BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ NGUYỄN HẢI QUỲNH

NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA
CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN
THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ NGUYỄN HẢI QUỲNH

NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA
CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN
THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công

tháng năm 2016

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Lê Nguyễn Hải Quỳnh


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Công nghiệp hóa: CNH
Hiện đại hóa: HĐH
Thành phố: TP
Ủy ban nhân dân: UBND


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC BẢNG
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................... 1
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ
CỦA CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN CẤP TỈNH ........... 9
1. 1. Lý luận chung về công chức, công vụ, công chức chuyên môn cấp tỉnh ... 9
1.1.1. Quan niệm, đặc điểm và phân loại công chức ................................... 9
1.1.2. Quan niệm và đặc điểm của công vụ ............................................... 16
1.1.3. Quan niệm, đặc điểm công chức chuyên môn cấp tỉnh ................... 18
1.2. Năng lực, các tiêu chí đánh giá năng lực ........................................... 21
1.2.1. Khái niệm năng lực, năng lực thực thi công vụ, năng lực thực thi

chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh .............................. 49
2.2.1. Thực trạng về trình độ, kiến thức ..................................................... 50
2.2.2. Thực trạng về kỹ năng của công chức ............................................. 53
2.2.3. Thái độ, hành vi của công chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND
tỉnh trong thực thi công vụ ......................................................................... 55
2.2.4. Thực trạng kết quả thực thi công vụ của công chức ........................ 58
2.3. Đánh giá chung về năng lực thực thi công vụ của công chức ............ 59
2.3.1. Ưu điểm ............................................................................................ 59
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân .................................................................. 61
Tiểu kết Chƣơng 2 ............................................................................................... 66


Chƣơng 3 PHƢƠNG HƢỚNG, MỤC TIÊU VÀ GIẢI PHÁP NÂNG
CAONĂNG LỰC THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC CÁC CƠ
QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG
NINH ...................................................................................................................... 67
3.1. Phương hướng và mục tiêu ................................................................. 67
3.1.1. Phương hướng .................................................................................. 67
3.1.2. Mục tiêu ........................................................................................... 69
3.2. Giải pháp ............................................................................................. 71
3.2.1. Giải pháp về nhận thức .................................................................... 71
3.2.2. Nâng cao chất lượng công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức 72
3.2.3. Xây dựng và hoàn thiện thái độ, hành vi của công chức trong thực thi
công vụ ....................................................................................................... 75
3.2.4. Nâng cao công tác quản lý công chức ............................................. 79
3.2.5. Tạo động lực làm việc cho công chức ............................................. 83
3.2.6. Kiểm tra giám sát hoạt động thực thi công vụ của công chức ......... 90
3.3. Đề xuất, kiến nghị ............................................................................... 92
3.3.1. Đối với Trung ương ......................................................................... 92
3.3.2. Đối với tỉnh Quảng Ninh .................................................................. 93

nước nào. Đội ngũ công chức vừa có vai trò thực thi pháp luật, quản lý các
lĩnh vực của đời sống xã hội, bảo đảm hiệu lực của đường lối chính sách của
Đảng và Nhà nước, vừa là lực lượng đại diện cho quyền lợi của nhân dân.
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020
ban hành kèm theo Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 đã nhấn mạnh:
“nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; chú trọng cải
cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức,
viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao”[7]. Đặc biệt trong
hoàn cảnh nước ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa, tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, việc nâng cao năng lực thực thi
công vụ của công chức đóng vai trò quan trọng, có ý nghĩa quyết định; nhằm
xây dựng một nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp.
Bàn về vị trí vai trò của đội ngũ cán bộ công chức, Chủ tịch Hồ Chí
Minh đã khẳng định: “Cán bộ là gốc của mọi việc, công việc thành công hay
thất bại đều do cán bộ tốt hay kém”. Vì vậy việc nâng cao chất lượng và năng
lực của đội ngũ công chức hành chính là yếu tố quyết định nhằm xây dựng
nền hành chính nhà nước hoạt động chất lượng, hiệu lực, hiệu quả.

1


Quảng Ninh là tỉnh thuộc vùng Đông Bắc đất nước, là địa phương hội
tụ những điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội quan trọng trong
tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nằm trong địa bàn động lực
của Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, cùng với Hà Nội và Hải Phòng, tỉnh
Quảng Ninh đóng vai trò là một trong những đầu tàu về phát triển kinh tế xã
hội và tạo ra sức lan tỏa trong quá trình phát triển của cả vùng. Nghị quyết
Đại hội Đảng bộ tỉnh Quảng Ninh lần thứ XIV đã xác định mục tiêu phát triển
tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020 là: “Phấn đấu đến năm 2020, xây dựng Quảng
Ninh trở thành tỉnh có cơ cấu kinh tế dịch vụ, công nghiệp; là trung tâm du

vụ quản lý nhà nước trong tình hình hiện nay; phân tích thực trạng, chỉ ra những
ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân để đề ra các giải pháp nâng cao chất lượng thực
thi công vụ của đội ngũ công chức, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Năng
lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban
nhân dân tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài luận văn thạc sĩ Quản lý công.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Năng lực thực thi công vụ của công chức là một vấn đề thu hút sự quan
tâm nghiên cứu của nhiều nhà khoa học. Nhiều công trình nghiên cứu về vấn
đề này đã được công bố và tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, cụ thể như:
- PGS.TS Nguyễn Thị Hồng Hải (2011), Một số vấn đề về phát triển
năng lực của cán bộ, công chức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 1. Tác giả đã tập
trung làm rõ lý luận về năng lực, cơ sở hình thành năng lực của cán bộ, công
chức và đưa ra một số biện pháp để phát triển năng lực phù hợp với môi trường
hành chính nhà nước.
- PGS.TS Ngô Thành Can (2012), Chất lượng thực thi công vụ-Vấn đề
than chốt của cải cách hành chính, Nội san khoa Tổ chức và Quản lý nhân sự
Học viện Hành chính, số 12. Tác giả đã có những đóng góp nhất định trong
việc làm sáng tỏ lý luận về công vụ và trách nhiệm công vụ. Tác giả cũng đưa
3


ra một số giải pháp quan trọng nhắm nâng cao chất lượng công vụ của đội ngũ
công chức như đổi mới quy trình tuyển dụng, thi nâng ngạch công chức có
cạnh tranh, đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng.
- TS Nguyễn Thị Tâm, (2011), Một số kiến nghị về xây dựng đội ngũ cán
bộ, công chức gắn với yêu cầu cải cách hành chính hiện nay. Tác giả đã đưa ra
các giải pháp để nâng cao chất lượng đội ngũ công chức; đó là: các giải pháp
về tiêu chuẩn chức danh cán bộ công chức, giải pháp nâng cao chất lượng đội
ngũ cán bộ công chức, giải pháp đổi mới chế độ, chính sách bảo đảm lợi ích
vật chất và động viên tinh thần đối với cán bộ công chức.

giúp tiếp cận, đi sâu nghiên cứu đề tài: “Năng lực thực thi công vụ của công chức
các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh”.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích:
Trên cơ sở lý luận về năng lực thực thi công vụ của công chức, trên cơ
sở đó đánh giá thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh và đề xuất giải
pháp góp phần nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh.
3.2. Nhiệm vụ:
+ Thứ nhất, tổng quan những lý luận cơ bản về công chức, công vụ, công
chức chuyên môn cấp tỉnh.
+ Thứ hai, phân tích thực trạng và đưa ra đánh giá về năng lực thực thi
công vụ của công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh
Quảng Ninh.
+ Thứ ba, đưa ra phương hướng, mục tiêu và các giải pháp nhằm nâng
cao năng lực thực thi công vụ của công chức tại các cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh.
5


4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu: Năng lực thực thi công vụ của công chức
các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh. Số liệu
trong luận văn được thu thập từ Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ninh (284 công chức
chuyên môn), Trung tâm Hành chính công tỉnh Quảng Ninh và điều tra khảo
sát thu thập thông tin 10 cơ quan chuyên môn được chọn nghiên cứu (200
công chức).
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về khách thể nghiên cứu: năng lực thực thi công vụ của công chức

- Phương pháp điều tra: Được tiến hành tại 10 cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh nhằm thu thập thông tin về mức độ
hài lòng, kỹ năng hành vi…yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực thi công vụ
và những giải pháp nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức.
- Phương pháp thống kê: Được tác giả sử dụng để xử lý số liệu thu thập
được từ kết quả điều tra, khảo sát.
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp quan sát, so sánh,
tổng hợp…để thu thập thêm các thông tin phục vụ cho việc phân tích, đánh
giá thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Đề tài đã hệ thống hoá, góp phần làm rõ các vấn đề lý luận chung về
công chức, công vụ, năng lực, năng lực thực thi công vụ, công chức chuyên
môn cấp tỉnh, đưa ra các yếu tố cấu thành và tiêu chí đánh giá năng lực thực
thi công vụ của công chức, phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực
thi công vụ và sự cần thiết phải nâng cao năng lực thực thi công vụ của công
chức trong giai đoạn hiện nay; kinh nghiệm thực tiễn về nâng cao năng lực
7


thực thi công vụ của một số địa phương của Việt Nam. Kết quả nghiên cứu
góp phần khẳng định và nâng cao vị trí vai trò của đội ngũ công chức và sự
cần thiết nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Phân tích thực trạng năng lực thực thi công vụ của công chức qua các
số liệu, bảng biểu, biểu đồ từ đó có những đánh giá chung về năng lực thực
thi công vụ của công chức, nhận xét những mặt đạt được và những hạn chế,
tồn tại của công chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh

điểm khác nhau. Nó phụ thuộc vào đặc điểm thể chế chính trị, tổ chức bộ máy
nhà nước, sự phát triển kinh tế - xã hội, truyền thống và các yếu tố văn hóa
lịch sử của từng giai đoạn lịch sử cụ thể ở mỗi quốc gia.
* Khái niệm công chức của một số quốc gia trên thế giới
Ở Đức, công chức là nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ
chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân
viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước, công chức làm việc trong cơ quan
chính phủ, nhân viên lao động công, giáo sư đại học, giáo viên trung học hay
tiểu học…
Ở Pháp, công chức là những nhân viên trong bộ máy hành chính nhà
nước, những người tham gia làm các dịch vụ công.
Ở Nhật Bản, quan niệm công chức bao gồm cả công chức nhà nước
trung ương và công chức địa phương, có nghĩa là cả những người làm việc
trong các cơ quan chính quyền tự quản địa phương cũng là công chức.
Như vậy, có thể nhận thấy rằng, đặc điểm chung của công chức ở các
quốc gia: Công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước được
tuyển dụng và bổ nhiệm giữ chức danh công vụ nhất định và được trả công từ
nguồn ngân sách nhà nước.
* Khái niệm công chức ở Việt Nam
9


Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và phát triển theo tiến
trình lịch sử, mỗi thời kỳ khác nhau có quan niệm khác nhau về công chức.
Theo Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt
Nam Dân chủ Cộng hòa thì công chức là “những người công dân Việt Nam
được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các
cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế
này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.
Sau đó do tình hình chiến tranh nên trong một thời gian dài, khái niệm

“Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,
chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước,
tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan,
đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên
nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân
mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp
công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với
công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo
quy định của pháp luật” [23].
Như vậy, theo Luật cán bộ công chức phạm vi công chức được quy
định rất rộng bao gồm công chức trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị của nhà nước, các đơn vị sự nghiệp
công, cơ quan đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân. Vì phạm
vi công chức được quy định rất rộng, chưa có quy định rõ ràng phân biệt giữa
các nhóm công chức: công chức hành chính nhà nước, công chức trong cơ
quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội nên việc quản lý sẽ có những chồng
chéo và khó khăn.
11


Như vậy, có thể đưa ra khái niệm chung nhất về công chức như sau:
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,
chức vụ, chức danh, làm việc trong cơ quan nhà nước, trong biên chế nhà
nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
1.1.1.2. Đặc điểm của công chức
* Đội ngũ công chức hành chính là chủ thể của nền hành chính nhà
nước, là những người thực thi quyền lực công và được đảm bảo những điều

hóa cao
Các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương được
tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc nhất định để thực thi quyền hành
pháp của Nhà nước để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Phạm vi hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực
của đời sống xã hội mang tính phức tạp, vì vậy đòi hỏi đội ngũ cán bộ công
chức phải có tính chuyên nghiệp, chính xác. Bởi lẽ các chính sách tham mưu
của đội ngũ công chức chuyên môn nghiệp vụ và quyết định của công chức
lãnh đạo quản lý ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống, phát triển kinh tế- xã hội
của người dân.
Tính chuyên nghiệp của công chức được quy định bởi địa vị pháp lý và
thể hiện qua hai yếu tố: thời gian, thâm niên công tác và trình độ năng lực
chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp. Thời gian, thâm niên công tác tạo cho
công chức sự thành thạo, những kinh nghiệm trong thực thi công vụ, còn trình
độ năng lực chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ tạo cho họ khả năng, mức độ
hoàn thành nhiệm vụ được giao, qua thời gian công tác trình độ kỹ năng ngày
càng được hoàn thiện. Trong nền kinh tế thị trường hội nhập kinh tế thế giới,
việc nâng cao trình độ năng lực chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp ngày càng
trở nên quan trọng để đáp ứng yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước trong
tình hình hiện nay.
* Đội ngũ công chức phải am hiểu, tuân thủ các chính sách và pháp luật

13


Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, pháp luật chiếm vị trí tối
cao trong hoạt động nhà nước, công cụ để quản lý xã hội. Trong đó, công
chức là những thực thi công vụ, thực thi quyền hành pháp; vì vậy hoạt động
công vụ của công chức phải tuân thủ theo pháp luật. Trong bộ máy hành
chính nhà nước, công chức là lực lượng tham mưu kiến tạo nên hệ thống pháp

1.1.1.3. Phân loại công chức
Phân loại công chức là cơ sở để xây dựng tiêu chuẩn khách quan trong
tuyển dụng người vào làm việc trong cơ quan hành chính; xác định tiền
lương, các chế độ chính sách một cách hợp lý; đào tạo bồi dưỡng, quy hoạch,
cơ chế chính sách đối với từng đối tượng theo yêu cầu công tác, nâng cao
năng lực thực thi công vụ của công chức. Do tính chất đặc thù đa dạng của
hoạt động công vụ, có thể phân loại công chức trong các cơ quan hành chính
nhà nước như sau:
* Căn cứ vào ngạch, bậc công chức:
Ngạch công chức là khái niệm để chỉ trình độ, năng lực, khả năng
chuyên môn và ngành nghề của công chức. Mỗi ngạch thể hiện một cấp độ
về trình độ chuyên môn nghiệp vụ và có tiêu chuẩn cụ thể. Theo quy định tại
khoản 1 Điều 34 Luật cán bộ công chức 2008 thì công chức được phân loại
như sau:
Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao
cấp hoặc tương đương;
Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính
hoặc tương đương;
Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc
tương đương;
Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương
đương và nhân viên.[23]
* Căn cứ vào vị trí công tác:
+ Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý là những người được bầu
cử hoặc bổ nhiệm giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, có thẩm quyền pháp lý để
15


hoạch định chủ trương công tác, điều hành, chỉ đạo và chịu trách nhiệm về tổ
chức hoạt động của phòng, tổ chức, đơn vị được giao quản lý. Đối tượng này