BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

............./..................

........../...........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ SÁU

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

............./..................

........../...........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ SÁU

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến quý lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, các
Khoa, Phòng cũng như các Phó Giáo sư, Tiến sỹ, các nhà khoa học, các thầy, cô
giáo đã tham gia quản lý, giảng dạy, các anh, chị em đồng nghiệp đang công tác
tại Văn phòng HĐND tỉnh Quảng Bình và gia đình đã tạo điều kiện, giúp đỡ tôi
trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu, trong việc thu thập số liệu, thông tin
cần thiết tại cơ quan Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình.
Cuối cùng xin chân thành cảm ơn các bạn học viên lớp Cao học Quản lý công
HC20T4 đã cùng tôi chia sẽ kiến thức và kinh nghiệm trong quá trình học tập
và nghiên cứu đề tài.
Trong quá trình thực hiện luận văn, mặc dù đã hết sức cố gắng trong việc tiếp
thu, trao đổi những kiến thức đóng góp của quý thầy, cô giáo và bạn bè, đã
tham khảo thông tin từ nhiều nguồn tài liệu khác nhau, song khó tránh khỏi
thiếu sót, rất mong nhận được thông tin góp ý của quý thầy, cô và bạn đọc.
Xin chân thành cảm ơn./.
Thừa Thiên Huế, ngày 05 tháng 5năm 2017
Học viên

Trần Thị Sáu


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chƣơng 1.CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH................................................................................ 8
1.1. Quan niệm về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
tỉnh.................................................................................................................. 8
1.1.1. Nhận thức chung về giám sát ...................................................................... 8
1.1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh.....................................12
1.2. Nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh ................... 23

2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ............................................................................69
Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH QUẢNG BÌNH ......... 77
3.1. Quan điểm bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình .................................................................................................. 77
3.1.1. Quán triệt sâu sắc quan điểm của Đảng về bảo đảm hoạt động của các
cơ quan dân cử nói chung và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
nói riêng .................................................................................................................77
3.1.2. Nâng cao nhận thức về vai trò của hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh .........................................................................................................81
3.1.3. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh phải đặt trong mối quan
hệ chặt chẽ với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của Đảng, Mặt trận Tổ
quốc, các cơ quan Nhà nước khác và của toàn xã hội .......................................82
3.1.4. Đảm bảo chất lượng, hiệu lực của các kết luận, kiến nghị sau giám sát
của Hội đồng nhân dân tỉnh .................................................................................82


3.2. Các giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình .................................................................................................. 83
3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân tỉnh ........................................................................................83
3.2.2. Nâng cao năng lực của các chủ thể thực hiện chức năng giám sát của
Hội đồng nhân dân tỉnh ........................................................................................87
3.2.3. Nâng cao chất lượng thực hiện các hình thức giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh .........................................................................................................97
3.2.4. Tăng cường mối quan hệ phối hợp trong hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân tỉnh ..............................................................................................103
3.2.5. Bảo đảm các điều kiện cần thiết cho Hội đồng nhân dân tỉnh trong hoạt
động giám sát .......................................................................................................105
KẾT LUẬN ................................................................................................... 109


42

Bảng 2.3.

Bảng trình độ chuyên môn và lý luận chính trị

42

Bảng 2.4.

Tuổi trung bình của các độ tuổi

42

Bảng 2.5.

Các tổ đại biểu và số đơn vị bầu cử

44


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam
xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta hiện nay,
vấn đề tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức của bộ máy nhà nước nói chung và
hệ thống chính quyền địa phương nói riêng trong đó có HĐND các cấp là yêu
cầu khách quan và tất yếu.
Quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và hoạt động giám

nguồn lực đầu tư, hỗ trợ để tỉnh Quảng Bình phát triển, bên cạnh đó tình trạng
sử dụng các nguồn vốn phân tán, đầu tư dàn trải, nợ xây dựng cơ bản lớn, gây
lãng phí, thất thoát, hiệu quả thấp, các chính sách xã hội đầu tư chưa đồng
đều, tỷ lệ học sinh bỏ học vẫn còn cao, y tế chưa đáp ứng được nhu cầu khám
chữa bệnh cho người dân, một số vấn đề giao thông, tội phạm vẫn còn diễn
biến phức tạp.... Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập này là
hoạt động quản lý của Nhà nước nói chung và giám sát của HĐND nói riêng
chưa thật sự hiệu quả.
Quá trình giám sát, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế ở nhiều mức độ khác
nhau trên các lĩnh vực khác nhau của HĐND các cấp. Những tồn tại, hạn chế
đó có cả nguyên nhân khách quan từ thể chế và chủ quan từ chính bản thân
năng lực của Hội đồng nhân dân và bộ máy giúp việc vẫn còn có những
khoảng cách nhất định so với yêu cầu. Trong khi đó, các cơ quan, tổ chức,
đơn vị và nhân dân nói chung ở địa phương cũng chưa ý thức đầy đủ về
quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của mình đối với hoạt động giám sát của
HDND. Nội dung một số cuộc giám sát chưa tập trung, chọn đối tượng giám
sát chưa phù hợp; hình thức giám sát chủ yếu chỉ nghe báo cáo bằng văn bản,
thiếu khảo sát, kiểm tra thực tế; thời gian giám sát quá ít nên khó phát hiện
được vấn đề; chưa thường xuyên theo dõi, đôn đốc các cơ quan chức năng
xem xét, giải quyết các kết luận sau giám sát; việc mời chuyên gia trên các

2


lĩnh vực được giám sát để tham gia các buổi làm việc còn rất hạn chế; một số
đối tượng được giám sát còn có biểu hiện cho rằng giám sát là tìm khuyết
điểm, gây khó khăn cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cơ quan liên
quan; chưa có quy định cụ thể các chế tài cần thiết đối với hành vi không thực
hiện các kết luận, kiến nghị qua giám sát.... Tất cả những điều này đã hạn chế
đáng kể đến hiệu lực và hiệu quả của quá trình giám sát của HĐND cấp tỉnh ở

TP. Hà Nội”, Luận văn thạc sĩ Hành chính công, Học viện Hành chính quốc
gia Hà Nội, 2005.
- Nguyễn Sỹ Tháng “Nâng cao năng lực giám sát của HĐND thành
phố Hà Nội trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ môi trường”, Luận văn thạc sĩ
Hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia TP.HCM, 2004.
Các công trình nêu trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và
hoạt động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND chỉ
khai thác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực. Hoạt động giám sát của HĐND cấp
tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, nhưng chưa
nhiều các công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và
đầy đủ, nhất là ở một địa bàn cụ thể như giám sát của HĐND tỉnh Quảng Bình
đối với UBND tỉnh Quảng Bình. Các kết quả nghiên cứu này sẽ là nguồn tư
liệu quan trọng cho việc nghiên cứu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân tỉnh trên một địa bàn cụ thể ở Quảng Bình với tính chất là một đề tài độc
lập đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được qua đó
đưa ra được những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm tăng cường hiệu quả
hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Quảng Bình.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Trên cơ sở hệ thống và làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của
HĐND cấp tỉnh nói chung và thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND tỉnh

4


Quảng Bình, luận văn đề xuất giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của
HĐND tỉnh Quảng Bình hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ
Với mục đích trên, luận văn phải thực hiện các nhiệm vụ sau:
- Phân tích cơ sở lý luận về vị trí, chức năng của HĐND; làm rõ khái

- Việc nghiên cứu luận văn sẽ cung cấp cơ sở phương pháp luận giúp
cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước nhìn nhận đúng đắn tầm quan
trọng, vai trò vị trí của hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong việc
kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
- Góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh,
thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống vật chất, tinh thần cho
Nhân dân, hạn chế tệ quan liêu, tham nhũng, làm lành mạnh các quan hệ xã
hội.
- Góp phần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực
nhà nước với cơ quan hành chính trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà
nước ở địa phương.
- Đặt ra những vấn đề mới, tiếp tục nghiên cứu góp phần hoàn thiện
phương thức tổ chức và hoạt động, bảo đảm thực quyền của HĐND.
- Luận văn có giá trị làm tài liệu tham khảo, vận dụng vào hoạt động
thực tiễn của HĐND các cấp, góp phần nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ
năng, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ chuyên trách trong các cơ quan chuyên
môn của HĐND.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục
(bảng, biểu....), luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
tỉnh

6


Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh
Quảng Bình từ năm 2011 - 2016
Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình.


8


Có thể thấy rằng thuật ngữ "giám sát" được dùng rất phổ biến trong
khoa học chính trị, pháp lý và được đề cập nhiều trong các văn kiện của
Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội cũng như phổ
biến ở đời sống xã hội.
Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng theo một cách chung
nhất, có thể thấy giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá
nhân, tổ chức, cộng đồng người này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng người
khác trong các lĩnh vực kinh tế-xã hội, trong thực hiện quan điểm, đường lối,
nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật, chính sách của Nhà nước, các
quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, tổ chức, cá nhân... để kiến nghị phát huy ưu
điểm, thành tựu, xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái. Theo cách
hiểu trên, khái niệm giám sát bao hàm những nội dung sau đây:
- Giám sát tức là theo dõi, xem xét, kiểm tra và nhận định về một việc
làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy định.
- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định. Giám sát luôn gắn với
đối tượng cụ thể (giám sát ai và giám sát cái gì).
- Giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ thể.
- Giám sát là hoạt động có mục đích của một chủ thể nhất định.
Dưới góc độ chính trị, pháp lý thì giám sát là việc cơ quan quyền lực
nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân
chịu sự giám sát trong việc thi hành các quy định của pháp luật trong lĩnh vực
được giám sát, từ đó có các biện pháp nhằm đảm bảo cho lĩnh vực được giám
sát vận hành thông suốt, hiệu quả và đúng pháp luật. Cùng với kiểm tra, thanh
tra, kiểm sát, giám sát là một loại nhiệm vụ trong quá trình thực thi quyền lực
chính trị nhằm làm cho các đối tượng (của chủ thể giám sát) thực hiện đúng
yêu cầu, mục đích, chức năng, nhiệm vụ đặt ra.

hội.

10


Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra
nhà nước, gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ,
thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có
quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ
quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức
năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ
quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá
trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để
bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình
chỉ công tác...) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi,
bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ
việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó,
trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính
trái pháp luật.
Từ những phân tích trên đây có thể nhận thấy giám sát khác với kiểm
tra và thanh tra ở chỗ:
- Giám sát khác với kiểm tra
Kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính
cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai
phạm xảy ra là “xem xét cụ thể công việc”. Chủ thể và đối tượng kiểm tra
có thể cùng hệ thống với nhau (tự kiểm tra, cấp trên kiểm tra cấp dưới).
Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ: giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngoài,
còn kiểm tra là hoạt động thường xuyên từ bên trong tổ chức hành pháp.
- Giám sát khác với thanh tra
Thanh tra và giám sát có chỗ giống nhau là đều có hoạt động “xem

vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng
lớn mạnh.

12


Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho
nhân dân địa phương, HĐND cấp tỉnh có khả năng đoàn kết tập hợp được
quần chúng, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được
mọi nguồn lực vật chất và tinh thần ở mỗi địa phương, góp phần vào thắng lợi
chung của sự nghiệp cách mạng. HĐND cấp tỉnh còn là cầu nối giữa chính
quyền Trung ương với chính quyền địa phương, vừa đảm bảo sự tập trung
thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa
đảm bảo phát huy được nội lực ở từng địa phương, cơ sở.
Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương
năm 2015 “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân
địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan
nhà nước cấp trên”.
Như vậy, HĐND tỉnh cũng như HĐND các cấp có hai tính chất cơ bản:
“là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại biểu của
nhân dân ở địa phương”.
Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp tỉnh thể hiện ở quyền đơn
phương quyết định và quyết định đó có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ
quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý của tỉnh. Nhưng vì HĐND cấp
tỉnh chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những
quyết định này chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý của tỉnh và chỉ giới hạn
trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp
luật, mặt khác những quyết định đó không được trái với Hiến pháp, luật và
các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Chính vì vậy, theo điều

quyền lực nhà nước ở địa phương. Và chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương, HĐND mới có đủ quyền năng thực hiện được tính chất
đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng
ở địa phương.

14


Với vị trí, tính chất của HĐND được quy định trong Hiến pháp năm
2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND vừa là
một cơ quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho
nhân dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa
phương, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh
tế, tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa
phương trên mọi mặt kinh tế, xã hội.
b. Chức năng của Hội đồng nhân dân tỉnh
Theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND các cấp đều có hai
chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát.
- Chức năng quyết định
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ghi nhận như sau:
"HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm
năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội,
củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh
thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả
nước". Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này,
tại Điều 19 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã xác định cụ thể nội
dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao
gồm các lĩnh vực sau đây: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và
pháp luật; xây dựng chính quyền; kinh tế, tài nguyên, môi trường; giáo dục,
đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; y tế, lao