BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
……/……

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THUỲ VÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÔNG TÁC
BẢO VỆ RỪNG TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
……/……

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THUỲ VÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÔNG TÁC
BẢO VỆ RỪNG TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH


gia, Lãnh đạo Cơ sở Học viện Hành chính Quốc gia khu vực Miền Trung,
Khoa Sau đại học thuộc Học viện Hành chính Quốc gia và các thầy giáo, cô
giáo, các bạn học đã tận tình giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, thực hiện
luận văn.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đối với PGS. TS. Thái Thanh Hà đã tận tình
hƣớng dẫn, chỉ bảo, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu, thực hiện luận
văn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Lãnh đạo và các cán bộ Chi cục
Kiểm lâm Quảng Bình đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình
nghiên cứu, thực hiện luận văn.
Xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè đã động viên, tạo điều kiện
thuận lợi và khuyến khích tôi hoàn thành luận văn.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN


iii

MỤC LỤC
Trang
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC ........................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .............................................................. vi
DANH MỤC CÁC BẢNG.............................................................................. vii
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ ......................................................................... vii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH
VỰC BẢO VỆ RỪNG ...................................................................................... 6

2.2.4. Quản lý nguồn nhân lực trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng ............ 57
2.2.5. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về bảo vệ rừng.............. 60
2.2.6. Thanh tra, kiểm tra và xử lý các hành vi vi phạm trong lĩnh vực bảo
vệ rừng ......................................................................................................... 61
2.3. Đánh giá hoạt động quản lý nhà nƣớc về công tác bảo vệ rừng tại tỉnh
Quảng Bình ..................................................................................................... 62
2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc trong quản lý nhà nƣớc về công tác bảo vệ
rừng .............................................................................................................. 62
2.3.2. Một số tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về công tác bảo vệ
rừng .............................................................................................................. 65
2.3.3. Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về công
tác bảo vệ rừng ............................................................................................. 66
Tiểu kết Chƣơng 2 ........................................................................................... 68
Chƣơng 3 ĐỊNH HƢỚNG, GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ NHÀ
NƢỚC VỀ CÔNG TÁC BẢO VỆ RỪNG TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH ....... 69
3.1. Quan điểm, định hƣớng về bảo vệ rừng ................................................... 69


v

3.1.1. Quan điểm về bảo vệ rừng ................................................................. 69
3.1.2. Định hƣớng về bảo vệ rừng ............................................................... 71
3.2. Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về công tác bảo vệ rừng tại tỉnh
Quảng Bình ..................................................................................................... 73
3.2.1. Nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của lực lƣợng kiểm lâm .. 73
3.2.2. Tổ chức thực hiện có hiệu quả các biện pháp bảo vệ rừng................ 76
3.2.3. Thành lập Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng cấp tỉnh để huy động nguồn
lực cho công tác bảo vệ rừng ....................................................................... 78
3.2.4. Đầu tƣ cho phát triển sản xuất của ngƣời dân sống gần rừng ........... 80
3.2.5. Thực hiện rộng rãi mô hình quản lý rừng cộng đồng ........................ 81

KT-XH

Kinh tế - xã hội

NN&PTNT

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc

PCCCR

Phòng cháy, chữa cháy rừng

QLNN

Quản lý nhà nƣớc

QPPL

Quy phạm pháp luật

RĐD

Rừng đặc dụng

RPH


Biểu đồ 2.1. Diễn biến độ che phủ của rừng giai đoạn 2012-2016 ................ 44
Biểu đồ 2.2. Số vụ vi phạm trong lĩnh vực BVR giai đoạn 2012-2016 .......... 45


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài Luận văn
Việt Nam là một nƣớc có diện tích rừng khá lớn. Thống kê của Bộ
NN&PTNT cho thấy tính đến ngày 31/12/2015, diện tích rừng toàn quốc là
lên 14.061.856 ha, trong đó diện tích rừng để tính độ che phủ toàn quốc là
13.520.984 ha với độ che phủ là 40,84% [43]. Với diện tích và độ che phủ lớn
nhƣ vậy, rừng nƣớc ta có vai trò rất quan trọng, không chỉ trên phƣơng diện
môi trƣờng sinh thái mà còn trên phƣơng diện KT-XH, văn hoá, khoa học và
ANQP…
Tuy nhiên, điều đáng buồn là trong nhiều năm trƣớc đây, diện tích và
chất lƣợng rừng liên tục bị suy giảm mà nguyên nhân chủ yếu một mặt là tình
trạng gia tăng dân số và di dân tự do tiếp diễn công với phƣơng thức sử dụng
đất nông, lâm nghiệp ít hiệu quả đã tạo ra sức ép liên tục vào rừng để mở rộng
diện tích đất nông nghiệp; mặt khác là do nhu cầu lâm sản ngày càng tăng
đang tạo sức ép đối với tài nguyên rừng và môi trƣờng, đặc biệt đối với rừng
tự nhiên [37].
Mặc dù thời gian qua, công tác BVR rừng đã đƣợc Nhà nƣớc ta quan
tâm thực hiện và đã đạt đƣợc những kết quả quan trọng, nhƣng theo đánh giá
của Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng, công tác này vẫn còn nhiều hạn chế, yếu
kém, thể hiện ở tình trạng phá rừng, lấn chiếm đất rừng, khai thác lâm sản trái
pháp luật, nhất là đối với rừng tự nhiên vẫn tiếp tục diễn ra phức tạp; diện tích
RPH liên tục giảm qua các năm; các vụ việc chống ngƣời thi hành công vụ
BVR tiếp tục diễn ra gay gắt với tính chất ngày càng nghiêm trọng; công tác

Quảng Bình. Trong bối cảnh đó, không thể không tăng cƣờng QLNN đối với
công tác BVR trên địa bàn để bảo tồn tài nguyên rừng hiện có và góp phần
vào việc thực hiện thành công mục tiêu nâng tỷ lệ che phủ rừng toàn tỉnh năm


3

2020 đạt 69-70% nhƣ Nghị quyết của HĐND tỉnh đã đặt ra. [32]
Xuất phát từ lý do nêu trên, việc nghiên cứu đề tài “QLNN về công tác
BVR tại tỉnh Quảng Bình” là việc làm cần thiết, có ý nghĩa khoa học và thực
tiễn to lớn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài Luận văn
Từ trƣớc đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu về QLNN đối với lĩnh
vực BVR và đã đề cập đƣợc nhiều vần đế lý luận và thực tiễn liên quan đến
hoạt động QLNN về công tác BVR. Chẳng hạn: luận án tiến sĩ “QLNN về xã
hội hoá BV&PTR ở Tây Nguyên” của tác giả Lê Văn Từ (2015); luận án tiến
sĩ “QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực BVR ở Việt Nam hiện nay” của tác
giả Hà Công Tuấn (2006); luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện QLNN về BV&PTR
ở Quảng Ninh” của tác giả Phạm Tùng Đông (2009); luận văn thạc sĩ “Tăng
cƣờng hiệu lực QLNN về BV&PTR Lâm Đồng” của tác giả Nguyễn Huy
Hoàng (2002)…
Tuy nhiên, qua tìm hiểu của tác giả, đến thời điểm hiện nay chƣa có
công trình nghiên cứu nào về đề tài QLNN trong công tác BVR tại tỉnh
Quảng Bình đƣợc thực hiện dƣới dạng một luận văn, luận án. Mặt khác, với
sự khác biệt về phƣơng pháp tiếp cận vấn đề và phạm vi nghiên cứu (cả về
không gian và thời gian), đề tài “QLNN về công tác BVR tại tỉnh Quảng
Bình” vẫn là một đề tài mới, không trùng lắp với các đề tài nghiên cứu đã
đƣợc công bố trƣớc đây.
3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn
* Mục đích:

minh nhằm làm sáng tỏ các vấn đề lý luận, trong việc đánh giá tình hình BVR


5

và hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR của tỉnh Quảng Bình thời gian qua
cũng nhƣ trong việc đánh giá và lựa chọn giải pháp nhằm tăng cƣờng hoạt
động này trong thời gian tới.
- Phƣơng pháp so sánh đƣợc sử dụng chủ yếu trong việc đánh giá hiện
trạng về rừng, tình hình BVR và hoạt động QLNN trong lĩnh vực BVR của
tỉnh Quảng Bình.
- Việc tổng hợp, phân tích làm cơ sở để đƣa ra các nhận xét, đánh giá
trong Luận văn đều đặt trong hoàn cảnh lịch sử cụ thể của từng thời kỳ gắn
với điều kiện KT-XH đặc trƣng của thời kỳ đó. Các giải pháp và kiến nghị
đƣa ra là xuất phát từ tình hình thực tế của tỉnh Quảng Bình và có tính đến
khuynh hƣớng phát triển trong tƣơng lai. Chính vì vậy nên phƣơng pháp
nghiên cứu của Luận văn là phù hợp với thế giới quan duy vật và phƣơng
pháp luận biện chứng.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn
- Ý nghĩa lý luận: hệ thống hoá và làm sáng tỏ thêm một số vấn đề về
QLNN trong lĩnh vực BVR ở Việt Nam.
- Ý nghĩa thực tiễn: đề xuất một số giải pháp có giá trị tham khảo đối
với tỉnh Quảng Bình và các địa phƣơng có điều kiện tƣơng tự.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, nội dung chính của Luận văn đƣợc
chia thành 3 chƣơng:
Chƣơng 1. Cơ sở lý luận về QLNN trong lĩnh vực BVR
Chƣơng 2. Thực trạng QLNN về công tác BVR tại tỉnh Quảng Bình
Chƣơng 3. Giải pháp tăng cƣờng QLNN về công tác BVR tại tỉnh
Quảng Bình.

7

điều tiết nguồn nƣớc cho các dòng chảy, hồ chứa nƣớc, hạn chế lũ lụt, giảm
xói mòn, bảo vệ đất, hạn chế bồi lấp các lòng hồ và khu vực hạ du.
- RPH chắn gió, chắn cát bay: là rừng đƣợc xác lập nhằm giảm cƣờng
độ gió, chắn cát di động, bảo vệ sản xuất nông nghiệp, bảo vệ các khu dân cƣ,
khu đô thị, vùng sản xuất và các công trình khác.
- RPH chắn sóng, lấn biển: là rừng đƣợc xác lập nhằm ngăn cản sóng,
chống sạt lở, bảo vệ đê và các công trình ven biển, ven sông, duy trì diễn thế
tự nhiên của hệ sinh thái.
- RPH bảo vệ môi trƣờng: là rừng đƣợc xác lập nhằm điều hòa khí hậu,
chống ô nhiễm môi trƣờng, tạo cảnh quan ở khu dân cƣ, khu đô thị, khu công
nghiệp, kết hợp phục vụ du lịch, nghỉ ngơi. [21], [36], [41]
Thứ hai, rừng đặc dụng: là loại rừng đƣợc sử dụng chủ yếu để bảo tồn
thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật
rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng
cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi
trƣờng. RĐD bao gồm:
- Vƣờn quốc gia: là khu vực tự nhiên trên đất liền hoặc ở vùng đất ngập
nƣớc, hải đảo, có diện tích đủ lớn đƣợc xác lập để bảo tồn một hay nhiều hệ
sinh thái đặc trƣng hoặc đại diện không bị tác động hay chỉ bị tác động rất ít
từ bên ngoài; bảo tồn các loài sinh vật đặc hữu hoặc đang nguy cấp.
- Khu bảo tồn thiên nhiên, gồm khu dự trữ thiên nhiên (là khu vực có
rừng và hệ sinh thái tự nhiên trên đất liền hoặc ở vùng đất ngập nƣớc, hải đảo,
đƣợc xác lập để bảo tồn bền vững các hệ sinh thái chƣa hoặc ít bị biến đổi; có
các loài sinh vật đặc hữu, quý, hiếm hoặc đang nguy cấp) và khu bảo tồn loài
- sinh cảnh (là khu vực có rừng và hệ sinh thái tự nhiên trên đất liền hoặc có
hợp phần đất ngập nƣớc đƣợc xác lập để bảo tồn loài, bảo vệ môi trƣờng sống




hộ trên nhiều mặt:
- Rừng là công cụ góp phần giảm lũ, tăng lƣu lƣợng kiệt của sông suối.
- Rừng làm chức năng chắn sóng, chắn gió và cát bay, bảo vệ cho đê
biển, chống sự xâm nhập của cồn cát vào đồng ruộng…
- Rừng làm chức năng điều hòa khí hậu, làm sạch môi trƣờng sinh thái.
- Rừng là kho dự trữ và bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái của
quốc gia, là ngân hàng bảo vệ các nguồn gen các loài động thực vật, bảo vệ đa
dạng sinh học. [36], [37]
* Vai trò của rừng trên phương diện KT-XH
Rừng có vai trò rất quan trọng đối với nền kinh tế quốc dân, tạo nguồn
gỗ và các loại lâm sản ngoài gỗ phục vụ cho nhu cầu xã hội và đời sống nhân
dân. Đối với mỗi quốc gia, rừng có nhiều chủng loại khác nhau và cho sản
phẩm gỗ với tính năng tác dụng khác nhau, phục vụ cho các nhu cầu đa dạng
của con ngƣời: làm nguyên liệu cho các ngành giấy, diêm, chế tạo các loại
công cụ sản xuất và đồ dùng sinh hoạt, làm vật liệu xây dựng…
Rừng là tƣ liệu sản xuất của ngành lâm nghiệp. Đó là một ngành kinh tế
kỹ thuật đặc thù, có vị trí KT-XH và môi trƣờng rất quan trọng. Ở Việt Nam,
ngành lâm nghiệp quản lý sử dụng hơn một nửa lãnh thổ đất nƣớc, liên quan
trực tiếp đến đời sống của khoảng 25 triệu đồng bào (hơn 1/3 dân số nông
thôn), trong đó có hơn 7 triệu đồng bào dân tộc thiểu số. Với vị thế là tƣ liệu
sản xuất cơ bản của ngành kinh tế quan trọng này, rừng có vai trò quan trọng
trong việc tạo cơ sở để phát triển lâm nghiệp, góp phần vào sự nghiệp công
nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp nông thôn, xoá đói, giảm nghèo cho
nông dân miền núi. [37]
* Vai trò của rừng trên phương diện văn hóa, du lịch và nghiên cứu


10


chuẩn bị tác chiến. Đồng thời rừng cũng là nguồn cung cấp lƣơng thực, thực
phẩm, vật liệu tại chỗ và dƣợc liệu phục vụ cho kế hoạch chiến đấu của bộ đội
ta trong những giai đoạn gay go ác liệt nhất - “rừng che bộ đội, rừng vây quân
thù”, góp phần tạo nên những chiến thắng to lớn trong lịch sử chống giặc
ngoại xâm của dân tộc Việt Nam.
Đối với các quốc gia có rừng, đặc biệt ở những nƣớc có rừng biên giới,
rừng còn có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, ngăn
chặn những hiện tƣợng xâm lấn trái phép từ bên ngoài vào.
1.1.2. Bảo vệ rừng
1.1.2.1. Khái niệm bảo vệ rừng
Đã có nhiều quan niệm khác nhau về BVR. Theo tác giả Nguyễn Huy
Hoàng (2002), BVR là việc sử dụng các biện pháp, các công cụ quản lý mà
chủ yếu bằng pháp luật kết hợp với giáo dục truyền thống, đạo đức xã hội để
giữ gìn vốn rừng hiện có; phòng chống các hành vi gây thiệt hại đến rừng;
nuôi dƣỡng, phát triển thực vật rừng, động vật rừng; bảo vệ nƣớc, bảo vệ đất
và các tài nguyên khác trong môi trƣờng rừng [20, tr.11]. Còn theo tác giả
Phạm Tùng Đông (2009), BVR là tổng thể các hoạt động nhằm bảo toàn hệ
sinh thái hiện có, bảo gồm thực vật, động vật rừng, đất lâm nghiệp và các yếu
tố tự nhiên khác; phòng, chống những tác động gây thiệt hại đến đa dạng sinh
học của rừng, bảo vệ nguồn nƣớc, bảo vệ môi trƣờng sinh thái [16, tr.12]. Tác
giả Lê Văn Từ (2015) quan niệm rằng BVR là tổng thể các hoạt động của tổ
chức và cá nhân tác động vào rừng nhằm phòng, chống những tác động tiêu
cực đến rừng để duy trì và phát triển hệ sinh thái rừng, sinh vật rừng, đất rừng
và các yếu tố môi trƣờng khác; bảo tồn đa dạng sinh học và giữ gìn cảnh quan
môi trƣờng sinh thái [47, tr.21]….
Mặc dù có cách quan niệm khác nhau, nhƣng khái niệm BVR của các


12


rừng quý, hiếm phải đƣợc quản lý, bảo vệ theo chế độ đặc biệt.
+ Việc khai thác chính thực vật rừng chỉ đƣợc thực hiện ở các khu rừng
đã có chủ rừng đƣợc Nhà nƣớc giao rừng hoặc cho thuê rừng.
+ Việc khai thác gỗ và lâm sản, khai thác tận dụng, tận thu gỗ trong
rừng tự nhiên, trong rừng trồng hoặc khai thác gỗ vƣờn rừng phải thực hiện
theo quy chế quản lý rừng.
- Bảo vệ động vật rừng:
+ Những loài động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm; nguồn gen động vật
rừng quý, hiếm phải đƣợc quản lý, bảo vệ theo chế độ đặc biệt.
+ Những loài động vật rừng thông thƣờng khi săn, bắt, bẫy, nuôi nhốt
phải theo quy định của Bộ NN&PTNT.
* Phòng cháy, chữa cháy rừng
- Chủ rừng phải có phƣơng án PCCCR; khi trồng rừng mới tập trung
phải thiết kế và xây dựng đƣờng ranh, kênh, mƣơng ngăn lửa, chòi canh lửa,
biển báo, hệ thống thông tin theo quy định của pháp luật về phòng cháy, chữa
cháy; chấp hành sự hƣớng dẫn, kiểm tra của cơ quan QLNN có thẩm quyền.
- Trƣờng hợp đƣợc đốt lửa trong rừng, gần rừng để dọn nƣơng rẫy, dọn
đồng ruộng, chuẩn bị đất trồng rừng, đốt trƣớc mùa khô hanh hoặc dùng lửa
trong sinh hoạt thì ngƣời đốt lửa phải thực hiện các biện pháp PCCCR.
- Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân xây dựng, tiến hành các hoạt động trên
các công trình đi qua rừng nhƣ đƣờng sắt, đƣờng bộ, đƣờng dây tải điện và
hoạt động du lịch sinh thái, hoạt động khác ở trong rừng, ven rừng phải chấp
hành các quy định về phòng cháy, chữa cháy; tuân thủ các biện pháp PCCCR


14

của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và chủ rừng.
- Khi xảy ra cháy rừng, chủ rừng phải kịp thời chữa cháy rừng, báo
ngay cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền; chịu trách nhiệm khắc phục hậu

chứng từ hợp pháp theo quy định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền; việc
đóng dấu búa kiểm lâm lên gỗ thực hiện theo hƣớng dẫn của Bộ NN&PTNT.
- Tổ chức, cá nhân kinh doanh, chế biến lâm sản khi nhập, xuất lâm sản
phải ghi chép vào sổ theo dõi nhập, xuất lâm sản theo mẫu thống nhất và chịu
sự giám sát, kiểm tra của Bộ NN&PTNT.
- Việc nhập khẩu, xuất khẩu, quá cảnh, tạm nhập tái xuất, tạm xuất tái
nhập thực vật rừng, động vật rừng, các sản phẩm của chúng và các mẫu vật có
nguồn gốc tự nhiên, nguồn gốc do gây nuôi sinh sản hoặc trồng cấy nhân tạo
và các loài động vật, thực vật hoang dã quý, hiếm, thông thƣờng thực hiện
theo quy định của Chính phủ, công ƣớc quốc tế về buôn bán các loài thực vật,
động vật hoang dã nguy cấp (CITES) và các điều ƣớc quốc tế khác mà Việt
Nam ký kết hoặc gia nhập. [21], [24]
1.2. Quản lý nhà nƣớc về công tác bảo vệ rừng
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc về công tác bảo vệ rừng
Quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể
quản lý lên đối tƣợng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả
các nguồn lực để đạt đƣợc các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật.
QLNN là một dạng quản lý do Nhà nƣớc làm chủ thể định hƣớng điều hành,
chi phối,... để đạt đƣợc mục tiêu KT-XH trong những giai đoạn lịch sử nhất
định [17].
QLNN phải dựa trên cơ sở pháp luật và thẩm quyền của cơ quan nhà


16

nƣớc. Đặc trƣng của QLNN là mang tính công quyền: cơ quan quản lý đƣợc
công dân ủy quyền thực hiện một số hoạt động nhất định và các tổ chức, cá
nhân phải chấp hành sự quản lý của cơ quan nhà nƣớc. Mỗi cơ quan QLNN
có bộ máy tổ chức và cán bộ quản lý phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản
lý đƣợc giao. Về bản chất, QLNN là sự tác động của các chủ thể mang quyền