VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THỊ UYÊN

KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 62 38 01 02

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2016


Công trình được hoàn thành tại:
Học viện khoa học xã hội
Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:
1. TS. Đặng Vũ Huân
2. TS. Lê Hồng Sơn

Phản biện 1:
Phản biện 2:
Phản biện 3:

GS.TS. Phạm Hồng Thái

thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; xử
lý trách nhiệm và khắc phục hậu quả do ban hành và áp dụng văn bản
QPPL trái pháp luật…
Về mặt pháp luật thực định, quy định pháp luật về vấn đề này còn
chưa cụ thể, đầy đủ, toàn diện.
Về thực tiễn triển khai hoạt động còn nhiều hạn chế, bất cập.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Thông qua nghiên cứu các vấn đề lý luận về kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm tra văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, xây dựng các luận cứ khoa học
và thực tiễn làm cơ sở cho việc đề xuất bộ giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ở
Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nêu trên, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên
cứu sau đây: (i) Thực hiện tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến
đề tài Luận án nhằm chỉ ra các vấn đề mà Luận án cần tiếp tục triển khai trong
các nội dung nghiên cứu; (ii) Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hoạt động
kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, như khái niệm, đặc
điểm, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, vai trò và các yếu tố tác động
1


đến kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành... (iii) Đánh giá
thực trạng tổ chức thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang
bộ ban hành; chỉ ra những mặt tích cực, những vấn đề còn hạn chế, bất cập và
nguyên nhân; (iv) Đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao
chất lượng của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

ngang bộ ban hành. Đồng thời, đề ra quan điểm coi kiểm tra văn bản do bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà
nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;
2


- Khái quát thực trạng về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay, từ quy định của pháp luật, thực
tiễn tổ chức thực hiện, các điều kiện bảo đảm… các ưu điểm, hạn chế và
nguyên nhân.
- Luận án đã đưa ra các giải pháp đồng bộ, toàn diện nhằm hoàn
thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành trong thời gian tới. Trong đó, đã làm sâu sắc hơn
sự cần thiết phải đổi mới kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành, đồng thời làm rõ về mặt lý luận cũng như nhu cầu thực tiễn của một
số vấn đề, như thời hạn kiểm tra văn bản; trách nhiệm bồi thường khi ban
hành văn bản trái pháp luật; thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao phán
quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang
bộ ban hành…
6. Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của Luận án
- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần vào việc nghiên cứu,
hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ
ban hành ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay;
- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là công trình khoa học có giá
trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập về kiểm tra văn bản
QPPL nói chung cũng như kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành nói riêng.
7. Cơ cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận chung và danh mục tài liệu tham khảo,
Luận án được kết cấu 04 Chương (có kết luận cho từng chương).

Về kiểm tra văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành: Các nghiên cứu về vấn đề này tính đến nay
không nhiều và không mang tính hệ thống. Các công trình nghiên cứu về
kiểm tra văn bản thường ở phạm vi hẹp. Một số công trình nghiên cứu sử
dụng dữ liệu thứ cấp bị lạc hậu hoặc thiếu độ tin cậy. Nghiên cứu về kiểm
tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành rất hiếm hoi. Đến
nay, theo tìm hiểu của tác giả, mới chỉ có 01 công trình nghiên cứu có liên
quan trực tiếp đến đề tài luận án, đó là Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả
Nguyễn Văn Tuấn “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của các cơ
quan nhà nước cấp Bộ” bảo vệ năm 2010 tại Học viện Chính trị Hành
chính Quốc gia Hồ Chí Minh.
1.1.3.2. Về tình hình nghiên cứu ngoài nước
Các nghiên cứu ngoài nước chủ yếu tập trung vào các vấn đề: cơ chế
bảo hiến, tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền, vai trò của pháp
luật trong nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực; cơ chế xem xét tính
hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL của một số nước trên thế giới và
thường gắn liền với cơ chế bảo hiến… Ngoài ra, các nghiên cứu đã đưa ra
và phân tích ưu, nhược điểm của nhiều mô hình bảo hiến khác nhau trên
thế giới, có phân tích và đánh giá sự phù hợp với điều kiện kinh tế - chính
trị ở Việt Nam.
1.1.4. Những vấn đề sẽ đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển
và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

1.1.4.1 Những vấn đề sẽ đƣợc Luận án kế thừa, tiếp tục phát triển
Thứ nhất, một số vấn đề lý luận của hoạt động kiểm soát quyền lực
nhà nước; hoạt động giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản QPPL ở
một số quốc gia trên thế giới; vấn đề xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật trong nhà nước pháp quyền; hạt nhân hợp lý của những phân tích mang
4


khi áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra;
Thứ ba, Luận án xác định cần nghiên cứu tổng thể, làm rõ, sâu sắc
về kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, từ các vấn
đề liên quan đến khái niệm, nhận thức, các yếu tố tác động, các kết quả đã
đạt được, hạn chế, yếu kém, nguyên nhân… cũng như các giải pháp đồng
bộ cho việc nâng cao chất lượng hoạt động này tại các cơ quan có thẩm
quyền kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; nghiên cứu và
kiến nghị đổi mới căn bản hoạt động này;
Thứ tư, Luận án đã cố gắng để nghiên cứu và gắn hoạt động này như
là một phương thức kiểm soát, giám sát quyền lực nhà nước. Từ góc nhìn
này, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ cần được nghiên cứu
5


với những quan điểm, định tầm mới thì mới xác định được chính xác, đầy
đủ và toàn diện các giải pháp hữu hiệu;
Thứ năm, kế thừa một số quan điểm có tính chất gợi mở, Luận án
tiếp tục nghiên cứu, đề xuất bước đầu một số giải pháp mang tính đột phá
cho kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, như xác
định thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ
ban hành của Tòa án nhân dân tối cao; trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi
áp dụng văn bản QPPL trái pháp luật gây ra…
1.2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU
1.2.1. Các lý thuyết dự kiến sử dụng
Luận án được tiếp cận trên cơ sở các lý thuyết nghiên cứu sau đây: Học
thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; Các
quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà
nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ
nghĩa; Các quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay và tầm nhìn đến năm 2020.

hành; (iii) Nghiên cứu, xác định nhu cầu hoàn thiện pháp luật, đưa ra giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành trong giai đoạn hiện nay.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành đóng vai trò
quan trọng trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
Có thể coi đây là cơ chế để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ
quan hành chính nhà nước ở Trung ương, nhưng trên thực tiễn, hoạt động này
còn nhiều hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải có nghiên cứu sâu sắc, tổng thể cả về lý
luận cũng như thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động
này trong thời gian tới. Để đạt được mục tiêu này, cần có nghiên cứu, đánh giá
tổng quan về tình hình nghiên cứu và các vấn đề có liên quan đến kiểm tra văn
bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Các nghiên cứu trực tiếp về kiểm
tra văn bản nói chung tính đến nay không nhiều và không mang tính hệ thống.
Riêng nghiên cứu về kiểm tra văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành lại rất hiếm hoi, hầu như chỉ được nhắc đến “ẩn” trong nghiên cứu chung
về kiểm tra văn bản QPPL hoặc hầu như không được nhắc đến.
Ở nước ngoài, hầu như không có nghiên cứu về kiểm tra văn bản
QPPL với cơ chế tương tự Việt Nam do cơ chế tổ chức kiểm tra, giám sát
loại văn bản này không giống Việt Nam. Chính vì vậy, có thể nói rằng, kiểm
tra văn bản QPPL theo quy định hiện hành của Việt Nam là một đặc thù
riêng có… Về cơ bản, các công trình nghiên cứu thừa nhận kiểm tra văn bản
như là một giải pháp quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi cũng như
sự cần thiết, tầm quan trọng của kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm
tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành nói riêng.
Chƣơng 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL
DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT CỦA VĂN BẢN QPPL

niệm văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Khái niệm này vừa
mang tính phổ biến vừa mang tính đặc thù, có sự xác định rõ ràng, chính
xác về phạm vi văn bản QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ. Đồng thời, khái
niệm cũng chỉ ra những văn bản có khả năng gây “nhầm lẫn” với văn bản
QPPL của bộ, cơ quan ngang bộ.
2.1.2.2. Đặc điểm, bản chất của văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành
Ngoài các đặc điểm cơ bản như văn bản QPPL nói chung, thì văn bản
QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành còn có những đặc điểm như sau: (i)
Ban hành để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản của cấp trên, có
phạm vi áp dụng trong cả nước (ii) Là căn cứ để các cấp chính quyền địa
phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương mình hoặc là
căn cứ áp dụng để giải quyết các vụ việc cụ thể; (iii) đặc điểm về hình thức,
phạm vi áp dụng của văn bản: văn bản được ban hành bằng hình thức Thông
tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ hoặc Thông tư liên tịch của
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối
cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Về phạm vi, văn bản có
8


phạm vi áp dụng trong cả nước và nhằm quản lý nhà nước trong các lĩnh vực
được Chính phủ giao.
Về bản chất, văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (i)
Là hình thức thực hiện quyền lực nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ trong
quản lý hành chính nhà nước và (ii) Văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang
bộ ban hành góp phần thúc đẩy việc xây dựng và phát triển nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân, vì nhân dân.
2.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, BẢN CHẤT, MỤC ĐÍCH CỦA
KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL VÀ KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ,
CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH



2.2.2.2. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành
Đặc điểm của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang
bộ ban hành được phân tích dựa trên các nội dung: Đối tượng của hoạt động;
Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra văn bản; Chủ thể có thẩm quyền xử lý.
2.2.2.3. Bản chất, mục đích của kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành
(i) Là phương thức giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ
quan hành chính nhà nước cấp bộ; (ii) là phương thức bảo vệ, bảo đảm
quyền con người, quyền công dân; bảo đảm lợi ích của doanh nghiệp, lợi
ích của công dân; (iii) kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành
nhằm góp phần bảo vệ Hiến pháp, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính
hợp lý, khả thi của văn bản quy phạm pháp luật; (iv) kiểm tra văn bản do
bộ, cơ quan ngang bộ ban hành góp phần nâng cao chất lượng ban hành
văn bản QPPL, đảm bảo trật tự, kỷ cương trong ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật; (v) kiểm tra văn bản do bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành nhằm góp phần phát huy dân chủ, tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa.
2.3. NGUYÊN TẮC, ĐỐI TƢỢNG, CHỦ THỂ, NỘI DUNG KIỂM
TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH
2.3.1. Các nguyên tắc trong hoạt động kiểm tra văn bản do bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành
(i) Nguyên tắc thường xuyên, toàn diện, kịp thời (ii) Nguyên tắc
khách quan, công khai, minh bạch (iii) Nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp
luật nhanh chóng, triệt để.
2.3.2. Đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành
Đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan

Những nội dung cơ bản trong kiểm tra văn bản QPPL bao gồm (i)
Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là có căn cứ pháp lý cho
việc ban hành; (ii) Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, gồm thẩm
quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung; (iii) Nội dung của văn bản
phù hợp với quy định của pháp luật; (iv) Văn bản được ban hành đúng thể
thức, kỹ thuật trình bày; (v) Văn bản được ban hành phải tuân thủ đầy đủ
các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công
báo, đưa tin hoặc công bố văn bản.
Một số quan điểm cho rằng, cần bổ sung nội dung kiểm tra tính hợp
lý, khả thi của văn bản QPPL. Tuy nhiên, với một số phân tích cụ thể về
tính khả thi và tính cần thiết, trước mắt, Luận án chưa đặt vấn đề kiểm tra
tính hợp lý của văn bản QPPL.
2.4. PHƢƠNG THỨC, TRÌNH TỰ, THỦ TỤC KIỂM TRA
VĂN BẢN QPPL DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH
2.4.1. Phƣơng thức kiểm tra văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ
ban hành
Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành được
tiến hành thông qua các phương thức: (1) Tự kiểm tra văn bản của cơ quan,
người có thẩm quyền ban hành văn bản, (2) Kiểm tra văn bản theo thẩm
quyền (bao gồm: (i) kiểm tra văn bản do cơ quan, người ban hành văn bản
gửi đến, (ii) kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và
11


(iii) Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn
bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực).
2.4.2. Trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành
2.4.2.1. Trình tự, thủ tục tự kiểm tra, xử lý văn bản

ngang bộ trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên.
2.5.3.2. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiến nghị
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác đình chỉ việc thi hành, bãi
12


bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật do các Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình
phụ trách. Trường hợp kiến nghị không được chấp thuận thì trình Thủ
tướng Chính phủ quyết định.
2.5.3.3. Bộ trưởng Bộ Tư pháp: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện
thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật tương tự các bộ trưởng, thủ trưởng
cơ quan ngang bộ khác. Đồng thời, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử
lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
2.5.4. Các hình thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật do bộ,
cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật
(i) Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản
(ii) Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản
2.6. XỬ LÝ TRÁCH NHIỆM ĐỐI VỚI NGƢỜI, CƠ QUAN BAN
HÀNH VĂN BẢN QPPL TRÁI PHÁP LUẬT VÀ KHẮC PHỤC HẬU
QUẢ DO ÁP DỤNG VĂN BẢN TRÁI PHÁP LUẬT GÂY RA
Trên cơ sở phân tích tính chất của nhà nước pháp quyền và những
đòi hỏi của hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền, Luận án phân
tích yêu cầu của việc xác định, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan
ban hành văn bản trái pháp luật và việc khắc phục hậu quả, bồi thường
thiệt hại do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra.
2.7. CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KIỂM TRA VĂN BẢN
QPPL LUẬT DO BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH

với cơ quan đã ban hành văn bản.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành được coi
là công cụ hữu hiệu để tự kiểm tra, kiểm soát quyền lực của các cơ quan
hành chính nhà nước ở trung ương, là phương tiện giúp “làm sạch” hệ
thống pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên thống nhất, đồng bộ,
minh bạch, khả thi. Theo đó, để tạo thuận lợi cho việc ban hành và kiểm tra
văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, cần nghiên cứu, làm rõ khái
niệm văn bản QPPL, kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành và các khái niệm khác có liên quan. Bên cạnh đó, việc phân tích, đánh
giá vị trí, vai trò của kiểm tra văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban
hành và vai trò của Bộ Tư pháp trong kiểm tra văn bản QPPL do Bộ, cơ quan
ngang Bộ ban hành có ý nghĩa hết sức quan trọng, giúp chúng ta nhìn nhận
một cách khách quan, có nghiên cứu xứng tầm và đề xuất được những giải
pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu quả hoạt động này trong thời gian tới.
Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành được
tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền khác nhau theo những nguyên tắc,
nội dung, phương thức… nhất định. Cần nghiên cứu, tính đến việc đề xuất
giao cho Tòa án nhân dân tối cao (Tòa hành chính) thực hiện nhiệm vụ
này, điều đó thể hiện vai trò giám sát tư pháp đối với các hoạt động hành
chính, phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước của nước ta.
Đồng thời, cần nghiên cứu, ban hành văn bản cụ thể để thực hiện việc xem
xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp
luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn bản trái pháp luật gây ra.

14


Chƣơng 3
THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị
định 40/2010/NĐ-CP, bao gồm 60.105 văn bản QPPL (chiếm 65,3% tổng số
văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản),
còn lại là các văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL.
1

Sở dĩ không báo cáo tổng số văn bản đã tiếp nhận bởi một số Bộ, ngành, địa phương
không báo cáo số văn bản đã tiếp nhận.

15


Trong đó có 11.655 văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm tính hợp pháp về nội
dung của văn bản (chiếm 19,3% tổng số văn bản QPPL đã phát hiện có dấu
hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3
Nghị định số 40), còn lại là các văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm về căn
cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ
thuật trình bày văn bản.
Riêng các bộ, cơ quan ngang bộ, qua kiểm tra, phát hiện 7.673 văn
bản trái pháp luật (trong đó có 7.373 văn bản QPPL); có 1.836 văn bản trái
pháp luật về nội dung (chiếm 23,9 % số văn bản bộ, cơ quan ngang bộ phát
hiện trái pháp luật).
Riêng Bộ Tư pháp, trên cơ sở kết quả kiểm tra số văn bản QPPL do
bộ, cơ quan ngang bộ ban hành (từ 2009 đến 2015), đã phát hiện 482 văn
bản có dấu hiệu trái pháp luật. Kết quả kiểm tra cho thấy một số ngành,
lĩnh vực có số lượng văn bản sai trái nhiều như: tài chính, xây dựng, giáo
dục và đào tạo... Ngoài ra, có khá nhiều văn bản hành chính có chứa quy
phạm trái pháp luật.
3.1.3.3. Xử lý kịp thời nhiều văn bản trái pháp luật
Về tự xử lý, trong thời gian qua (từ năm 2003 đến hết tháng 12/2015),

quan kiểm tra văn bản đồng bộ, thống nhất từ Trung ương đến địa phương
để thực hiện việc tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền.
3.1.4.3. Đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản: Nhiều nơi xây dựng
được mạng lưới cộng tác viên đông đảo ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau góp
phần nâng cao chất lượng, hiệu quả trong công tác kiểm tra văn bản.
3.1.4.4. Kinh phí, cơ sở vật chất phục vụ kiểm tra văn bản: Nhà
nước đã dành khoản kinh phí hỗ trợ cho việc tổ chức thực hiện hoạt động
này, góp phần tạo động lực cho các cán bộ, công chức làm công tác này tại
các Bộ, ngành và địa phương. Ngoài ra, cơ sở vật chất phục vụ công tác
kiểm tra văn bản QPPL tại các bộ, cơ quan ngang bộ về cơ bản đáp ứng
yêu cầu nhiệm vụ.
3.1.4.5. Tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản: Nhìn
chung, các bộ, cơ quan ngang bộ đều triển khai tổ chức tập huấn, hướng dẫn
nghiệp vụ cho cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn bản.
3.1.4.6. Sự phối hợp trong kiểm tra văn bản: Về cơ bản, các cơ
quan có trách nhiệm kiểm tra, xử lý văn bản đã có sự phối hợp khá tốt, khá
chặt chẽ trong quá trình trao đổi, thảo luận để kiểm tra, xử lý hoặc phối
hợp tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ về kiểm tra văn bản QPPL.
3.1.5. Đánh giá chung về kết quả đạt đƣợc trong tổ chức kiểm
tra văn bản QPPL
Số lượng văn bản QPPL được kiểm tra nhiều, việc xử lý một số văn
bản trái pháp luật khá quyết liệt, triệt để đã tạo tiếng vang trong dư luận xã
hội, được doanh nghiệp, nhân dân hoan nghênh, ủng hộ. Việc kiểm tra văn
bản đã từng bước bám sát kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của đất nước;
chú trọng các lĩnh vực như tài chính, ngân hàng, đất đai, xây dựng, xử lý vi
phạm hành chính... Nhận thức về vai trò và ý nghĩa của kiểm tra văn bản
do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành ngày càng được nâng lên. Do đó, cơ
quan có thẩm quyền đã quan tâm, bố trí biên chế, cơ sở vật chất, trang thiết
bị, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác… nhằm tạo điều kiện thuận lợi
tổ chức triển khai nhiệm vụ này tại cơ quan mình.

luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành trái pháp luật còn bất cập: Việc
quy định thẩm quyền trong xử lý văn bản QPPL như hiện nay không nâng
cao được vai trò của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đối với văn
bản đã được kiểm tra, xử lý. Bởi, các cơ quan này chỉ có quyền “kiến nghị”
xử lý mà không có thẩm quyền gì đối với “số phận” pháp lý của văn bản
trái pháp luật. Đặc biệt là vai trò, thẩm quyền của Bộ Tư pháp trong việc
giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
3.3.2.2. Chưa quy định thẩm quyền của cơ quan khác không
thuộc cơ quan hành chính xử lý văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành trái pháp luật: Phần này Luận án phân tích nhu cầu thực tiễn của
việc giao cho Tòa án nhân dân Tối cao thẩm quyền xem xét, phán quyết về
tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Cơ
chế này góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành.
18


3.3.2.3. Cơ sở pháp lý để xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ
quan ban hành văn bản trái pháp luật và khắc phục hậu quả do áp dụng văn
bản trái pháp luật gây ra chưa cụ thể, chưa đầy đủ: Nghị định số
40/2010/NĐ-CP (nay là Nghị định 34/2016/NĐ-CP) quy định mang tính
nguyên tắc về việc xác định hình thức, mức độ xử lý đối với cơ quan,
người đã ban hành văn bản trái pháp luật và kịp thời áp dụng các biện pháp
khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật
gây ra. Tuy nhiên, các quy định này còn chung chung, khó thực hiện.
3.3.2.4. Việc xem xét, xử lý vi phạm trong hoạt động kiểm tra văn
bản chưa được thực hiện: Điều 37 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định
những hành vi vi phạm pháp luật trong kiểm tra, xử lý văn bản của cơ
quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản, tuy nhiên, chưa có quy định
cụ thể để xử lý các trường hợp vi phạm này.

nghỉ hưu, nên đã qua nhiều năm củng cố biên chế mà vẫn chưa được đầy
đủ, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.
Về cộng tác viên kiểm tra văn bản: Nhiều cộng tác viên còn “non”
về trình độ chuyên môn nghiệp vụ và kinh nghiệm thực tiễn, một số cộng
tác viên còn hời hợt, chiếu lệ khi kiểm tra văn bản…
Về hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản: Hệ cơ sở dữ liệu
này phục vụ công tác kiểm tra văn bản chưa được hoàn thiện nên ảnh
hưởng nhất định đến hoạt động kiểm tra văn bản.
Về tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ và phối hợp trong công tác kiểm
tra văn bản: Việc tổ chức các lớp tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ cũng còn
một số hạn chế nhất định như: nội dung đôi lúc còn sơ sài, hình thức, chưa
có nhiều đổi mới về cách thức tổ chức dẫn đến nhàm chán, lặp đi lặp lại các
vấn đề cũ… Về sự phối hợp trong kiểm tra văn bản, sự phối hợp giữa các cơ
quan trong kiểm tra, xử lý văn bản chưa thật sự nhuần nhuyễn, chặt chẽ...
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3
Thực trạng kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành được thể hiện qua các nội dung: (i) Thực trạng hoạt động kiểm tra
văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; (iii) Thực trạng các
điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan
ngang bộ ban hành; (iii) Các hạn chế yếu kém và (iv) Nguyên nhân của
các hạn chế yếu kém.
Để nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành, trong thời gian tới, cần phải nghiên cứu để hạn
chế các bất cập, đồng thời phải có các giải pháp đồng bộ để làm thay đổi
căn bản công tác này theo hướng ngày càng hiệu quả.
Chƣơng 4
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
KIỂM TRA VĂN BẢN QPPL DO BỘ,
CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
4.1. PHƢƠNG HƢỚNG NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG KIỂM

4.2.1.2. Sửa đổi quy định hiện hành về thẩm quyền xử lý văn bản
trái pháp luật (theo hƣớng tăng thẩm quyền cho Bộ Tƣ pháp trong
tham mƣu, giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật)
Trước mắt, cần quy định theo hướng tăng thẩm quyền cho Bộ
trưởng Bộ Tư pháp trong việc giúp Thủ tướng Chính phủ xử lý văn bản trái
pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Cụ thể là: Trường hợp văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có
nội dung trái pháp luật không được tự kiểm tra, xử lý theo quy định thì Bộ
trưởng Bộ Tư pháp quyết định đình chỉ việc thi hành, đồng thời kiến nghị
Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó.
4.2.1.3. Sửa đổi, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra văn
bản QPPL
Thứ nhất, về thời hạn gửi văn bản để kiểm tra và thời gian kiểm tra
văn bản: (i) Quy định thời hạn, trách nhiệm tự kiểm tra, gửi văn bản sau
khi văn bản được ký ban hành; (ii) Quy định thời hạn kiểm tra văn bản theo
thẩm quyền.
21


Thứ hai, Cần nghiên cứu, quy định rõ trình tự, thủ tục, thẩm quyền
xử lý văn bản liên tịch giữa bộ, cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án
nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao trong
trường hợp phát hiện trái pháp luật.
4.2.1.4. Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định về kinh phí phục
vụ công tác kiểm tra, rà soát văn bản
Cần hoàn thiện các quy định liên quan đến kinh phí bảo đảm cho
công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL tại Thông tư liên
tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP theo hướng bổ sung nội dung chi và
tăng mức chi cho các hoạt động này.


4.2.1.9. Bổ sung quy định về thẩm quyền tự kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Bên cạnh việc tăng cường thực hiện cơ chế giám sát văn bản QPPL của
các cơ quan này, cần quy định việc tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ.
4.2.2. Tăng cƣờng các điều kiện bảo đảm phục vụ kiểm tra văn
bản, bao gồm: (i) Củng cố tổ chức, tăng cường biên chế chuyên trách kiểm
tra văn bản tại bộ, cơ quan ngang bộ; nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp
vụ của cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra văn
bản; sắp xếp lại đội ngũ cán bộ đang làm công tác kiểm tra văn bản theo
hướng chuyên môn hóa trong kiểm tra văn bản; tăng cường tập huấn, hướng
dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản; (ii) Xây dựng và củng cố đội ngũ cộng tác
viên và khai thác hiệu quả đội ngũ cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn bản
QPPL; (iii) Tăng cường công tác phối hợp giữa các cơ quan có liên quan
trong kiểm tra, xử lý văn bản; (iv) Xây dựng, hoàn thiện Hệ cơ sở dữ liệu
phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản thật sự chuyên
nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; (v) Tăng cường kinh phí và các điều kiện
bảo đảm khác phục vụ công tác kiểm tra văn bản.
4.2.3. Nghiên cứu, giao thẩm quyền cho Tòa hành chính - Tòa án
nhân dân Tối cao xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành có nội dung bất hợp hiến, bất hợp pháp
Trên cơ sở lí luận đã phân tích ở các phần trên, cần nghiên cứu, giao
thẩm quyền này cho Tòa Hành chính - Tòa án nhân dân tối cao. Theo đó,
(i) văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành có thể bị khởi kiện
bởi cơ quan, tổ chức, cá nhân khi họ cho rằng, văn bản QPPL có ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình; hoặc (ii) khi có cơ sở cho
rằng, quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan, cán bộ,
công chức nhà nước áp dụng đối với mình dựa trên cơ sở một văn bản
QPPL trái pháp luật, thì đối tượng chịu áp dụng có thể khởi kiện quyết