liên quan ñến TðKTNN chưa tạo thành một thể thống nhất, ñồng
bộ, nhất quán, chưa phù hợp với ñặc ñiểm của TðKTNN.
Mô hình và phương thức hoạt ñộng của các TðKTNN tuy ñã có nhiều tiến bộ
nhưng vẫn còn một số bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà
nước tại tập ñoàn. Chức năng ñại diện chủ sở hữu vốn còn phân tán, chồng chéo nên trách
nhiệm trong quản lý cũng chưa rõ ràng.
Việc huy ñộng quá nhiều vốn ñể thực hiện ñầu tư, ña dạng hoá ngành nghề kinh
doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt ñộng trong nhiều lĩnh vực,
ngành nghề của một số tập ñoàn, trong khi năng lực quản lý và khả năng tài chính có hạn
ñã dẫn tới hệ số nợ/vốn chủ sở hữu cao, ảnh hưởng không tốt ñến năng lực tài chính và
hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp.
Một số tập ñoàn vẫn còn ñầu tư dàn trải, chưa tập trung vào ngành nghề kinh doanh
chính hoặc chủ yếu tham gia góp vốn vào ngân hàng thương mại cổ phần, công ty chứng
khoán, quỹ ñầu tư chứng khoán, bảo hiểm, bất ñộng sản với số tiền khá lớn dẫn ñến rủi ro,
thất thoát vốn nhà nước.
2.2 Thực trạng tổ chức hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn kinh tế


6

Tập ñoàn Bưu chính – Viễn thông
Việt Nam
Tập ñoàn Công nghiệp Cao su
Việt Nam
Tập ñoàn Công nghiệp Tàu thủy
Việt Nam
Tập ñoàn Dầu khí quốc gia Việt
Nam
Tập ñoàn Dệt – May Việt Nam

7

Tập ñoàn ðiện lực Việt Nam

8

Tập ñoàn Bảo Việt

2
3
4
5

Sở hữu nhà
nước tại công
ty mẹ
100%

kim, ñiện, vật liệu nổ công nghiệp, cơ
khí, ñóng tàu và ô tô.
Viễn thông và công nghệ thông tin
Trồng, chăm sóc, khai thác, chế biến
cao su
ðóng mới, sửa chữa, tàu thủy và vận
tải biển
Thăm dò, khai thác, chế biến và phân
phối dầu khí
Dệt may
ðiện năng, viễn thông và cơ khí
ñiện lực
Dịch vụ tài chính
Viễn thông và công nghệ thông
tin
Công nghiệp hóa chất
ðầu tư phát triển nhà và ñô thị
Xây dựng và tổng thầu xây dựng
các công trình
Xuất nhập khẩu và kinh doanh
xăng dầu, lọc - hóa dầu

Nguồn: Tổng hợp từ website của Chính phủ và các tập ñoàn


quyết thành lập ðoàn giám sát ñể tiến hành giám sát hoạt ñộng của các tập ñoàn kinh tế nhà
nước.
2.2.2.3 Tổ chức các ðoàn công tác làm việc với ñối tượng giám sát là tập ñoàn kinh tế nhà
nước và xây dựng báo cáo giám sát
a) Xem xét các báo cáo

quy ñịnh của Luật Doanh nghiệp; mô hình và phương thức quản lý nội bộ trong tập ñoàn tuy
ñã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn nhiều bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng
vốn, tài sản nhà nước; chậm xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong
hoạt ñộng sản xuất - kinh doanh của các tập ñoàn, tổng công ty ñể làm cơ sở cho giám sát,
quản lý nhà nước.

2.3.1.2 Phần lớn các tập ñoàn kinh tế nhà nước ñã bảo toàn vốn, tài sản của nhà nước và có
những ñóp góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của ñất nước.
2.3.1.3 Cơ cấu tài chính của một số tập ñoàn kinh tế nhà nước chưa thật sự bền vững.
2.3.1.4 Hiệu quả sử dụng vốn tại một số tập ñoàn kinh tế nhà nước còn thấp, làm ảnh hưởng
ñến hiệu quả chung của khu vực kinh tế nhà nước, ñặc biệt còn tình trạng các tập ñoàn ñầu
tư ngoài ngành quá nhiều làm thất thoát vốn, tài sản của nhà nước.
2.3.1.5 Các tập ñoàn hiện ñang ñược giao nắm giữ một khối lượng lớn tài sản nhà nước là
ñất ñai nhưng hiệu quả sử dụng chưa cao
2.3.1.6 Một số tập ñoàn kinh tế ở trong tình trạng nguy hiểm, báo ñộng về tài chính.
2.3.1.7 Phương pháp quản lý vốn nhà nước còn nhiều bất cập do chậm xây dựng một hệ
thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt ñộng sản xuất - kinh doanh của các tập
ñoàn ñể làm cơ sở cho giám sát, quản lý nhà nước.
2.3.1.8 Việc thực hiện các nhiệm vụ bảo ñảm cân ñối lớn của nền kinh tế, an sinh xã hội,
chính trị, quốc phòng ñược thực hiện một cách tích cực.
2.3.1.9. Tính minh bạch thông tin tại các tập ñoàn kinh tế nhà nước còn bộc lộ những bất
cập, chưa ñáp ứng ñược yêu cầu.
2.3.2 Các kiến nghị, ñề xuất ñược ñưa ra sau hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với
Tập ñoàn kinh tế nhà nước
- Tăng tính trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về vốn và tài sản tại tập
ñoàn kinh tế nhà nước;
- Thực hiện triệt ñể tách chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng thực
hiện các quyền chủ sở hữu;
- Tổ chức rà soát ñánh giá hoạt ñộng của tập ñoàn, tổng công ty ñể có biện pháp chấn
chỉnh, củng cố các tập ñoàn kinh tế gặp khó khăn hoặc hoạt ñộng yếu kém;

2.4.1 Tính hiệu lực của giám sát
Qua số liệu ñiều tra về mục tiêu tuân thủ và thực hiện các kết luận, kiến nghị sau
giám sát (hay còn gọi là hiệu lực giám sát) cho thấy, tổng tỷ lệ ý kiến rất không ñồng ý và
không ñồng ý lên tới 47,4 % (tỷ lệ rất không ñồng ý là 7.9% và tỷ lệ không ñồng ý là
39.5%) khi ñánh giá về việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát ñược Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội, các ðBQH giám sát chặt chẽ. Như vậy, tính hiệu lực của giám sát hiện
nay là không cao, kết quả ñiều tra cũng phản ánh rõ thực trạng hiệu lực giám sát vẫn là khâu
yếu của hoạt ñộng giám sát.
2.4.2 Tính phù hợp của giám sát
Tính phù hợp trong hoạt ñộng giám sát của Quốc hội xem xét sự phù hợp giữa giám sát
so với các quy ñịnh hiện hành và so với mục tiêu giám sát với những vấn ñề và nhu cầu ñang
ñược giải quyết. Qua phân tích phân tích về kết quả ñiều tra cho thấy, tỷ lệ ý kiến tương ñối
ñồng ý, ñồng ý và rất ñồng ý với các nội dung Quốc hội tập trung giám sát về chính sách pháp
luật, lĩnh vực hoạt ñộng và hiệu quả sản xuất kinh doanh là rất cao, cụ thể tỷ lệ về nội dung
xem xét hệ thống văn bản pháp luật, xem xét các ngành, lĩnh vực hoạt ñộng và xem xét hiệu
quả và kết quả hoạt ñộng sản xuất – kinh doanh của TðKTNN lần lượt là 94.7%, 84.3% và
89.6%.
Kết quả thu ñược từ hoạt ñộng giám sát cũng phù hợp với mục tiêu là tiếp tục
hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật trong việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà
nước. Tuy nhiên, xét về thời ñiểm tổ chức hoạt ñộng giám sát tối cao vào năm 2008 và
sau ñó Chính phủ báo cáo về tình hình thực hiện Nghị quyết của Quốc hội vào năm
2009, mặc dù là rất cần thiết nhưng từ ñó ñến nay chưa có ñợt giám sát nào ñược tiếp
tục thực hiện, ñiều ñó cho thấy hoạt ñộng giám sát chưa bảo ñảm tính kịp thời trước
yêu cầu ñặt ra của thực tiễn.
2.4.3 Tính công bằng của giám sát
Qua giám sát bước ñầu ñã ñảm bảo sự công bằng thông qua việc ñưa những nhận
ñịnh, ñánh giá, kết luận ñối với các ñối tượng giám sát, cụ thể là các chính sách, pháp
luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, về công tác quản lý nhà nước (các Bộ,
ngành) và việc chấp hành chính sách, pháp luật tại các tập ñoàn kinh tế nhà nước.
2.4.4 Tính tương thích của giám sát

Nguyên nhân dẫn ñến thành công này xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn ñặt ra mà cụ thể
là từ bước lựa chọn nội dung giám sát, triển khai thực hiện giám sát, ñưa ra các kết luận, kiến
nghị cụ thể và theo dõi thực hiện kiến nghị sau giám sát.
2.5.2 Hạn chế trong giám sát của Quốc hội ñối với các Tập ñoàn kinh tế nhà nước và
nguyên nhân
2.5.2.1 Những hạn chế trong giám sát của Quốc hội
Thứ nhất, hạn chế về nguồn lực giám sát.
Thứ hai, hạn chế về phương thức và hình thức tổ chức giám sát. Theo số liệu ñiều tra,
tỷ lệ ý kiến không ñồng ý về hình thức bỏ phiếu tín nhiệm là 26.3% và tỷ lệ ý kiến không
ñồng ý về hình thức thành lập Ủy ban lâm thời là 39.4%.
Thứ ba, hạn chế về năng lực của ðBQH trong việc hiểu và nắm bắt ñược vấn ñề
chuyên sâu về lĩnh vực kinh tế là rất khác nhau.
Thứ tư, hạn chế từ hoạt ñộng theo dõi kiến nghị sau giám sát. ðây vẫn là khâu yếu

17

18


trong hoạt ñộng giám sát của Quốc hội do việc theo dõi ñến cùng mục tiêu ñã giám sát chưa
ñược thực hiện quyết liệt.
2.5.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn
kinh tế nhà nước
Nguyên nhân của những hạn chế trong giám sát của Quốc hội ñối với các tập ñoàn
kinh tế nhà nước chủ yếu xuất phát từ cơ chế ñại diện của Quốc hội hiện nay, bên cạnh ñó
là các quy ñịnh liên quan ñến nguồn lực chưa ñáp ứng ñược yêu cầu trong triển khai hoạt
ñộng giám sát và thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm cũng như cơ chế theo dõi việc tiếp
tục thực hiện kết luận giám sát.
Từ phân tích, ñánh giá về những thành công, hạn chế trong hoạt ñộng giám sát của
Quốc hội về TðKTNN cho thấy, ñể tăng cường hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối với

hóa doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập ñoàn kinh tế mạnh, ña sở hữu, trong ñó sở
hữu nhà nước giữ vai trò chi phối...khuyến khích tư nhân góp vốn vào các Tập ñoàn kinh tế
nhà nước.
Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015 ban
hành tại Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIII khẳng ñịnh: Tập trung thực hiện cơ cấu lại nền
kinh tế trong 3 lĩnh vực quan trọng là cơ cấu lại ñầu tư, trọng tâm là ñầu tư công; cơ cấu lại thị
trường tài chính, trọng tâm là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng thương mại, các tổ chức tài
chính; cơ cấu lại doanh nghiệp, trọng tâm là các tập ñoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngay
từ năm 2012 chuẩn bị các ñiều kiện ñể từ năm 2013 ñến năm 2015 tạo ñược chuyển biến
mạnh mẽ, cơ bản, có hiệu quả rõ rệt[24].
Với ý nghĩa trên, các cơ quan quản lý có chủ trương tiếp tục kiện toàn các tập ñoàn
kinh tế nhà nước giai ñoạn 2011-2015, có tính ñến năm 2020. Hiện tất cả các tập ñoàn kinh
tế nhà nước ñang hoạt ñộng ñều ñã xây dựng và ñược Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê
duyệt ðề án tái cơ cấu giai ñoạn 2011-2015.
3.1.2 Quan ñiểm 1: Hoạt ñộng giám sát phải ñược thực hiện trên cơ sở Nhà nước pháp
quyền
ðổi mới Quốc hội nói chung, ñổi mới hoạt ñộng giám sát của Quốc hội nói riêng không
phải là ý muốn chủ quan của Quốc hội, mà bắt nguồn từ các yêu cầu khách quan , phù hợp với
quy luật khách quan. Với nhận thức ñó, tiếp tục ñổi mới hoạt ñộng giám sát của Quốc hội ñối
với tập ñoàn kinh tế nhà nước hiện nay bắt nguồn từ các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp
quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
3.1.3 Quan ñiểm 2: Hoạt ñộng giám sát phải ñảm bảo phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
trong thời kỳ ñẩy mạnh công cuộc công nghiệp hoá, hiện ñại hoá ñất nước.
Phát triển kinh tế ñược ðảng và nhà nước ta xác ñịnh là nhiệm vụ trung tâm trong sự
nghiệp xây dựng ñất nước. Hoạt ñộng giám sát của Quốc hội cùng với các hoạt ñộng kiểm
20


tra, thanh tra là nhân tố quan trọng góp phần tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi trên thực
tế cho sự phát triển kinh tế.

của những cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn; ñảm bảo quyền lực nhà nước về hành
pháp và tư pháp thuộc về nhân dân, phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn. ðồng thời thông
qua các hoạt ñộng giám sát, lại có tác dụng tích cực trở lại ñối với việc thực hiện các nhiệm
vụ, quyền hạn của Quốc hội về lập pháp và quyết ñịnh những vấn ñề trọng ñại của ñất nước
có chất lượng hơn; phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân hơn. Có thể khẳng ñịnh
rằng nếu hoạt ñộng giám sát của Quốc hội còn mang tính hình thức, kém hiệu lực và hiệu
quả chẳng những Quốc hội không làm tròn nhiệm vụ và quyền hạn về giám sát, mà còn ảnh
hưởng ñến chất lượng của các hoạt ñộng về lập pháp và quyết ñịnh các vấn ñề trọng ñại của

ñất nước ñược nhân dân giao cho.
3.2.3 Tăng cường hoạt ñộng giám sát của Quốc hội tiến hành ñồng bộ với quá trình ñổi
mới tổ chức và hoạt ñộng của Quốc hội về lập pháp và quyết ñịnh các vấn ñề quan trọng
của ñất nước.
Giám sát tối cao toàn bộ hoạt ñộng của nhà nước chỉ là một trong ba chức năng cơ bản
của Quốc hội nước ta. Vì vậy ñổi mới hoạt ñộng giám sát phải ñược tiến hành ñồng bộ với
ñổi mới tổ chức và hoạt ñộng của Quốc hội nói chung. Muốn ñổi mới hoạt ñộng giám sát
của Quốc hội ñể nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát tối cao phải tiến hành xây dựng một
Quốc hội mạnh, thực thi ñầy ñủ và ñúng ñắn quyền hạn và nhiệm vụ ñã ñược Hiến pháp và
Luật Tổ chức Quốc hội quy ñịnh.
3.2.4 ðổi mới nội dung, hình thức, phương thức giám sát của Quốc hội ñối với tập ñoàn
kinh tế nhà nước
Thứ nhất, Quốc hội cần tiến hành các hoạt ñộng giám sát, ñánh giá, nhìn nhận một
cách nghiêm túc, khách quan con ñường và cách thức hình thành các TðKTNN ở nước ta
ñể rút ra bài học và có sự ñiều chỉnh cũng như quyết sách hợp lý.
Thứ hai, Quốc hội cần tăng cường giám sát quá trình phát triển TðKTNN nhờ chính
sách bảo hộ của nhà nước và bằng vốn vay, vốn huy ñộng.
Thứ ba, Quốc hội cần giám sát quá trình tái cấu trúc tập ñoàn dưới nhiều hình thức.
Thúc ñẩy và kiểm soát quá trình cổ phần hóa các TðKTNN và thúc ñẩy việc niêm yết trên
thị trường chứng khoán.
Thứ tư, tiếp tục nâng cao nhận thức và cải tiến cách thức tiến hành giám sát ñể không

3.2.6 Tăng cường nguồn lực cho hoạt ñộng giám sát
- ðảm bảo cơ cấu ðBQH ñược ñổi mới theo hướng tăng số lượng ðBQH chuyên trách
hoạt ñộng ở các cơ quan của Quốc hội và các ðoàn ðBQH.
- Bổ sung cơ chế theo dõi việc thực thi kết luận, kiến nghị giám sát về hoạt ñộng của
TðKT.
- Kiện toàn tổ chức và hoạt ñộng của các ñơn vị giúp việc cho các cơ quan của Quốc
hội và ðoàn ðBQH cả về biên chế, năng lực cán bộ trong công tác tham mưu về mặt
chuyên môn cho các cơ quan của Quốc hội, ðoàn ðBQH.
- Tăng cường ngân sách cho hoạt ñộng của ðBQH: Có cơ chế tài chính thoả ñáng ñể
ðBQH sử dụng các chuyên gia phục vụ công tác giám sát từ ñó huy ñộng ñược trí tuệ xã hội
phục vụ hoạt ñộng giám sát của Quốc hội.
3.2.7 Xây dựng bộ tiêu chí ñể giám sát hoạt ñộng của các tập ñoàn kinh tế nhà nước
KPI là từ viết tắt của Key Performance Indicator, tiếng Việt dùng là Chỉ số ñánh giá
hoạt ñộng chính hoặc Chỉ số hiệu quả trọng yếu… ðây là một công cụ quản lý, ñược sử
dụng ñể ño lường, phân tích khả năng ñạt ñược mục tiêu của các tập ñoàn kinh tế nhà nước.
Quốc hội cần thiết lập hệ thống các tiêu chí ñể theo dõi, ño lường ñược mức ñộ thực
hiện các nhiệm vụ, mục tiêu của các tập ñoàn kinh tế Nhà nước. Chỉ số ñánh giá hoạt ñộng
chính (KPI: Key Performance Indicator) – Chỉ số ñánh giá hoạt ñộng chính hoặc Chỉ số hiệu
quả trọng yếu là một công cụ quản lý, ñược sử dụng ñể ño lường, phân tích khả năng ñạt
ñược mục tiêu của các tập ñoàn kinh tế nhà nước.
Hai yêu cầu quan trọng ñối với việc xác ñịnh và thiết lập KPI là phản ánh mục tiêu của
TðKTNN và lượng hóa ñược (có thể ño lường ñược). KPI cho giám sát của Quốc hội có thể
là các chỉ số liên quan ñến hiệu quả tài chính, liên quan ñến thị trường và cạnh tranh, quản lý
nguồn nhân lực, chất lượng và môi trường và ñặc biệt là nguồn vốn nhà nước trong các tập
ñoàn kinh tế nhà nước. Khi xây dựng các chỉ số giám sát phải ñảm bảo nguyên tắc SMART
của các chỉ tiêu: ðơn giản (Simple) - ðo lường ñược (Measurable) - Tính ñại diện (Agreed upon) - Phù hợp (Relevant) - Kịp thời (Timely).

23

KẾT LUẬN

góp nhỏ và chưa thể bao quát toàn bộ các khía cạnh, lĩnh vực. Do vậy, chắc chắn còn nhiều
vấn ñề cần phải tiếp tục ñi sâu nghiên cứu ñể tiếp tục tăng cường hoạt ñộng giám sát này
ngày càng thiết thực và hiệu quả, ñảm bảo cho pháp luật của Nhà nước ñược chấp hành
nghiêm túc hơn.

24