i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn cao học “Hoàn thiện quản lý hoạt động
cứu trợ gạo tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước” là công trình nghiên cứu của
riêng tôi dưới sự hướng dẫn của PGS. TS Doãn Kế Bôn. Các số liệu, thông tin
được sử dụng trong luận văn là trung thực, có xuất xứ rõ ràng.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Ngọc Quyên


ii

LỜI CẢM ƠN
Luận văn này được thực hiện tại Khoa sau Đại học trường Đại học
Thương mại Hà Nội.
Tôi xin cảm ơn lãnh đạo Tổng cục Dự trữ Nhà nước, thủ trưởng các đơn
vị thuộc và trực thuộc Tổng cục Dự trữ Nhà nước cùng các đồng nghiệp đã
tạo điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành luận văn này.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất tới thầy giáo PGS. TS Doãn
Kế Bôn đã dành nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong
quá trình thực hiện luận văn tốt nghiệp với đề tài: “Hoàn thiện quản lý hoạt
động cứu trợ gạo tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước”.
Xin trân trọng cảm ơn !
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Ngọc Quyên


iii



iv

1.3. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về cứu trợ gạo từ nguồn dự
trữ quốc gia và bài học rút ra cho Việt Nam..................................................26
1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới.......................................26
1.3.2 Bài học rút ra cho Việt Nam..............................................................28
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG CỨU TRỢ
GẠO TẠI TỔNG CỤC DỰ TRỮ NHÀ NƯỚC.........................................31
2.1. Tổng quan về Tổng cục Dự trữ Nhà nước...........................................31
2.1.1. Khái quát về lịch sử hình thành và phát triển của Tổng cục Dự trữ
Nhà nước.........................................................................................................31
2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Dự trữ Nhà
nước................................................................................................................32
2.2. Thực trạng quản lý hoạt động cứu trợ gạo từ nguồn dự trữ quốc gia tại
Tổng cục DTNN..............................................................................................36
2.2.1. Xây dựng kế hoạch cứu trợ gạo........................................................36
a. Căn cứ xây dựng kế hoạch:....................................................................36
- Công văn số 1257/TCDT-TVQT ngày 05/11/2013 của Tổng cục DTNN
hướng dẫn chi tiết việc lập dự toán, quyết toán chi phí xuất cấp hàng cứu trợ,
trong đó hướng dẫn cụ thể việc lập dự toán, quyết toán của từng đợt cứu trợ.
.........................................................................................................................38
- Các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính vể việc giao cho
Tổng cục DTNN xuất cấp gạo DTQG hỗ trợ cho các tỉnh, thành phố khắc
phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, cứu đói cho dân trong dịp giáp hạt, Tết
nguyên đán......................................................................................................38
2.2.2. Tổ chức thực hiện cứu trợ.................................................................41
2.2.3. Tổ chức kiểm tra, giám sát................................................................55
2.3. Đánh giá chung về quản lý hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng cục Dự trữ

Bảng 2.3 Tổng hợp số lượt người được hỗ trợ gạo trong giai đoạn 2012 2015.................................................................................................................49
Bảng 2.4 Tổng hợp số liệu xuất gạo cứu trợ đột xuất trong giai đoạn 2012
- 2015...............................................................................................................49
Bảng 2.5 Tổng hợp số liệu gạo xuất cấp hỗ trợ dự án trồng rừng trong
giai đoạn 2012 - 2015.....................................................................................50
Bảng 2.6 Tổng hợp số liệu xuất cấp hỗ trợ học sinh các tỉnh thành phố
giai đoạn 2013 - 2015.....................................................................................52


v

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT
1.
2.
3.
4.

Ký hiệu
CTXH
DTNN
DTQG
UBND

Nguyên nghĩa
Cứu trợ xã hội
Dự trữ Nhà nước
Dự trữ quốc gia
Ủy ban nhân dân



2

yêu cầu thực tiễn đặt ra về quản lý nhà nước đối với công tác cứu trợ trong
bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng diễn biến phức tạp và điều kiện nguồn
lực ngân sách nhà nước chi cho DTQG còn hạn hẹp. Đó là sự chưa thống nhất
trong quản lý hoạt động cứu trợ về cơ chế chính sách, quy hoạch kho tàng,
nguồn lực, quy trình thực hiện, đối tượng được cứu trợ, quản lý tiếp nhận, sử
dụng, hạch toán...dẫn đến lãng phí nguồn lực và hạn chế ý nghĩa của công tác
cứu trợ gạo từ nguồn DTQG. Tuy những yếu kém, thiếu sót tồn tại không lớn
nhưng hầu như đều có ở các khâu, các bộ phận của quá trình cứu trợ gạo, vì
vậy cần được xem xét, đánh giá để có giải pháp quản lý tốt hơn, đáp ứng được
yêu cầu trong giai đoạn mới.
Xuất phát từ thực tế đó, tôi chọn đề tài: “Hoàn thiện quản lý hoạt động
cứu trợ gạo tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước” làm luận văn Thạc sỹ, chuyên
ngành Quản lý kinh tế.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
- “Công tác cứu trợ xã hội ở một tỉnh miền Trung: Kinh nghiệm và khó
khăn” (2008) của Trương Đình Đức đăng trên Tạp chí Lao động - Xã hội số
331. Bài viết về công tác cứu trợ xã hội ở một tỉnh miền Trung; phân tích khó
khăn của địa phương trong công tác cứu trợ xã hội, đồng thời rút ra một số
kinh nghiệm cho công tác cứu trợ xã hội [15].
- “Đổi mới hoạt động dự trữ quốc gia trong cơ chế thị trường ở Việt
Nam” (2004) của Nguyễn Ngọc Long, Luận án Tiến sỹ kinh tế, trường Đại
học Kinh tế quốc dân. Luận án nghiên cứu những vấn đề cơ bản về DTQG và
hoạt động DTQG trong nền kinh tế quốc dân; phân tích thực trạng hoạt động
DTQG ở Việt Nam; đưa ra phương hướng, giải pháp đổi mới hoạt động
DTQG [19].
- “Vai trò của dự trữ quốc gia trong việc bảo đảm an sinh xã hội”
(2009) của Phạm Phan Dũng đăng trên Tạp chí Cộng sản số 799. Bài viết

nào nghiên cứu cụ thể và trực diện về quản lý hoạt động cứu trợ gạo của Tổng
cục Dự trữ Nhà nước.


4

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ gạo tại
Tổng cục DTNN.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý hoạt động cứu trợ
gạo từ nguồn DTQG.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng
cục DTNN. Chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân.
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng
cục DTNN.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng cục DTNN.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu thực trạng công tác quản lý hoạt động cứu trợ gạo từ
nguồn DTQG trong giai đoạn 2012 - 2015 tại Tổng cục DTNN và giải pháp
định hướng đến năm 2020.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp thu thập thông tin, dữ liệu, số liệu
Đề tài sử dụng tài liệu, số liệu thứ cấp. Các thông tin, dữ liệu, số liệu thứ
cấp được thu thập từ các văn bản quản lý của các cấp, các ngành có liên quan;
từ các công trình khoa học liên quan đến đề tài; từ niên giám thống kê, báo
cáo tổng kết của Tổng cục Dự trữ Nhà nước, các cơ quan chức năng, địa

- So sánh kết quả hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng cục DTNN theo thời
gian để khẳng định các vấn đề ưu tiên giải quyết, tính hiệu quả trong việc
thực thi các chính sách cứu trợ gạo từ nguồn DTQG. Đồng thời, so sánh số
lượng đối tượng được hưởng qua các năm, qua các chính sách hỗ trợ để thấy
rõ kết quả đạt được trong hoạt động cứu trợ lương thực.


6

- So sánh để thấy được sự chênh lệch giữa nguồn lực về hàng DTQG
hiện nay so với Chiến lược DTQG đặt ra. Từ đó, thấy được thực trạng hàng
hóa DTQG để có cơ sở đề xuất giải pháp trong thời gian tới để nâng cao hiệu
quả quản lý hoạt động cứu trợ gạo từ nguồn DTQG.
5.4. Phương pháp phân tích, tổng hợp
Luận văn sử dụng phương pháp này để phân tích thực trạng quản lý hoạt
động cứu trợ gạo tại Tổng cục DTNN, trên cơ sở đó sử dụng phương pháp
tổng hợp để đưa ra những đánh giá về thực trạng, những thành tựu cơ bản đạt
được và những tồn tại, hạn chế, nguyên nhân trong quản lý hoạt động cứu trợ
gạo tại Tổng cục DTNN trong thời gian vừa qua và đưa ra các giải pháp cụ
thể nhằm hoàn thiện quản lý hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng cục DTNN.
6. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 03 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quản lý hoạt động cứu trợ gạo từ
nguồn dự trữ quốc gia
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý hoạt động cứu trợ gạo tại Tổng
cục Dự trữ Nhà nước
Chương 3: Một số giải pháp và kiến nghị hoàn thiện quản lý hoạt động
cứu trợ gạo tại Tổng cục Dự trữ Nhà nước.



8

nước hình thành, sử dụng DTQG nhằm chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất,
cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn,
dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh (Điều 3 Luật dự trữ quốc gia). Tình
huống đột xuất, cấp bách là tình trạng thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch
bệnh có nguy cơ bùng phát trên diện rộng; nhiệm vụ quốc phòng, an ninh; trật
tự an toàn xã hội cần được giải quyết ngay (Điều 4 Luật dự trữ quốc gia)
[25].
Như vậy, DTQG trước hết là nguồn dự trữ chiến lược của quốc gia do
nhà nước quản lý, nắm giữ nhằm thực hiện những nhiệm vụ có tính chiếnlược
đảm bảo cho hoạt động của nền kinh tế - xã hội được bình thường, ổn định và
phát triển; tính chiến lược này được thể hiện trên các mặt cơ bản sau:
Một là, đáp ứng những yêu cầu cấp bách về phòng, chống, khắc phục
hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, đây là nhiệm vụ đầu tiên đáp ứng cả
phòng và chống, đảm bảo cho sản xuất và đời sống diễn ra bình thường,
không bị gián đoạn.
Hai là, đảm bảo quốc phòng, an ninh của đất nước. Nhiệm vụ giữ gìn an
ninh, quốc phòng của đất nước được đặt song song với phát triển kinh tế - xã
hội mang tính chiến lược lâu dài mà dự trữ quốc gia phải đảm nhiệm, đảm bảo
cơ sở vật chất góp phần phòng ngừa và ngăn chặn bạo loạn, hành vi phá hoại,
diễn biến hòa bình, chiến tranh tôn giáo, sắc tộc... và gây chiến từ bên ngoài.
* Hoạt động dự trữ quốc gia
Hoạt động dự trữ quốc gia là việc xây dựng, thực hiện chiến lược, quy
hoạch, kế hoạch, dự toán ngân sách về dự trữ quốc gia; xây dựng hệ thống cơ
sở vật chất - kỹ thuật; quản lý, điều hành và sử dụng dự trữ quốc gia (Điều 4
Luật dự trữ quốc gia) [25].
Như vậy, nội dung của hoạt động DTQG bao gồm tất cả các hoạt động
liên quan đến quá trình hình thành, duy trì và sử dụng DTQG như: Dự báo,



10

Hoạt động cứu trợ gạo bao gồm tất cả các hoạt động liên quan đến công
tác cứu trợ gạo: từ việc xây dựng kế hoạch cứu trợ, điều tra, thống kê đối
tượng được cứu trợ; tổ chức xuất cấp, giao nhận gạo cứu trợ; quản lý, sử dụng
gạo cứu trợ; kiểm tra, giám sát công tác cứu trợ.
Hoạt động cứu trợ gạo từ nguồn DTQG hiện nay gồm 02 hình thức: cứu
trợ thường xuyên và cứu trợ đột xuất.
- Cứu trợ thường xuyên là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội dành cho
các thành viên trong cộng đồng về lương thực trong thời gian dài. Cứu trợ
thường xuyên là sự giúp đỡ có tính lâu dài cho các đối tượng khác nhau.
- Cứu trợ đột xuất là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội cho các thành
viên trong cộng đồng về lương thực khi gặp các rủi ro, khó khăn, bất ngờ khiến
cho cuộc sống của họ tạm thời bị đe dọa, nhằm giúp họ nhanh chóng vượt qua
sự hụt hẫng, ổn định cuộc sống và sớm trở lại hòa nhập với cộng đồng.
1.1.1.3. Khái niệm về quản lý, quản lý hoạt động cứu trợ gạo từ nguồn
DTQG
* Quản lý
Có nhiều khái niệm về quản lý:
Giáo trình khoa học quản lý 1, trường đại học kinh doanh và công nghệ
Hà Nội cho rằng “Quản lý là sự tác động có chủ đích của chủ thể quản lý tới
đối tượng quản lý một cách liên tục, có tổ chức, liên kết các thành viên trong
tổ chức hành động nhằm đạt tới mục tiêu với kết quả tốt nhất” [17].
Bài giảng đại cương về khoa học quản lý, Đại học sư phạm thành phố
Hồ chí minh thì định nghĩa “Quản lý là tác động có tổ chức, có hướng đích
của chủ thể quản lý (người quản lý) lên khách thể quản lý và đối tượng quản
lý trong một tổ chức nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các tiềm năng các cơ hội
của tổ chức để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều kiện biến động của môi

nghèo khó mà không đủ khả năng lo liệu cuộc sống (bữa ăn thường ngày để
duy trì sự sống và làm việc), giúp họ ổn định cuộc sống và phát triển sản xuất.
Tạo điều kiện để người dân hoà nhập cộng đồng, tiếp cận được các dịch vụ
sản xuất và tiêu dùng một cách thuận lợi.


12

Do đó có thể thấy mục đích của quản lý hoạt động cứu trợ là phải đảm
bảo cho hoạt động cứu trợ mang lại hiệu quả cao nhất và đáp ứng được các
yêu cầu cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn,
dịch bệnh cũng như phải đảm bảo an sinh xã hội.
1.1.3. Phương pháp và công cụ quản lý hoạt động
cứu trợ
1.1.3.1 Phương pháp quản lý hoạt động cứu trợ
Phương pháp quản lý hoạt động cứu trợ là tổng thể các cách thức tác
động có chủ đích và có thể có của cơ quan quản lý Nhà nước lên hoạt động
cứu trợ nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra
Quản lý hoạt động cứu trợ sử dụng các phương pháp sau:
* Phương pháp hành chính – tổ chức: là các cách tác động trực tiếp
bằng các quyết định dứt khoát mang tính bắt buộc của các cơ quan nhà
nước trong quá trình tổ chức hoạt động cứu trợ nhằm đạt được mục tiêu
của hoạt động cứu trợ
Thông qua phương pháp này, hoạt động cứu trợ được thực hiện tập trung
thống nhất từ Chính phủ đến các bộ ngành, địa phương đến người dân được
cứu trợ trực tiếp.
* Phương pháp tuyên truyền, vận động, giáo dục
Phương pháp tuyên truyền, giáo dục, vận động trong quản lý hoạt động
cứu trợ là các phương pháp tác động về mặt nhận thức, tư tưởng, trách nhiệm
của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động cứu trợ để họ tự giác, quyết tâm

1.1.4. Chủ thể và đối tượng quản lý hoạt động cứu
trợ gạo
- Chủ thể quản lý hoạt động cứu trợ gạo là các cơ quan Nhà nước được
giao nhiệm vụ cứu trợ gạo.
- Đối tượng quản lý hoạt động cứu trợ gạo là toàn bộ quá trình thực hiện
nhiệm vụ cứu trợ từ khâu lập kế hoạch cứu trợ gạo, tổ chức thực hiện cứu trợ
gạo đến khâu kiểm tra giám sát hoạt động cứu trợ gạo.


14

1.1.5. Các hình thức cứu trợ gạo
Hoạt động cứu trợ gạo hiện nay gồm 02 hình thức: cứu trợ thường xuyên
và cứu trợ đột xuất.
- Cứu trợ thường xuyên là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội dành cho
các thành viên trong cộng đồng về lương thực trong thời gian dài. Cứu trợ
thường xuyên là sự giúp đỡ có tính lâu dài cho các đối tượng khác nhau.
- Cứu trợ đột xuất là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội cho các thành
viên trong cộng đồng về lương thực khi gặp các rủi ro, khó khăn, bất ngờ khiến
cho cuộc sống của họ tạm thời bị đe dọa, nhằm giúp họ nhanh chóng vượt qua
sự hụt hẫng, ổn định cuộc sống và sớm trở lại hòa nhập với cộng đồng.
1.1.6. Một số tiêu chí đánh giá quản lý hoạt động
cứu trợ gạo từ nguồn dự trữ quốc gia
1.1.6.1. Đúng đối tượng cứu trợ
Trong quản lý hoạt động cứu trợ gạo từ nguồn DTQG, việc thống kê
chính xác danh sách các đối tượng thuộc diện nhận cứu trợ đóng vai trò rất
quan trọng, nó quyết định đến hiệu quả của các Chính sách của Nhà nước.
Căn cứ vào số liệu tổng hợp của xã, huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh
trình Thủ tướng Chính phủ xin được cứu trợ.
Việc thống kê đối tượng được cứu trợ phải đảm bảo chính xác, công

nước có trách nhiệm cao nhất trong việc tổ chức hoạt động cứu trợ; vì vậy,
hiệu quả của cứu trợ nói chung, cứu trợ lương thực nói riêng phải được tính
bằng việc đảm bảo an sinh cho bao nhiêu hộ, bao nhiêu khẩu và bao nhiêu
huyện, tỉnh khắc phục được những tổn thất nặng nề do thiên tai và ổn định sản
xuất, đời sống nhân dân trong vùng, ổn định chính trị và trật tự an toàn xã hội.
Cứu trợ không chỉ có ý nghĩa về mặt bảo đảm an sinh xã hội, không chỉ có ý
nghĩa về mặt kinh tế mà còn có ý nghĩa về chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng.
Về kinh tế, cứu trợ từ nguồn DTQG của Nhà nước là điều kiện để nhân
dân vượt qua khó khăn, phấn đấu khắc phục hậu quả thiên tai, vươn lên phát
triển sản xuất, tăng thu nhập và phát triển kinh tế bền vững, là nhân tố quyết


16

định sự thành công của công cuộc xoá đói, giảm nghèo đối với nhân dân bị
thiệt hại do thiên tai.
Về chính trị, cứu trợ từ nguồn DTQG nhằm đảm bảo an sinh xã hội.
Đảm bảo an sinh xã hội là chính sách lớn của Đảng, Nhà nước ta. Cứu trợ là
điều kiện quan trọng nhằm góp phần giải quyết vấn đề phân hóa giàu nghèo;
Nhà nước hỗ trợ, tạo điều kiện về vật chất để nhân dân giải quyết rủi ro, tự
vươn lên hoà nhập cộng đồng.
Về an ninh, quốc phòng, các huyện nghèo, xã nghèo chủ yếu thuộc địa
bàn các tỉnh giáp biên giới, địa bàn chiến lược, hiểm trở, vùng núi, vùng xa,
vùng sâu, điều kiện thời tiết không thuận lợi và thường xuyên bị thiên tai.
Công tác cứu trợ chủ yếu tập trung cho các địa phương này, do vậy, cứu trợ là
điều kiện bảo đảm an sinh xã hội và ổn định dân cư và bảo đảm an ninh, quốc
phòng; người dân yên tâm chung sống với bão lụt, bám đất, bám làng giữ
vững an ninh, quốc phòng và xây dựng được thế trận “quốc phòng toàn dân
và thế trận an ninh nhân dân”, đây là nhân tố quan trọng để bảo vệ sự an toàn
và an ninh lãnh thổ đất nước trong mọi tình huống.

hiện và đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố phối hợp để tổ chức việc
giao nhận gạo đến đối tượng được cứu trợ.
1.2.1.2. Tổ chức thực hiện cứu trợ gạo

a. Tổ chức xuất cấp, giao nhận gạo cứu trợ:
Xuất cấp và giao nhận gạo cứu trợ là quá trình cơ quan được giao nhiệm
vụ cứu trợ phối hợp với các địa phương được cứu trợ gạo thực hiện Quyết
định của Thủ tướng Chính phủ để xuất cứu trợ gạo DTQG cứu trợ cho nhân
dân. Quá trình quản lý tổ chức xuất cấp giao nhận gạo cứu trợ được cơ quan
giao nhiệm vụ cứu trợ hướng dẫn thực hiện thống nhất, bao gồm các nội dung
cụ thể như sau:
* Thành lập ban chỉ đạo xuất gạo cứu trợ DTQG tại đơn vị được giao
trực tiếp thực hiện nhiệm vụ cứu trợ.
- Số lượng và thành phần ban chỉ đạo như sau:


18

+ Số lượng: tùy điều kiện thực tế thì ban chỉ đạo có thể gồm 5 đến 6
thành viên;
+ Thành phần: Người đứng đầu đơn vị làm trưởng ban, 01 cấp phó của
người đứng đầu làm phó trưởng ban, các thành viên còn lại là trưởng hoặc
phó của các bộ phận phụ trách công tác: bảo quản, Kế hoạch, tài chính, thanh
kiểm tra, tổ chức.
- Nhiệm vụ của ban chỉ đạo:
+ Làm đầu mối liên hệ với các địa phương trong quá trình xuất gạo
cứu trợ.
+ Tổ chức đấu thầu (trường hợp cấp bách thì chỉ định trực tiếp) lựa chọn
đơn vị vận tải có đủ năng lực, ký hợp đồng với đơn vị vận tải để vận chuyển
gạo cứu trợ đến trung tâm huyện lỵ, thị xã trực thuộc tỉnh, thành phố được