LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân. Các số liệu,
kết quả trình bày trong luận văn này là do tôi thu thập và chưa từng được ai
công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào trước đây.

Tác giả

Lê Mạnh Hiên

i


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này tôi trân trọng cảm ơn lãnh đạo Trường Đại
học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội cùng các thầy, cô giáo đã giảng dạy và
giúp đỡ tận tình về mọi mặt để tôi hoàn thành tốt khóa đào tạo Thạc sỹ
chuyên ngành Quản lý Kinh tế của Trường Đại học Kinh tế.
Tôi vô cùng biết ơn sự quan tâm giúp đỡ về mọi mặt của lãnh đạo
HĐND-UBND huyện Diễn Châu, lãnh đạo Huyện ủy, MTTQ, Chi cục Thống
kê, Kho bạc Nhà nước, các phòng, ban, ngành, đơn vị trên địa bàn huyện, các
đồng nghiệp, học viên đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi hoàn thành
khóa học.
Đặc biệt, tôi rất biết ơn Thầy GS.TS Phan Huy Đường - Giảng viên bộ
môn Kinh tế Chính trị, khoa Kinh tế Chính trị của Trường Đại học Kinh tế, là
người đã trực tiếp hướng dẫn và giúp đỡ tận tình để tôi có thể hoàn thành luận
văn này.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện, song luận văn này
không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được ý kiến đóng góp
của các thầy giáo, cô giáo, các bạn đồng nghiệp và độc giả để luận văn được
hoàn thiện và đề tài có giá trị thực tiễn cao hơn./.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

UBND
GDP
HCSN
GPMB
GTGT
CN - XD
DV - TM
CTN - TTCN
BHYT
SXKD
XHCN
QLHC
KBNN

Ngân sách Nhà nước
Kinh tế - xã hội
Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân
Tổng sản phẩm trong nước
Hành chính sự nghiệp
Giải phóng mặt bằng
Giá trị gia tăng
Công nghiệp – Xây dựng
Dịch vụ - Thương mại
Công thương nghiệp – Tiểu thủ công nghiệp
Bảo hiểm y tế
Sản xuât kinh doanh
Xã hội chủ nghĩa
Quản lý hành chính
Kho bạc Nhà nước

16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 với mục tiêu và ý
nghĩa hết sức quan trọng trong việc hoàn thiện công tác quản lý và điều hành
ngân sách nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; tăng cường tiềm lực tài chính
đất nước; quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia; xây dựng ngân sách nhà
nước lành mạnh, đảm bảo thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ mà nhà nước
đặt ra trong từng thời kỳ.
Thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng, cơ chế quản lý ngân sách nhà
nước cũng có nhiều thay đổi phù hợp hơn với bối cảnh mới của nước ta hiện
nay đang trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nền
kinh tế đang chủ động hội nhập sâu rộng vào kinh tế thế giới. Việc phân cấp
quản lý ngân sách đã ngày càng hoàn thiện nhằm tạo điều kiện cho các chính
quyền địa phương chủ động hơn trong việc thực hiện trách nhiệm và nghĩa vụ
công tác của mình.
Ngân sách huyện có vai trò cung cấp phương tiện vật chất cho sự tồn tại
và hoạt động của chính quyền huyện và các cấp chính quyền cơ sở, đồng thời
là một công cụ để chính quyền cấp huyện thực hiện quản lý toàn diện các hoạt
động kinh tế - xã hội trên địa bàn. Tuy nhiên, đa số ngân sách cấp huyện hiện
nay vẫn chưa thể hiện được vai trò của mình đối với kinh tế địa phương. Việc
thực thi phân cấp ngân sách nhà nước trên thực tế còn nhiều vướng mắc và

1


còn không ít hạn chế. Mặc dù địa phương được trao quyền quản lý ngân sách
nhiều hơn, song hầu hết vẫn phụ thuộc nhiều vào các quyết định từ TW, hơn
nữa văn bản hướng dẫn không kịp thời và thiếu đồng bộ đã gây khó khăn cho
việc quản lý NSNN, dân đến việc thực hiện công tác quản lý ngân sách ở một
số địa phương còn chưa đảm bảo.
Do vậy, để chính quyền huyện thực thi có hiệu quả những nhiệm vụ,
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội thì cần có ngân sách cấp huyện đủ mạnh

- Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
huyện Diễn Châu, tỉnh Nghệ An;

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
huyện Diễn Châu, tỉnh Nghệ An.

5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài.
Luận văn được nghiên cứu thành công sẽ góp phần làm rõ các vấn đề lý
luận về quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện; đồng thời đưa ra
những giải pháp góp phần hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện
Diễn Châu, tỉnh Nghệ An.

Các kết quả nghiên cứu thực trạng và giải pháp hoàn thiện quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn huyện Diễn Châu, tỉnh Nghệ An có ý nghĩa áp
dụng thực tiễn đối với các đơn vị trên địa bàn huyện Diễn Châu và các địa
phương khác có điểm tương đồng trong cả nước.
6. Bố cục của luận văn.
Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục chữ cái viết tắt, danh mục biểu
bảng, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chương:
Chương 1: Tổng quan tài liệu nghiên cứu có liên quan và một số vấn đề
lý luận cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện.
Chương 2: Phương pháp thiết kế và nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng quản lý ngân sách nhà nước huyện Diễn Châu
giai đoạn 2010 - 2014.
Chương 4: Gải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn huyện Diễn Châu.

3



+ Đề tài: "Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có
thu" (Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - PTS Trần Thu Hà - Chủ nhiệm đề
tài - Năm 1997).
Đề tài này là một công trình khoa học nghiên cứu tương đối tổng quát về
cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp, đã giải quyết được các
vấn đề sau:
- Làm rõ được vai trò, vị trí của các đơn vị sự nghiệp đối với sự phát
triển của kinh tế - xã hội, sự tồn tại khách quan của các hoạt động sự nghiệp.
- Tổng kết, đánh giá tương đối toàn diện về thực trạng hoạt động sự
nghiệp và tình hình quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong thời
kỳ chuyển đổi sang cơ chế kinh tế thị trường (giai đoạn 1991-1995). Đã đánh
giá được những vướng mắc, hạn chế trong chính sách, như: Về quản lý phí, lệ
phí, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp chưa thống nhất,
chưa phù hợp với các loại hình hoạt động sự nghiệp...
- Đã đưa ra được một số quan điểm, định hướng và kiến nghị chín giải
pháp nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp
có thu cho giai đoạn 1999-2005. Trên cơ sở các kiến nghị, đề xuất này, Bộ
Tài chính đã tiếp tục nghiên cứu, trình Chính phủ ban hành Nghị định số
10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với
các đơn vị sự nghiệp có thu và tiếp sau là Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của
Chính phủ ban hành cơ chế tự chủ tài chính đối với tất cả các đơn vị sự
nghiệp công. Tuy vậy đề tài này còn có những hạn chế, như:
- Chỉ mới tập trung đánh giá về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn
vị sự nghiệp có thu, nặng về tổng kết thực tiễn. Chưa phân tích, làm rõ những
khác biệt về bản chất của cơ chế quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp thời
kỳ hiện tại so với thời kỳ bao cấp, chưa khái quát được lý luận chung về chính
sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công nói chung.

5




cơ quan hành chính, bởi vậy những kiến nghị, đề xuất đều không đưa ra được
những giải pháp phù hợp với yêu cầu đổi mới quản lý tài chính đối với các
đơn vị sự nghiệp công.
- Các quy luật của kinh tế thị trường tác động đến cơ chế quản lý, chính
sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công cũng chưa được tác giả đề cập
và luận giải rõ, do vậy các đề xuất vẫn chỉ nhằm tập trung vào giải quyết việc
nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN, chưa thật sự thoát khỏi tư duy bao cấp.
+ Đề tài: "Thực trạng và giải pháp tài chính nhằm thực hiện khoán chi
đối với cơ quan hành chính và cơ chế tự trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu"
(Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ - TS Bạch Thị Minh Huyền - Chủ nhiệm
đề tài - Năm 2001).
Trong đề tài này tác giả đã tập trung nghiên cứu làm rõ về cơ chế, bản chất
của việc thực hiện khoán chi hành chính đối với các cơ quan hành chính và cơ
chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp. Luận giải kỹ về lý thuyết quản
lý theo kết quả đầu ra; tổng kết, đánh giá được kinh nghiệm của Thuỵ Điển,
Canađa, Cộng hoà Pháp, Hàn Quốc, Côlômbia và rút ra những bài học trong việc
vận dụng vào việc thực hiện quản lý kinh phí trọn gói (khoán chi).
Tuy vậy, những nhiên cứu trong đề tài này chỉ mới dừng lại ở việc tổng
kết tình hình thực tiễn trong quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính
và đơn vị sự nghiệp nhằm mục tiêu giải quyết những vấn đề vướng mắc trong
thực tế quản lý; tính khái quát, lý luận chưa toàn diện. Các giải pháp thực hiện
cơ chế tự trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu chỉ mới được phác thảo những
nét chung nhất, chưa có biện pháp cụ thể, đặc biệt chưa đi sâu phân tích làm
rõ những đặc thù khác biệt giữa các lĩnh vực sự nghiệp, những khó khăn trong
thực tiễn của các vùng, miền có điều kiện KT-XH khác nhau. Mặt khác, do
những nghiên cứu này thực hiện từ năm 2000, nên đến thời điểm hiện nay đã
có nhiều nội dung không còn phù hợp.


miền. Đây là nguồn tư liệu phong phú, có hệ thống được tác giả sử dụng nhằm
đánh giá sâu về thực trạng hoạt động giáo dục - đào tạo để có các đề xuất, kiến

10


nghị cụ thể về đổi mới chính sách tài chính trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo.
+ Năm 2008, Bộ Y tế đã nghiên cứu, xây dựng Đề án: "Đổi mới cơ chế
hoạt động và cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp Y tế công lập".
Trong đề án này, Bộ Y tế đã tổng kết, đánh giá khái quát về cơ chế hoạt
động và cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp y tế công lập; đã thống kê,
phân tích tổng thể về hệ thống Y tế công lập, ngoài công lập; tình hình tài
chính giai đoạn 2002-2007.
Nhìn chung các luận án, đề tài nói trên đã tiếp cận và đi vào nghiên cứu
sâu về từng vấn đề như: Cơ chế quản lý tài chính, quản lý chi NSNN (dự toán,
kiểm soát chi, quản lý định mức chi tiêu), quản lý tài sản công... hoặc nghiên
cứu theo từng đối tượng cụ thể như: Lĩnh vực giáo dục, lĩnh vực y tế... Các
luận án, đề tài đã đưa ra những kết luận, kiến nghị chủ yếu tập trung vào giải
quyết những vấn đề bức xúc, những nhiệm vụ cụ thể của giai đoạn trước năm
2010. Điều có thể nhận thấy rõ nhất là hầu như các luận án, đề tài chỉ tập
trung vào vấn đề lĩnh vực quản lý chi tiêu công, hay nói cụ thể hơn là chỉ mới
nghiên cứu việc quản lý chi NSNN cho các hoạt động của các đơn vị sự
nghiệp công lập. Chưa có một luận án, đề tài nào đề cập đến nghiên cứu về
tổng quan chung về quản lý và hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên
địa bàn huyện. Phần lớn các tác giả đều xuất phát từ mục tiêu tăng cường,
nâng cao hiệu quản lý chi tiêu của NSNN cho các hoạt động sự nghiệp, nên
cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu chưa thật sự thoát ra khỏi tư duy bao cấp, chỉ
mới nghiên cứu để tháo gỡ những vấn đề bất cập trong thực tế mà thôi; chưa
có tác giả nào trực tiếp nghiên cứu quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
huyện - đây chính là khởi điểm quan trọng cho việc xây dựng các giải pháp

nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp.

12


Tuy nhiên, theo Điều 1, Luật Ngân sách Nhà nước ban hành năm 2002
định nghĩa “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
1.2.1.1. Bản chất của ngân sách cấp huyện.
Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, NSNN của nước ta
tổ chức thành hai cấp: Ngân sách TW và ngân sách tỉnh, thành phố. Việc phân
cấp là phù hợp với nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền trong việc huy động tối
đa nguồn lực tài chính. Ở thời kỳ này, ngân sách huyện chỉ đóng vai trò là
một cấp dự toán.
Ngày 15/05/1978, với chủ trương xây dựng huyện thành một cấp có cơ
cấu hoàn chỉnh, có tư cách là một đơn vị kinh tế công, nông nghiệp phát triển
toàn diện, Hội đồng Chính phủ đã ra Nghị quyết 108/NQ-CP xác định quyền
hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương cấp huyện về quản lý tài
chính, ngân sách. Nghị quyết có quy định khoản thu, chi ngân sách huyện.
Tiếp đó đến ngày 19/11/1983, Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị quyết số 138/NQHĐBT về việc cải tiến ngân sách địa phương, nói rõ hơn về quyền hạn và
trách nhiệm của ngân sách huyện.
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (tháng 12 năm 1986), nền kinh tế
nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước,
định hướng XHCN. Cùng với sự đổi mới của nền kinh tế đất nước, ngân sách
huyện cũng được xác định lại vai trò, nhiệm vụ của mình. Cụ thể là ngày
27/11/1989, Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghị quyết số 186/NQ-HĐBT về phân
cấp quản lý ngân sách địa phương, trong đó có ngân sách huyện. Ngày
16/02/1992, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị quyết số 186/NQ-HĐBT sửa
đổi, bổ sung cho Nghị quyết 186/NQ-HĐBT ngày 27/11/1989.

không lớn mạnh như ngân sách TW, nhưng ngân sách huyện cũng tạo cho

15


mình một vị thế nhất định nhằm chủ động trong việc thực hiện chức năng Nhà
nước ở địa phương. Tùy theo phạm vi địa lý, tình hình kinh tế - xã hội trên
từng huyện mà nhu cầu được đảm bảo là khác nhau.
Hiện nay, nước ta có hàng triệu công chức đang làm việc trong bộ máy
Nhà nước. Điều đó có nghĩa là để duy trì hoạt động của bộ máy này phải tốn
một khoản ngân sách khổng lồ. Mặc dù vậy, trong khi Nhà nước đang chắt
chiu trong chi tiêu và sử dụng và NSNN thì ở một số đơn vị việc sử dụng
ngân sách vẫn lãng phí và còn tồn tại sai phạm, bất cập. Do vậy, đòi hỏi ngân
sách huyện với tư cách là ngân sách của các đơn vị cơ sở, cần phải quản lý
chặt chẽ, cấp phát đúng chính sách, đối tượng, đúng chế độ và hạn mức, giúp
cho bộ máy Nhà nước hoạt động tốt mà vẫn tiết kiệm, hiệu quả.
Trong các chức năng của Nhà Nước, chức năng đảm bảo quốc phòng an ninh đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Đây là công cụ quyền lực của Nhà
nước nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nước, tạo điều kiện an toàn để huyện phát
triển mọi mặt. Do vậy, để có thể đảm bảo được chức năng này, ngân sách
huyện cần phải có kế hoạch cụ thể, chi tiết, có các khoản dự phòng hợp lý.
Hai là, ngân sách huyện là công cụ thúc đẩy phát triển ổn định kinh tế.
Để thực hiện tốt chiến lược phát triển kinh tế - tài chính của cấp trên thì
huyện cần phải sử dụng các công cụ sẵn có của mình để điều tiết, định hướng.
Một trong những công cụ đắc lực là ngân sách. Các huyện phải căn cứ vào thế
mạnh của địa phương mình để định hướng phát triển, hình thành cơ cấu kinh
tế, kích thích phát triển. Đồng thời phải cung cấp kinh phí, vốn đầu tư, hỗ trợ
về cơ sở hạ tầng và tạo môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
Huyện phải xây dựng cho mình một tiềm lực kinh tế riêng. Đó là các
doanh nghiệp nhà nước do cấp huyện quản lý. Loại hình doanh nghiệp này
đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế của huyện và cũng giúp huyện chủ

Thứ nhất, chính sách thu ngân sách là một bộ phận trong quản lý kinh tế
nói chung và tài chính nói riêng. Việc tăng hay giảm ở một lĩnh vực nào đó

17


được thực hiện theo chiến lược phát triển kinh tế, tài chính vĩ mô. Một khi
chính sách thu ngân sách thay đổi thì lập tức cơ cấu kinh tế dù ít hay nhiều
cũng có sự chuyển dịch do đối tượng thu của ngân sách rất đa dạng và đặt biệt
nhạy cảm với các chính sách thu (thuế, phí, lệ phí…).
Thứ hai, các chính sách thu của ngân sách có tác động đến các chính
sách quản lý kinh tế, tài chính khác. Dường như vị trí này trùng lặp với vị trí
trên nhưng nó hoàn toàn khác. Các chính sách kinh tế, tài chính khác ở đây
thuộc các lĩnh vực ngoài ngân sách (kinh tế, tài chính của các tổ chức, doanh
nghiệp nên NSNN có thể can thiệp sâu vào doanh nghiệp).
a.2.Các quan điểm cần quán triệt khi xây dựng và thực hiện các chính
sách thu ngân sách.
Một là, các chính sách thu phải góp phần vào khuyến khích và phát triển
sản xuất kinh doanh, mở rộng lưu thông hàng hóa và thúc đẩy cạnh tranh lành
mạnh giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Việc đánh thuế có
những tác động rất nhạy cảm đến các đối tượng trong nền kinh tế. Việc thu
thuế là có giới hạn, nghĩa là thu từ thuế chỉ đạt được hết hiệu quả tối đa tại
một điểm thuế suất nào đó. Khi Chính phủ cứ tăng thuế để tăng nguồn thu thì
sẽ có những tác động tiêu cực, làm trì trệ tình hình sản xuất; bên cạnh đó còn
xuất hiện hiện tượng trốn thuế, phát sinh tiêu cực,..
Hai là, chính sách phải đảm bảo tập trung quản lý vốn hợp lý nguồn thu
cho ngân sách, đồng thời bảo đảm mức sống hợp lý cho các đối tượng dân cư
dưới tác động của chính sách thu.
Theo quy định của Nhà nước, tất cả các khoản thu đều được tập trung vào
Kho bạc Nhà nước cùng với sự phối hợp của cơ quan tài chính, thuế và hải quan.

của Chính phủ;
- Các khoản phí, lệ phí, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp
luật do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, không kể phí xăng,
dầu và lệ phí trước bạ;

19


- Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác;
- Thu sự nghiệp, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật của
các đơn vị do địa phương quản lý;
- Huy động từ các tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật;
- Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng các
công trình kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật;
- Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước;
- Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo
quy định tại Khoản 3, Điều 8 của Luật NSNN;
- Thu từ các khoản tiền phạt, tịch thu theo quy định của pháp luật;
- Thu kết dư ngân sách địa phương;
- Các khoản thu khác của ngân sách địa phương theo quy định của pháp
luật;
- Thu từ bổ sung ngân sách cấp trên;
- Thu chuyển nguồn ngân sách địa phương năm trước sang năm sau;
- Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, các nhân ở nước ngoài trực
tiếp cho địa phương theo quy định của pháp luật;
Hai là, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) giữa ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương:
- Thuế nhà, đất;
- Thuế môn bài;