1
CHƢƠNG 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUY TRÌNH XỬ LÝ KỶ LUẬT
CÔNG CHỨC
1.1. Cơ sở lý luận về quy trình xử lý kỷ luật công chức
1.1.1 Khái niệm công chức
Công chức là một khái niệm mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc rất
nhiều vào quan niệm về hoạt động công vụ, vào chế độ chính trị và nền văn hóa của
mỗi quốc gia và phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước 1. Do đó,
trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa khác nhau về công chức. Cụ thể là:
Theo pháp luật Hoa Kỳ, công chức bao gồm tất cả những người được bổ nhiệm
vào các ngành hành pháp, lập pháp và tư pháp trong Chính phủ Hoa Kỳ 2.
Ở Pháp, công chức được coi là những người được bổ nhiệm giữ một công vụ
thường xuyên, được xếp vào một ngạch trong hệ thống cơ quan hành chính của nhà
nước hoặc trong các tổ chức dịch vụ công và các đơn vị sự nghiệp trực thuộc cơ quan
hành chính3.
Ở Đức, công chức được gọi là người nằm trong quan hệ công vụ nhà nước trên
cơ sở lời tuyên thệ trung thành với pháp nhân quản lý công và hoàn thành theo sự ủy
thác của pháp nhân đó chức năng pháp luật công 4.
Ở Nhật Bản, Điều 15 Hiến pháp hiện hành ghi nhận công chức là công bộc của
toàn xã hội mà không phải của một bộ phận riêng nào. Công chức Nhật Bản bao gồm:
(1) những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của
Chính phủ; (2) những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ, quản lý trong bộ máy
hành chính ở địa phương; (3) những người thực thi công vụ tại các tổ chức dịch vụ
công hoặc trong ngành lập pháp, tư pháp5.
Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử khái niệm công chức lại được định nghĩa
khác nhau, gắn liền với sự thay đổi của nền hành chính nhà nước. Khái niệm công chức
được luật hóa lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức của nước
Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký vào ngày 20 tháng 5 năm
1


pháp luật hành chính lúc bấy giờ.
Đến năm 1991, Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành
ngày 25/5/1991 về công chức nhà nước đã quy định khái niệm công chức mang bản
chất như Sắc lệnh 76/SL năm 1950, theo Nghị đinh này thì: “Công chức Nhà nước Việt
Nam là công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong một cơ sở Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước
ngoài , đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”. Nghị
định này đã tách bạch khái niệm “công chức”, không lẫn lộn với khái niệm “cán bộ”
hay “viên chức” như thời kỳ trước nữa.
Năm 1998, Pháp lệnh Cán bộ công chức ra đời, đánh dấu một bước tiến đáng
kể trong sự nghiệp hoàn thiện pháp luật về công chức. Tuy nhiên, Pháp lệnh này không
đưa ra định nghĩa “công chức”, ngay cả trong Pháp lệnh cán bộ, công chức được sửa
đổi năm 2003 cũng không đưa ra định nghĩa này, mà thay vào đó, cả hai Pháp lệnh này
lại dùng phương pháp liệt kê các đối tượng là công chức. Việc dùng phương pháp liệt
kê đã không bao hàm hết được các đối tượng là công chức, mặt khác, phương pháp liệt
6

Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương (2005), “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức”, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội, tr. 72.


3
kê làm cho văn bản không khoa học, thể hiện sự “bất lực” của người làm luật khi
không thể đưa ra một khái niệm bao quát thế nào là công chức.
Vì vậy, để khắc phục những hạn chế trên, năm 2008, Quốc hội khóa XII ban
hành Luật Cán bộ, công chức đã hoàn thiện khái niệm công chức. Theo đó, khoản 2,
Điều 4 Luật Cán bộ, công chức quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được
tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng
sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;
trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân

Thứ hai, dựa vào khái niệm này chúng ta đã có sự phân biệt giữa công chức,
viên chức và cán bộ.
Theo đó, công chức có nhiệm vụ vận hành quyền lực nhà nước, làm nhiệm vụ
quản lý, còn viên chức thì thực hiện chức năng xã hội, trực tiếp thực hiện nghiệp vụ.
Công chức được tuyển dụng, bổ nhiệm thuộc biên chế; còn viên chức thì được tuyển
dụng, ký hợp đồng làm việc. Công chức được hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo
ngạch, bậc; đối với viên chức thì hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công
lập, tương xứng với vị trí việc làm, chức danh nghề nghiệp, chức vụ quản lý và kết quả
thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ được giao.
Riêng với cán bộ thì cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương
từ ngân sách nhà nước7.
So với cán bộ thì công chức làm việc thường xuyên hơn theo biên chế và hoạt
động chuyên môn, nghiêp vụ. Cán bộ thì được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, còn công
chức thì được tuyển dụng. Cán bộ làm việc có nhiệm kỳ còn công chức thì không có
nhiệm kỳ mà họ làm việc theo chuyên môn, nghiệp vụ.
Thứ ba, Luật Cán bộ, công chức 2008 đã tách khái niệm “công chức cấp xã” và
“cán bộ cấp xã” thành các khái niệm khác nhau. Theo đó, cán bộ cấp xã là công dân
Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị xã hội8. Còn công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức
danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước 9. Trong khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức không trực tiếp
gọi đây là cán bộ, công chức mà chỉ xếp cùng vào một nhóm để quy định biên chế,
lương… nên cơ chế quản lý và chế độ chính sách do Nhà nước ban hành vẫn còn
những hạn chế, chưa phù hợp với từng nhóm đối tượng.
1.1.2 Khái niệm quy trình xử lý kỷ luật công chức
7


mặt tổ chức một vụ phạm lỗi nào đó 13. Ví dụ như: Xử lý nghiêm minh những vụ vi
phạm pháp luật…
Trong giới hạn bài viết này, từ “xử lý” sẽ được sử dụng với nghĩa thứ ba, tức là,
xem xét và giải quyết về mặt tổ chức một vụ vi phạm pháp luật.
1.1.2.3 Khái niệm “kỷ luật”
Kỷ luật, dưới góc độ chung nhất, là tổng thể các quy định nhằm bảo vệ trật tự,
nề nếp hoạt động nội bộ của mọi cơ quan, tổ chức của Nhà nước và của xã hội nói
chung, cũng như sự tuân thủ nghiêm chỉnh của quy định đó14.
10

Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp. Hồ Chí Minh, tr. 742.
Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp. Hồ Chí Minh, tr. 1071.
12
Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp. Hồ Chí Minh, tr. 1071.
13
Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp. Hồ Chí Minh, tr. 1071.
11


6
Ở một định nghĩa khác kỷ luật là tổng thể nói chung những điều quy định cần
phải tuân theo để giữ gìn trật tự15. Ví dụ như: kỷ luật nhà trường, kỷ luật lao động,
phạm kỷ luật…
Kỷ luật còn là các hình thức phạt đối với người vi phạm kỷ luật 16, tức là các
hình thức kỷ luật mà công chức phải chịu, ví dụ như: hình thức kỷ luật cảnh cáo, khiển
trách, buộc thôi việc…
Kỷ luật có nhiều loại, ứng với mỗi chủ thể phải tuân thủ kỷ luật khác nhau,
chúng ta có thể phân chia theo khu vực áp dụng thành hai loại chính 17 là kỷ luật nhà
nước (vi phạm các quy định pháp luật về kỷ luật, như kỷ luật công chức theo pháp luật
về cán bộ, công chức; kỷ luật lao động theo pháp luật lao động…) và kỷ luật xã hội (vi


7
chịu những hình thức kỷ luật do Nhà nước quy định. Đây là biện pháp pháp lý mang
tính cưỡng chế cao và là nội dung rất cơ bản trong việc thiết lập và duy trì kỷ luật công
chức của các chủ thể có thẩm quyền khi thực hiện hoạt động quản lý của mình. Việc xử
lý kỷ luật công chức đóng vai quan trọng trong việc duy trì trật tự, kỷ cương, nâng cao
hiệu quả của công tác quản lý ở các đơn vị. Ngoài tác dụng trừng phạt, việc xử lý kỷ
luật công chức còn có ý nghĩa rất lớn trong việc phòng ngừa, giáo dục những công
chức khác để họ thực hiện tốt kỷ luật công chức.
Quy trình này bao gồm các bước, các giai đoạn cụ thể để xử lý, giải quyết
những vụ vi phạm pháp luật của công chức, đó là các giai đoạn: phát hiện vi phạm và
khởi xướng việc xử lý, chuẩn bị xử lý, xem xét ở Hội đồng kỷ luật, ra quyết định kỷ
luật, khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện. Các chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật công
chức phải thực hiện đúng các giai đoạn của quy trình này để đảm bảo quyền và lợi ích
của công chức bị vi phạm cũng như đây là sự tuân thủ pháp luật vì quy trình này đã
được NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định rõ ràng.
1.1.3 Ý nghĩa của quy trình xử lý kỷ luật công chức
Đối tượng của quy trình xử lý kỷ luật công chức là công chức có hành vi vi phạm
kỷ luật, họ là những người được đào tạo có hệ thống, có uy tín xã hội nhất định nhưng
lại có những hành vi hành xử không phù hợp dẫn đến phải chịu những hình thức kỷ
luật. Quy trình xử lý kỷ luật công chức nhằm xử lý những hành vi vi phạm đó, nó có ý
nghĩa về nhiều mặt:
Đối với các chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức:
Có thể nói, quy trình xử lý kỷ luật công chức là "thước đo”, là cơ sở để tiến hành
xử lý kỷ luật đúng người, đúng hành vi vi phạm. Nếu quy trình xử lý kỷ luật công chức
không được pháp luật quy định rõ ràng có thể dẫn tới trường hợp áp dụng tùy tiện, ảnh
-

hưởng đến quyền lợi của công chức. Chính vì vậy, khi pháp luật quy định rõ các bước
trong quy trình xử lý kỷ luật giúp cho các chủ thể có thẩm quyền có cơ sở pháp lý làm

1.2. Cơ sở pháp lý về quy trình xử lý kỷ luật công chức
Pháp luật về quy trình xử lý kỷ luật công chức là một bộ phận trong pháp luật về
công chức, do vậy, việc nghiên cứu cơ sở pháp lý về quy trình xử lý kỷ luật công chức
phải gắn liền với pháp luật về công chức. Quy trình xử lý kỷ luật công chức được phân
thành nhiều giai đoạn khác nhau, mỗi giai đoạn đều mang một ý nghĩa khác nhau. Việc
phân thành các giai đoạn trên thực tế còn có nhiều quan điểm. Tác giả nhất trí theo
quan điểm của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt là quy trình xử lý kỷ luật công chức trải qua
5 giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là phát hiện vi phạm và khởi xướng việc xử lý, giai
đoạn thứ 2 là chuẩn bị xử lý, giai đoạn thứ 3 là xem xét ở Hội đồng kỷ luật, giai đoạn
thứ 4 là ra quyết định kỷ luật, giai đoạn cuối cùng là khiếu kiện và giải quyết khiếu
kiện.
Quy trình xử lý kỷ luật công chức được quy định tại Luật Cán bộ, công chức
2008, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/05/2011 về xử lý kỷ luật đối với công
chức của Chính phủ (sau đây gọi là NĐ 34/2011/NĐ-CP).
1.2.1 Giai đoạn phát hiện vi phạm và khởi xướng việc thụ lý
Đây là giai đoạn mở đầu cho trình tự xử lý kỷ luật công chức, cơ sở pháp lý của
giai đoạn này giúp cho các cơ quan có thẩm quyền xác định được các bước cần tiến


9
hành khi phát hiện ra hành vi vi phạm kỷ luật của công chức. Thông qua đó, xem xét
hành vi này còn thời hiệu xử lý kỷ luật hay không? Hoặc trường hợp này có rơi vào các
trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật hay không? Mặt khác, có cần thiết phải tạm
đình chỉ công tác của công chức vi phạm? Đây là tất cả các vấn đề mà cơ quan có thẩm
quyền cần xem xét trong giai đoạn này. Cơ sở pháp lý của giai đoạn này được quy định
cụ thể như sau:
1.2.1.1

Về thời hiệu xử lý kỷ luật công chức


thẩm quyền phát hiện xử lý kỷ luật công chức đến khi có quyết định kỷ luật.
1.2.1.2 Về các trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật
Nghị định 34/2011/NĐ-CP quy định các trường hợp nếu phát hiện công chức có
hành vi vi phạm trong khoảng thời gian này thì chưa xem xét xử lý kỷ luật:
-

Công chức đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc
riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép.

-

Đang trong thời gian điều trị có xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền.
Công chức nữ đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con

-

dưới 12 tháng tuổi.
Đang bị tạm giữ, tạm giam chờ kết luận của cơ quan có thẩm quyền điều tra,

truy tố, xét xử về hành vi vi phạm pháp luật.
Đây là quy định mang tính nhân văn của pháp luật, vừa hợp tình và hợp lý, bởi lẽ,
việc xử lý kỷ luật sẽ không khả quan khi công chức đang có khoảng thời gian nghỉ
được pháp luật cho phép, mặt khác, khi công chức đang ốm đau, công chức nữ đang
mang thai mà lại xử lý kỷ luật họ trong lúc này không những không đem lại hiệu quả
mà còn gây áp lực cho họ dẫn đến những trường hợp xấu có thể xảy ra. Bên cạnh đó,
trong những trường hợp này công chức có hành vi vi phạm kỷ luật đang có khoảng thời
gian không ở cơ quan, đơn vị nên việc triệu tập công chức để viết bản kiểm điểm gặp
khó khăn. Chính vì vậy, pháp luật quy định các trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật
công chức trong các trường hợp trên là hoàn toàn phù hợp.
Thời gian chưa xem xét xử lý kỷ luật đối với công chức trong các trường hợp này

-

chênh lệch bảo lưu lương (nếu có).
Trường hợp công chức không bị xử lý kỷ luật hoặc được kết luận là oan, sai thì
được truy lĩnh 50% còn lại của mức lương theo ngạch, bậc hiện hưởng, cộng với
phụ cấp chức vụ lãnh đạo, phụ cấp thâm niên vượt khung, phụ cấp thâm niên
nghề và hệ số chênh lệch bảo lưu lương (nếu có) trong thời gian tạm đình chỉ

-

công tác hoặc bị tạm giữ, tạm giam.
Trường hợp công chức bị xử lý kỷ luật hoặc bị Tòa án tuyên là có tội thì không
được truy lĩnh 50% còn lại của mức lương theo ngạch, bậc hiện hưởng, cộng với
phụ cấp chức vụ lãnh đạo, phụ cấp thâm niên vượt khung, phụ cấp thâm niên
nghề và hệ số chênh lệch bảo lưu lương (nếu có) trong thời gian tạm đình chỉ
công tác hoặc bị tạm giữ, tạm giam.
1.2.2 Giai đoạn chuẩn bị xử lý kỷ luật
Giai đoạn này nhằm chuẩn bị những điều kiện cần thiết để tiến hành xử lý kỷ luật

công chức tốt hơn, tránh tình trạng xử lý qua loa, không đúng hành vi vi phạm. Trên
thực tế, việc thực hiện tốt các quy định của pháp luật hiện hành về chuẩn bị xử lý kỷ
luật công chức đã góp phần thiết thực vào việc nâng cao hiệu quả xử lý kỷ luật, bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công chức.
Ngoài việc xem xét thời hạn xử lý kỷ luật công chức giai đoạn này công việc
quan trọng của chủ thể có thẩm quyền còn có việc tổ chức họp kiểm điểm cho công
chức có vi phạm pháp luật để công chức nhận ra hành vi vi phạm pháp luật của mình
19
20

Khoản 1, Điều 81 Luật cán bộ, công chức 2008.

thành lập Hội đồng kỷ luật và không thành lập Hội đồng kỷ luật quy định tại Điều 17
Nghị định 34/2011/NĐ-CP21.
Việc tổ chức cuộc họp kiểm điểm được tiến hành như sau:
-

21

Trường hợp cơ quan sử dụng công chức có đơn vị công tác cấu thành thì tổ chức
cuộc họp kiểm điểm với thành phần dự họp là toàn thể công chức của đơn vị
công tác cấu thành. Biên bản cuộc họp kiểm điểm ở đơn vị công tác cấu thành

Khoản 1, Điều 16, NĐ 34/2011/NĐ-CP.


13
được gửi đến người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức. Cuộc họp kiểm điểm
của cơ quan sử dụng công chức có hành vi vi phạm pháp luật được tổ chức với
thành phần dự họp là đại diện lãnh đạo chính quyền, cấp ủy và công đoàn của cơ
-

quan sử dụng công chức22;
Trường hợp cơ quan sử dụng công chức không có đơn vị công tác cấu thành thì
tổ chức cuộc họp kiểm điểm với thành phần dự họp là toàn thể công chức của cơ
quan sử dụng công chức23.

Thứ hai, đối với người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu có hành vi vi
phạm pháp luật thì người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan sử dụng
công chức có trách nhiệm tổ chức họp kiểm điểm và quyết định thành phần dự họp24.
Thứ ba, công chức có hành vi vi phạm pháp luật phải làm bản tự kiểm điểm,
trong đó có tự nhận hình thức kỷ luật. Trường hợp công chức có hành vi vi phạm pháp



14
hành vi vi phạm pháp luật, trừ các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 17, NĐ
34/2011/NĐ-CP .
Thứ hai, các trường hợp sau đây không thành lập Hội đồng kỷ luật28:
-

Công chức có hành vi vi phạm pháp luật bị phạt tù mà không được hưởng án
treo.

Trong trường hợp này, công chức có hành vi vi phạm pháp luật và hành vi này đã
được xem xét bởi Tòa án, là cơ quan có thẩm quyền xét xử duy nhất ở nước ta. Những
quyết định của Tòa án được đưa ra bởi những thủ tục tố tụng chặt chẽ, tuân theo pháp
luật tố tụng. Tòa án cũng làm việc theo chế độ tập thể như Hội đồng kỷ luật. Do vậy,
việc xem xét hành vi vi phạm pháp luật của công chức ở Tòa án đã đảm bảo tính khách
quan, chính xác, đúng người, đúng tội nên nếu cũng là hành vi đó mà xem xét ở Hội
đồng kỷ luật nữa là không cần thiết, mất thời gian, công sức. Chính vì vậy, NĐ
34/2011/NĐ-CP đã quy định trường hợp này không cần thành lập Hội đồng kỷ luật.
- Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị xem xét xử lý kỷ luật khi đã có kết
luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng theo quy định phân
cấp quản lý cán bộ, công chức của Ban Chấp hành Trung ương.
Trong trường hợp này, hành vi vi phạm của công chức cũng đã được xem xét bởi
tổ chức khác là cấp ủy, tổ chức Đảng. Việc xem xét lại ở Hội đồng kỷ luật cũng không
còn cần thiết nữa. Tuy nhiên, trường hợp này có một số điểm bất cập, chưa hợp lý, sẽ
được trình bày ở chương hai.
Thứ ba, về thành phần của Hội đồng kỷ luật29:
- Đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có hành vi vi phạm
pháp luật, Hội đồng kỷ luật có 05 thành viên, bao gồm:
 Chủ tịch Hội đồng là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan


 Chủ tịch Hội đồng là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan
quản lý công chức hoặc cơ quan được phân cấp quản lý công chức;
 Một Ủy viên Hội đồng là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ
quan cấp trên trực tiếp của cơ quan sử dụng công chức;


Một Ủy viên Hội đồng là đại diện cấp ủy của cơ quan quản lý công chức hoặc
cơ quan được phân cấp quản lý công chức;



Một Ủy viên Hội đồng là đại diện Ban Chấp hành công đoàn của cơ quan quản
lý công chức hoặc cơ quan được phân cấp quản lý công chức;



-

Một Ủy viên kiêm Thư ký Hội đồng là người phụ trách bộ phận tham mưu về
công tác tổ chức, cán bộ của cơ quan quản lý công chức hoặc cơ quan được
phân cấp quản lý công chức.
Không được cử người có quan hệ gia đình như cha, mẹ, con được pháp luật
thừa nhận; vợ, chồng; anh, chị, em ruột; chị, em dâu; anh, em rể hoặc người có
liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật của công chức bị xem xét xử lý kỷ luật
tham gia thành viên Hội đồng kỷ luật.
1.2.3 Giai đoạn xem xét ở Hội đồng kỷ luật
Đây là một bước quan trọng trong trình tự xử lý kỷ luật công chức, nhằm bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của công chức có hành vi vi phạm. Hội đồng kỷ luật làm

khi đã gửi giấy triệu tập, nếu công chức đó vẫn vắng mặt thì Hội đồng kỷ luật vẫn họp
xem xét và kiến nghị hình thức kỷ luật;
Hội đồng kỷ luật có thể mời thêm đại diện của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội nơi công chức có hành vi vi phạm pháp luật đang công tác dự họp. Người được
mời dự họp có quyền phát biểu ý kiến và đề xuất hình thức kỷ luật nhưng không được
bỏ phiếu về hình thức kỷ luật;
Ủy viên kiêm Thư ký Hội đồng kỷ luật có nhiệm vụ chuẩn bị tài liệu, hồ sơ liên
quan đến việc xử lý kỷ luật, ghi biên bản cuộc họp của Hội đồng kỷ luật;
Hồ sơ xử lý kỷ luật trình Hội đồng kỷ luật gồm có bản tự kiểm điểm, trích ngang
sơ yếu lý lịch của công chức có hành vi vi phạm pháp luật, biên bản cuộc họp kiểm
điểm của cơ quan sử dụng công chức và các tài liệu khác có liên quan.
30
31

Khoản 3, Điều 17 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
Khoản 1 Điều 19 NĐ 34/2011/NĐ-CP.


17
Thứ ba, về trình tự họp32, Hội đồng kỷ luật họp với trình tự thống nhất như sau:
- Chủ tịch Hội đồng kỷ luật tuyên bố lý do, giới thiệu các thành viên tham dự;
- Ủy viên kiêm Thư ký Hội đồng kỷ luật đọc trích ngang sơ yếu lý lịch của công
-

chức có hành vi vi phạm pháp luật và các tài liệu khác có liên quan;
Công chức có hành vi vi phạm pháp luật đọc bản tự kiểm điểm, nếu công chức
có hành vi vi phạm pháp luật vắng mặt thì Thư ký Hội đồng kỷ luật đọc thay,
nếu công chức có hành vi vi phạm pháp luật không làm bản tự kiểm điểm thì
Hội đồng kỷ luật tiến hành các trình tự còn lại của cuộc họp quy định tại khoản
này;

luật34.
1.2.3.2 Nguyên tắc xử lý kỷ luật công chức
Bất kỳ hoạt động nào có tổ chức của con người đều phải được tiến hành dựa trên
những nguyên tắc nhất định, nó sẽ giúp hoạt động đó được tiến hành tốt hơn, có hệ
thống hơn. Hoạt động xử lý kỷ luật công chức cũng vậy, cũng phải tuân theo những
32

Khoản 2, Điều 19 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
Khoản 3, Điều 19 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
34
Khoản 1, Điều 20 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
33


18
nguyên tắc nhất định để tránh tùy tiện của những chủ thể có thẩm quyền, nhằm bảo vệ
lợi ích của công chức, đồng thời để đảm bảo cho việc xử lý kỷ luật công chức được
khách quan, đúng pháp luật và phát huy được tác dụng tích cực của kỷ luật công chức
trong quản lý công chức. Chính vì vậy, pháp luật về xử lý công chức đã quy định về
các nguyên tắc xử lý kỷ luật công chức. Nguyên tắc xử lý kỷ luật công chức là những
tư tưởng chỉ đạo, định hướng cho toàn bộ quá trình xử lý kỷ luật công chức. Đòi hỏi
những chủ thể có thẩm quyền phải nắm rõ những nguyên tắc này, có như vậy mới đảm
bảo xử lý khách quan, công minh.
Nguyên tắc xử lý kỷ luật được quy định tại Điều 2, NĐ 34/2011/NĐ-CP cụ thể
như sau:
Thứ nhất, việc xử lý kỷ luật phải khách quan, công bằng, nghiêm minh, đúng
pháp luật35 .
Đây là nguyên tắc quan trọng, góp phần bảo đảm việc tuân thủ pháp luật, nâng
cao ý thức pháp luật của công chức. Nguyên tắc này đòi hỏi việc xử lý kỷ luật công
chức phải đảm bảo tuân thủ các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục, đặc biệt là

Thứ hai, mỗi hành vi vi phạm pháp luật chỉ bị xử lý một hình thức kỷ luật36. Đây
là một trong những nguyên tắc của việc áp dụng trách nhiệm pháp lý nói chung (bao
gồm cả trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật lao động).
Nguyên tắc này xuất phát từ mục đích của việc áp dụng trách nhiệm kỷ luật công chức
chủ yếu là để giáo dục, thuyết phục chứ không phải để trừng phạt công chức và cũng
nhằm mục đích bảo vệ công chức.
Nếu công chức có nhiều hành vi vi phạm pháp luật thì bị xử lý kỷ luật về từng
hành vi vi phạm và chịu hình thức kỷ luật nặng hơn một mức so với hình thức kỷ luật
áp dụng đối với hành vi vi phạm nặng nhất, trừ trường hợp có hành vi vi phạm phải xử
lý kỷ luật bằng hình thức buộc thôi việc37.
Để tuân thủ nguyên tắc, các chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật phải có những
nhận định chính xác, xử lý một cách công bằng, nghiêm minh về những hành vi vi
phạm của công chức. Trường hợp cần thiết, phải tiến hành điều tra làm rõ vụ việc với
từng hành vi, mức độ vi phạm cụ thể để đảm bảo rằng việc xử lý kỷ luật phải tương
xứng với hành vi, mức độ vi phạm đó. Mỗi hành vi vi phạm chỉ bị xử lý một hình thức
kỷ luật, ví dụ: công chức A bị phạt tù mà không được hưởng án treo, chủ thể có thẩm
quyền ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức A, như vậy, hành vi vi phạm của
công chức A đã được xử lý bằng một hình thức kỷ luật là buộc thôi việc, lúc này không
thể áp dụng hình thức kỷ luật khác như cảnh cáo, khiển trách… đối với hành vi vi
phạm này. Đối với trường hợp công chức có nhiều hành vi vi phạm pháp luật thì bị xử
lý kỷ luật về từng hành vi vi phạm và chịu hình thức kỷ luật nặng hơn một mức so với
hình thức kỷ luật áp dụng đối với hành vi vi phạm nặng nhất, trừ trường hợp có hành vi
vi phạm phải xử lý kỷ luật bằng hình thức buộc thôi việc. Ví dụ: công chức B có thái
độ hách dịch, cửa quyền hoặc gây khó khăn, phiền hà đối với cá nhân trong thi hành
36
37

Khoản 2, Điều 2 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
Khoản 2, Điều 2 NĐ 34/2011/NĐ-CP.


Và quyết định kỷ luật đang thi hành chấm dứt hiệu lực kể từ thời điểm quyết định
kỷ luật đối với hành vi vi phạm pháp luật mới có hiệu lực.

38
39

Điểm a, khoản 3 Điều 2 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
Điểm a, khoản 3 Điều 2 NĐ 34/2011/NĐ-CP.


21
Thứ tư, thái độ tiếp thu, sửa chữa và chủ động khắc phục hậu quả của công chức
có hành vi vi phạm pháp luật là yếu tố xem xét tăng nặng hoặc giảm nhẹ khi áp dụng
hình thức kỷ luật40.
Điều này đóng vai trò quan trọng, bảo đảm công bằng, minh bạch trong quá trình
định hình thức kỷ luật. Việc xử lý kỷ luật công chức nhằm mục đích giáo dục công
chức, đồng thời góp phần phòng ngừa, đấu tranh và xử lý nghiêm minh những hành vi
vi phạm pháp luật của công chức. Nếu như công chức đã có những chuyển biến tích
cực về mặt nhận thức thì việc áp dụng hình thức kỷ luật quá nghiêm khắc cũng không
cần thiết nữa, lúc này công chức sẽ được xem xét giảm nhẹ hình thức kỷ luật. Ngược
lại, nếu như công chức vẫn tỏ thái độ không tiếp thu, không hợp tác, không sửa chữa
khắc phục hậu quả thì việc áp dụng hình thức kỷ luật là cần thiết.
Thứ năm, thời gian chưa xem xét xử lý kỷ luật đối với công chức trong các
trường hợp quy định tại Điều 4 Nghị định 34/2011/NĐ-CP không tính vào thời hạn xử
lý kỷ luật41.
Tại Điều 4 NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định về các trường hợp chưa xem xét xử lý
kỷ luật, đó là trường hợp công chức (1) đang trong thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo
chế độ, nghỉ việc riêng được người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cho phép, (2)
đang trong thời gian điều trị có xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền, (3) công
chức nữ đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con dưới 12 tháng

pháp luật hành chính, tại khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012
định nghĩa: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực
hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội
phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Còn
hình thức kỷ luật áp dụng cho công chức vi phạm việc thực hiện nghĩa vụ, đạo
đức và văn hóa giao tiếp trong thi hành công vụ; những việc công chức không
được làm quy định tại Luật Cán bộ, công chức, công chức vi phạm pháp luật bị
Tòa án kết án bằng bản án có hiệu lực pháp luật, công chức vi phạm quy định
của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí;
bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm và các quy định khác của pháp

-

luật liên quan đến công chức nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình
sự.
Ý nghĩa của mỗi dạng trách nhiệm pháp lý là khác nhau nên không thể thay thế
cho nhau. Trách nhiệm hành chính được đặt ra khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức
vi phạm hành chính, nhằm trừng trị, lên án đối với người vi phạm cũng như
thông qua đó giáo dục họ về mặt nhận thức để có định hướng đúng đắn đối với
giá trị xã hội được nhà nước ghi nhận và phòng ngừa vi phạm pháp luật hành
chính. Còn trách nhiệm kỷ luật đặt ra khi công chức vi phạm kỷ luật, là trách

-

nhiệm luôn gắn với hành vi vi phạm kỷ luật, được áp dụng tại cơ quan, đơn vị,
tổ chức với mục đích nhằm bảo vệ trật tự pháp luật, trật tự quản lý, giáo dục
công chức vi phạm và phòng ngừa vi phạm.
Trách nhiệm kỷ luật có thể được áp dụng đồng thời với trách nhiệm hành chính.
Khi công chức thực hiện một hành vi vi phạm kỷ luật mà hành vi này đồng thời
vi phạm pháp luật hành chính thì công chức đó phải gánh chịu đồng thời trách

đạo, quản lý44. Điều này là hợp lý, vì chỉ khi “có chức” thì mới có thể giáng chức, cách
chức còn “không có chức” thì không thể cách chức, giáng chức được.
Nhằm hướng dẫn Luật Cán bộ, công chức, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP đã có
quy định cụ thể hơn về các hình thức xử lý kỷ luật đối với công chức.

43
44

Khoản 7, Điều 2 NĐ 34/2011/NĐ-CP.
Khoản 2, Điều 79 Luật Cán bộ, công chức 2008.


24
Luật Cán bộ công chức 2008 và NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định về hình thức xử
lý kỷ luật đối với công chức có một số điểm mới so với Nghị định số 35/2005/NĐ-CP.
Theo Pháp lệnh Cán bộ, công chức và Nghị định số 35/2005/NĐ-CP của Chính phủ về
việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức thì quy định 6 hình thức kỷ luật chung cho cả cán
bộ và công chức, đó là: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc
thôi việc. Còn theo quy định của Luật Cán bộ, công chức và Nghị định số 34/2011/NĐCP thì quy định riêng cụ thể:
-

-

Đối với cán bộ, có 04 hình thức kỷ luật là: khiển trách, cảnh cáo, cách chức và
bãi nhiệm45. Việc cách chức chỉ áp dụng đối với cán bộ được phê chuẩn giữ
chức vụ theo nhiệm kỳ46.
Đối với công chức, có 04 hình thức kỷ luật đối với công chức không giữ chức
vụ lãnh đạo, quản lý gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc 47;
đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có 06 hình thức kỷ luật gồm:
khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc48.

luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức thì hình thức khiển trách được áp dụng
đối với công chức có hành vi vi phạm lần đầu, nhưng ở mức độ nhẹ. Quy định như NĐ
97/1988/NĐ-CP là chưa cụ thể, còn chung chung, quy định “mức độ nhẹ” còn khó có
thể xác định được mà cũng không có sự hướng dẫn cụ thể của các chủ thể có thẩm
quyền. Việc xác định thế nào là “mức độ nhẹ” phụ thuộc hoàn toàn vào sự xem xét,
đánh giá của các chủ thể có thẩm quyền.
Chính vì vậy, khi xây dựng Luật Cán bộ, công chức 2008 và NĐ 34/2011/NĐCP đã không còn đưa ra những quy định chung chung mà đã quy định cụ thể các hành
vi vi phạm nào là bị xử lý kỷ luật khiển trách.
Hình thức kỷ luật khiển trách áp dụng đối với công chức có một trong các hành
vi vi phạm pháp luật sau đây50:
- Có thái độ hách dịch, cửa quyền hoặc gây khó khăn, phiền hà đối với cơ quan,
tổ chức, đơn vị, cá nhân trong thi hành công vụ.
-

Không thực hiện nhiệm vụ được giao mà không có lý do chính đáng;
Gây mất đoàn kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị;

-

Tự ý nghỉ việc, tổng số từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc trong một tháng;
Sử dụng tài sản công trái pháp luật;
Xác nhận giấy tờ pháp lý cho người không đủ điều kiện;

-

Vi phạm quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hiện tiết

kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại
dâm và các quy định khác của pháp luật liên quan đến công tác.
Việc quy định các hành vi vi phạm cụ thể đã giúp cho công chức nhận biết được