VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THANH NHÀN

HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
TỪ THỰC TIỄN TỈNH PHÚ YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THANH NHÀN

HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
TỪ THỰC TIỄN TỈNH PHÚ YÊN

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

tắc hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện .............17 CHƯƠNG 2. THỰC
TRẠNG HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN, TỈNH
PHÚ YÊN ............................................................................31 2.1. Các yếu tố ảnh
hưởng đến hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện, tỉnh Phú
Yên .....................................................................................................................31 2.2.
Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện tỉnh Phú Yên ...........34 2.3.
Đánh giá về hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong thời
gian qua tại tỉnh Phú Yên ..........................................................................................47
CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT
ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN
TỈNH

PHÚ

YÊN .................................................................................................................54 3.1.
Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
huyện .........................................................................................................................54
3.2. Các quan điểm nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện .
57 3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
huyện....63

KẾT

LUẬN ..............................................................................................................77
DANH

MỤC

TÀI


: Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1

Cơ cấu đại biểu

32

2.2

Trình độ văn hóa, chuyên môn

33

2.3

Độ tuổi

33




1


vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường trước đây cho Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cùng cấp, chưa đổi mới
đồng bộ tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân. Vì vậy, Bộ Chính trị đã có Kết
luận số 89-KL/TW, ngày 03/3/2014 về tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức
Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường và Quốc hội ban hành Luật tổ chức
chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 (thay thế cho Luật Tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003), trong đó quy định rõ cấp chính quyền
địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở tất cả các
đơn vị hành chính. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa
phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa
phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã thuộc tỉnh, thành phố
thuộc thành phố trung ương, phường, thị trấn.
Trong thời gian qua, hoạt động Hội đồng nhân dân cấp huyện nói chung và
hoạt động Hội đồng nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Phú Yên nói riêng đã có
những chuyển biến tích cực, đổi mới về nội dung và phương thức hoạt động để
nâng cao hiệu quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật,
đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng
của địa phương.
Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đã đạt được, hoạt động của HĐND cấp
huyện trên địa bàn tỉnh Phú Yên vẫn còn những hạn chế, tồn tại nhất định
như: nhiều nơi hoạt động của HĐND còn mang tính hình thức; chất lượng kỳ họp
HĐND chưa cao; công tác giám sát của HĐND chưa mang lại nhiều kết quả
thiết thực; trong chất vấn và trả lời chất vấn còn tình trạng nể nang, né tránh;
hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, tiếp nhận kiến nghị của công dân
chưa được thường xuyên, liên tục; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND còn

thực tiễn. Tuy nhiên, có thể nói cho đến nay chưa có một đề tài độc lập đi sâu
nghiên cứu hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở tỉnh Phú Yên để tổng kết,
đánh giá những thành tựu đạt được và những hạn chế cần khắc phục, qua đó đưa ra
những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND
cấp huyện ở tỉnh Phú Yên. Do vậy, nghiên cứu việc nâng cao chất lượng, hiệu quả
hoạt động của HĐND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Phú Yên là việc làm cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp

3


huyện, để từ đó đánh giá thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện
tỉnh Phú Yên, nhằm đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hiệu quả
hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài thực hiện các nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về hoạt động của Hội đồng nhân
dân cấp huyện.
- Đánh giá thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh Phú
Yên.
- Đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động của Hội đồng
nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Phú Yên.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về thời gian: Nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân khóa 2011 – 2016.
- Về không gian: số liệu khảo sát tại thành phố Tuy Hòa và thị xã Sông Cầu,

7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
huyện.
Chương 2: Thực trạng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh
Phú Yên.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động của Hội đồng nhân
dân cấp huyện nước ta hiện nay.

5


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN
1.1. Vị trí, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện
1.1.1. Vị trí của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân”; “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…". Với
khẳng định trên, ở nước ta nguồn gốc, bản chất quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân, "Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng
dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ
quan khác của Nhà nước".
Trong suốt quá trình hình thành và phát triển, HĐND nói chung và HĐND cấp
huyện nói riêng đã khẳng định được vị trí, vai trò, trách nhiệm to lớn của
mình. HĐND thực sự trở thành diễn đàn để nhân dân lao động thực hiện quyền
làm chủ Nhà nước và xã hội. Sự hiện diện của HĐND dưới sự lãnh đạo của Đảng
Cộng sản Việt Nam đã thể hiện được tính chất giai cấp sâu sắc, tính nhân dân

trong Hiến pháp và quy định này cho đến nay vẫn được ghi nhận trong Hiến pháp
hiện hành.
Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, được sửa đổi,
bổ sung năm 1989, một lần nữa xác định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực
Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên” [30, Điều 114]. Vị trí và tính chất
pháp lý của HĐND vẫn xác định như Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND
và UBHC năm 1962 nhưng có bổ sung thêm nhiệm vụ HĐND phải chịu trách
nhiệm trước chính quyền cấp trên bên cạnh chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương. Về tổ chức và hoạt động của HĐND, nhấn mạnh tính quyền lực của
HĐND, thành lập Thường trực HĐND ở cấp tỉnh và cấp huyện để nâng cao vị thế
của HĐND và giảm ảnh hưởng của cơ quan hành chính đối với cơ quan quyền lực.
Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND theo quy định của Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983 được mở rộng ở rất nhiều lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế.


7


Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001, Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1994 và năm 2003 và các văn bản pháp luật có liên quan đã cố gắng
đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong đó có
HĐND. Tuy nhiên, về vị trí, vai trò của HĐND không có nhiều sự thay đổi so với
trước đây. HĐND vẫn được xác định là “cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do
nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ
quan Nhà nước cấp trên” [33, Điều 119], trong đó làm rõ tính đại diện của
HĐND, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân.
Trong giai đoạn này, HĐND được tổ chức đồng bộ từ tỉnh đến xã, thành lập
Thường trực HĐND ở cả 03 cấp, tăng cường chức năng giám sát của HĐND,

quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Tuy nhiên, qua tổng kết thực tiễn về mô hình thí điểm không tổ chức HĐND
quận, huyện, phường cho thấy rằng, việc thực hiện không tổ chức HĐND ở các
đơn vị hành chính này chưa phù hợp với tình hình thực tế của nước ta hiện nay. Vì
vậy, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương, ngày 19/6/2015
thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, chấm dứt việc thực hiện thí
điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo Nghị quyết số
26/2008/QH12 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban
Thường vụ Quốc hội


8


kể từ ngày 01/01/2016 và khôi phục việc tổ chức HĐND ở cả 03 cấp là tỉnh, huyện
và xã.
Theo quy định tại Điều 113 Hiến pháp 2013 và Điều 6 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương 2015, thì HĐND tiếp tục được khẳng định “là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ
của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân
dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.
Vị trí, vai trò của HĐND cấp huyện được thể hiện ở những điểm cơ bản sau:
- HĐND cấp huyện nằm trong cơ cấu quyền lực thống nhất của nhà nước, là
bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, thay mặt nhà nước tổ chức thực hiện
quyền lực nhà nước trên địa bàn là tổ chức thực hiện Hiến pháp, Luật, các văn bản
của cơ quan nhà nước trung ương tới địa phương.
- HĐND cấp huyện đóng vai trò là chiếc cầu nối giữa chính quyền trung ương
và cấp trên với chính quyền địa phương, vừa đảm bảo sự thống nhất trong hoạt
động của bộ máy của nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo tính tự chủ,
sáng tạo của địa phương.

phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh.
1.1.2. Tính chất của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Từ những quy định của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền
địa phương 2015, ta có thể thấy Hội đồng nhân dân có 02 tính chất đặc trưng,
đó là: tính quyền lực nhà nước và tính đại điện.
1.1.2.1. Tính quyền lực nhà nước
Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp huyện thể hiện ở quyền đơn
phương quyết định và quyết định đó có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ
quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý của huyện. Nhưng vì HĐND cấp
huyện chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những quyết
định này chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý của một huyện và chỉ giới hạn
trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp luật,
mặt khác những quyết định đó không được trái với Hiến pháp, luật và các văn
bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Chính vì vậy, theo Điều 113 Hiến pháp
năm 2013 xác định, HĐND cấp huyện dù là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp
cao nhất trên địa bàn huyện, nhưng HĐND cấp huyện cũng phải căn cứ vào Hiến
pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, căn cứ vào nhu cầu
và điều kiện thực tế của huyện để quyết định các chủ trương, biện pháp quan
trọng nhằm bảo đảm thi hành Hiến


10


pháp và pháp luật ở địa phương, phát huy tiềm năng của huyện, xây dựng và phát
triển về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, không ngừng cải thiện đời
sống vật chất và tinh thần của nhân dân, làm tròn nghĩa vụ của huyện đối với cả
nước. Các nghị quyết của HĐND cấp huyện được ban hành trong phạm vi thẩm
quyền được giao có tính bắt buộc thực hiện đối với tất cả các cơ quan, tổ chức và cá
nhân có liên quan trên địa bàn.

không chỉ xác định đúng vị trí, vai trò của HĐND cấp huyện trong cơ chế thực hiện
quyền lực nhà nước thống nhất của nhân dân, mối quan hệ giữa HĐND với UBND
và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương, mà còn xác định thẩm quyền kiểm tra,
giám sát của HĐND cấp huyện đối với các cơ quan này trong việc chấp hành Hiến
pháp và pháp luật ở địa phương.
1.1.2.2. Tính đại diện
Cùng với tính quyền lực nhà nước, HĐND cấp huyện còn là cơ quan đại diện
của nhân dân địa phương. Điều 79 Hiến pháp 2013 quy định “HĐND là cơ quan đại
diện của nhân dân địa phương và đại biểu HĐND là người đại diện cho nhân dân
địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương”.
Với vị trí, tính chất của HĐND được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND cấp huyện vừa là
một cơ quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho nhân
dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa
phương, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,
tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương
trên mọi mặt kinh tế, xã hội.
Xuất phát từ nguyên lý quyền lực nhà nước là của nhân dân, việc tổ chức thực
thi quyền lực do nhân dân thực hiện nhưng vì một lý do nào đó, nhân dân không thể
thực thi quyền lực của mình được thì hoạt động đó được ủy quyền cho một cá nhân
hay tổ chức khác thực hiện, bao gồm cả thiết chế Hội đồng nhân dân.
Tính đại điện của HĐND cấp huyện thể hiện ở các phương diện sau đây:
- Con đường hình thành: Ở địa phương cấp huyện, HĐND là cơ quan duy
nhất được thành lập bằng một cuộc bầu cử do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu ra
theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Đại biểu HĐND
cấp huyện là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn của mình.

12

quan trọng ở địa phương.

13


1.1.3. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện
Chức năng của HĐND cấp huyện là những phương diện hoạt động chủ yếu
của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND.
Căn cứ Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND các cấp có
hai chức năng cơ bản là: Chức năng quyết định và chức năng giám sát.
- Chức năng quyết định
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ghi nhận như sau: "HĐND
quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa
phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng
an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa
phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước".
Chức năng quyết định của HĐND cấp huyện được thể hiện thông qua các
quyền hạn sau:
- Quyết định biện pháp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, trật tự, an
toàn xã hội.
- Quyết định biện pháp tổ chức và bảo đảm việc thi hành pháp luật: Bãi bỏ
một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND huyện,
HĐND cấp xã.
- Quyết định biện pháp xây dựng chính quyền địa phương: Bầu, miễn nhiệm,
bãi nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh: Chủ tịch
HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND huyện, Chủ
tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND huyện, Hội thẩm Tòa án
nhân dân huyện.
- Quyết định biện pháp phát triển kinh tế địa phương: Quyết định dự toán
thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và