BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN HƯƠNG THẢO

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH BAN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - NĂM 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN HƯƠNG THẢO

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DO CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH BAN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102


mình. Những nội dung trong luận văn này là do tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn
trực tiếp của PGS.TS. Bùi Thị Đào. Những phần sử dụng tài liệu tham khảo trong
luận văn đã được trích dẫn và nêu rõ nguồn trong phần tài liệu tham khảo. Tôi
hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn này.
Hà Nội, ngày … tháng … năm 2016
XÁC NHẬN CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

NGƯỜI CAM ĐOAN

PGS.TS. Bùi Thị Đào

Nguyễn Hương Thảo


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND: Hội đồng nhân dân
QPPL: Quy phạm pháp luật
UBND: Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1



9

bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

9

1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật

11

1.1.3. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

14

1.2. Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

16

pháp luật
1.2.1. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

16

1.2.2. Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

19

1.3. Chủ thể, đối tượng và nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy

1.4.3. Tổ chức nghiên cứu, thẩm định

31

1.4.4. Soạn thảo và gửi báo cáo thẩm định

32

1.5. Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản

32

quy phạm pháp luật
1.5.1. Đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm định

32

1.5.2. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan

33

1.5.3 .Cơ sở vật chất phục vụ công tác thẩm định

34

Kết luận Chương 1

35

Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm

45

2.2.5. Nội dung thẩm định chưa đảm bảo chất lượng

47

2.3. Nguyên nhân dẫn đến tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định

48

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành
2.3.1. Bất cập từ quy định của pháp luật

48

2.3.2. Chưa xây dựng được mối quan hệ chặt chẽ giữa cơ quan tư pháp với

54

cơ quan soạn thảo
2.3.3. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định còn mỏng, chất lượng không

55

đồng đều
2.3.4. Điều kiện cơ sở vật chất đảm bảo cho công tác thẩm định chưa đáp

56




73

KẾT LUẬN

75

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã khẳng
định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cần xây
dựng cơ chế vận hành của Nhà nước, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực
nhà nước đều thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự
phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ
thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng và hoàn
thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt
động và quyết định của cơ quan công quyền”, đồng thời chỉ rõ “Nhà nước
ban hành pháp luật, tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không
ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” là nhiệm vụ bao trùm trong
giai đoạn hiện nay, trong đó nhấn mạnh đến sáu giải pháp quan trọng
nhằm hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Một trong các giải pháp hàng đầu,
mang tính tiên quyết của nhà nước pháp quyền chính là vấn đề hoàn thiện
hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, trong nhiều năm qua, Đảng và Nhà
nước ta đã luôn chú trọng đến việc xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn

Trong đó hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
địa phương được coi là khâu cơ bản của quy trình đó. Thông qua hoạt
động thẩm định, các văn bản sau khi được soạn thảo sẽ được xem xét tổng
thể nhằm đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ…
của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Qua đó góp phần không nhỏ
trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật
của địa phương.
Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời
gian qua cho thấy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật còn bộc lộ một số hạn chế nhất định như thời hạn thẩm định không
đảm bảo, nội dung thẩm định đôi khi còn nặng về hình thức, chất lượng
văn bản thẩm định chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra…


3

Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của
hệ thống pháp luật cũng như tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật,
góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện
nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật phù hợp với yêu cầu “Đẩy mạnh
cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây
dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật” mà nghị quyết
Đại hội Đảng lần thứ XI đề ra, với mong muốn nghiên cứu sâu hơn, qua
đó đưa ra được đánh giá tổng thể thực trạng, nguyên nhân và đưa ra các
giải pháp cho công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
trên địa bàn tỉnh, học viên lựa chọn đề tài: “Thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” làm đề tài luận
văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Những năm gần đây, do đòi hỏi của thực tiễn nâng cao chất lượng

Hà Nội. Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong
quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó có hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật.
- Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Vụ pháp luật Hình sự Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006.
- Ths. Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện
đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra,
thẩm định”, tài liệu hội thảo khoa học “Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật”.
- Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội năm 2013, Luận văn thạc
sỹ “Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ
quan nhà nước địa phương ban hành”.
- Viện khoa học pháp lý (2007), Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao
chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Thông
tin khoa học pháp lý, số 11/2007, năm 2007.


5

- Viện Khoa học pháp lý (2008), Chuyên đề “Công tác thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật ở địa phương, thực trạng và giải pháp”, Thông tin
khoa học pháp lý, số 2/2008, năm 2008.
- Bộ Tư pháp, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” - Nxb Tư pháp, 2008.
- Nguyễn Quốc Việt, nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9
(210)/2009, năm 2009.
Những đề tài, bài viết trên đã tiếp cận nghiên cứu hoạt động xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật ở các góc độ, cấp độ khác nhau, trong

thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.
Thứ ba, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh trên thực tế
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.
Phạm vi nghiên cứu: Với đối tượng nghiên cứu nêu trên, phạm vi
nghiên cứu của luận văn là hoạt động thẩm định của cơ quan có thẩm
quyền là Sở Tư pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và
pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách tư
pháp, xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền
và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận
của triết học Mác-Lê nin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học
duy vật biện chứng và duy vật lịch sử như phương pháp kết hợp giữa lý


7

luận và thực tiễn, phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và
tổng hợp. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu
của các bộ môn khoa học khác, như phương pháp luận so sánh, lý thuyết
hệ thống, các phương pháp thống kê, so sánh luật học... Các phương pháp
nghiên cứu trên luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích đảm
bảo cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có tính khái quát, vừa có tính
cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về công tác thẩm

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1.

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Trong hệ thống pháp luật hiện nay, văn bản QPPL giữ vai trò quan
trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của Nhà
nước. Khái niệm văn bản QPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác
nhau trên thực tế. Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của
văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng và ban hành
văn bản QPPL.
Về phương diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập
đến khái niệm văn bản QPPL, phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm
này. Trong bài viết “Bàn về khái niệm văn bản QPPL”, tác giả Đoàn Thị
Tố Uyên đã nêu: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục,
trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử
sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp dụng nhiều lần
trong thực tiễn đời sống”1. Hay tác giả Nguyễn Cửu Việt đã đưa ra một
định nghĩa khác về văn bản QPPL: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình
thức thể hiện chủ yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan
nhà nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã
hội khi được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật,

luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc, được áp dụng lặp đi lặp
lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước
hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực
hiện”.

2

Nguyễn Cửu Việt, Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập
pháp, số 5/2007.


11

Từ những quy định trên, có thể nhận thấy rằng, văn bản QPPL do
chính quyền cấp tỉnh ban hành mang những dấu hiệu đặc trưng của văn
bản QPPL nói chung như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành;
hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật; chứa quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương.
1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật

Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban
hành văn bản QPPL, có thể nhận thấy văn bản QPPL mang những đặc
điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì
những cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao
gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng thẩm

bước sau: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo
văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, thông qua, ký, công bố văn bản
QPPL. Ngoài ra, quy trình này có thể được thực hiện theo trình tự, thủ tục
rút gọn trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho phù hợp
với văn bản QPPL mới được ban hành. Như vậy, có thể thấy một văn bản
được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp nhưng
trong quá trình xây dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật
về trình tự, thủ tục thì văn bản đó cũng không được coi là văn bản QPPL.
Bên cạnh việc phải tuân thủ trình tự, thủ tục, văn bản QPPL còn
phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định. Tại Điều 4
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rất rõ
ràng các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với những tên
gọi khác nhau. Chẳng hạn: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có
quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi là Thông tư; Tổng kiểm toán
Nhà nước có quyền ban hành Quyết định, HĐND cấp tỉnh có quyền ban


13

hành Nghị quyết…Nếu các chủ thể này ban hành công văn, công
điện…có chứa đựng QPPL thì văn bản đó cũng không phải là văn bản
QPPL vì không đúng hình thức do pháp luật quy định3. Đối với chính
quyền cấp tỉnh, văn bản QPPL được ban hành dưới hình thức Nghị quyết
của HĐND và Quyết định của UBND.
Thứ ba, văn bản QPPL có nội dung là các quy phạm pháp luật
mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối
tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hay từng địa phương.
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành
và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội,
nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ xã hội diễn ra theo ý chí của

xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo
đảm thực hiện. Nhà nước bảo đảm thi hành văn bản QPPL trên thực tế
bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục; các biện
pháp về tổ chức hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết thì Nhà
nước áp dụng bằng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định
chế tài đối với người có hành vi vi phạm. Nhà nước có thể dùng lực lượng
công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp luật bằng việc
áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài hình sự như
hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân sự,
bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng… Như vậy, bất luận là văn
bản QPPL do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình
thức văn bản nào thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện.
Như vậy, chỉ những văn bản đáp ứng đầy đủ những đặc điểm trên
mới được coi là văn bản QPPL. Đó là những đặc điểm quan trọng để phân
biệt giữa văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành
chính thông dụng.
1.1.3. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm định dự thảo văn bản
QPPL là một công đoạn quan trọng và cần thiết trong hoạt động lập pháp,
lập quy. Thẩm định được coi là giai đoạn “tiền kiểm”, giúp cho cơ quan,
người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có cái nhìn toàn diện và sâu
sắc về mặt pháp lý cũng như tính khả thi trên thực tế của văn bản QPPL
trước khi ban hành văn bản.


15

Về khái niệm thẩm định, theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998:
“Thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng”. Theo từ điển bách

Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng chính phủ ban hành Quy chế thẩm
định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật


16

hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ của dự thảo trong hệ thống
pháp luật hiện hành.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm định dự thảo văn
bản QPPL là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành văn bản
QPPL do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về
đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất và đồng bộ của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật.
Thẩm định văn bản cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo
văn bản thông qua việc đánh giá về nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự
thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến hành thẩm định dự thảo văn bản
QPPL cũng đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với
những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan
trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem xét,
quyết định.
Có thể thấy, phạm vi nội dung thẩm định đối với dự thảo văn bản
QPPL khá rộng và toàn diện. Cũng chính vì vậy mà thẩm định là khâu
quan trọng trong hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL nói chung
và văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh nói riêng.
1.2.

Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy

phạm pháp luật
1.2.1. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thứ hai, tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy
định của pháp luật.
Thẩm định là một hoạt động đánh giá một cách toàn diện, khách
quan, khoa học về dự thảo văn bản QPPL, do vậy, việc thực hiện nó phải
tuân thủ theo một trình tự, thủ tục nhất định. Đối với văn bản QPPL của
chính quyền cấp tỉnh, các trình tự, thủ tục của quy trình thẩm định chưa
được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng
dẫn thi hành quy định cụ thể mà mới dừng lại ở việc quy định về trách
nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc lấy ý kiến thẩm định, thời gian,
phạm vi thẩm định mà không có quy định một cách cụ thể về cách thức,
quy trình thực hiện công việc này như thế nào. Mặc dù vậy, để tiến hành