VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH NGỌC SƠN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ
TRẬT TỰ XÂY DỰNG ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN NGŨ HÀNH SƠN, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI – năm 2018

1


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH NGỌC SƠN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ
TRẬT TỰ XÂY DỰNG ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN
QUẬN NGŨ HÀNH SƠN, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
Mã số: 834.04.02

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN PHÚ THÁI

người dân. Quá trình phát triển đô thị cũng tạo ra nhiều thách thức: gây áp lực
mạnh mẽ đối với môi trường và tài nguyên thiên nhiên, làm mất cân bằng sinh
thái, làm giảm chất lượng môi trường và làm suy thoái nguồn tài nguyên thiên

3


nhiên, làm cho công tác quản lý trật tự xây dựng đô thị ngày càng trở nên
phức tạp hơn.
Hiện nay công tác quản lý về trật tự xây dựng đô thị tại thành phố Đà
Nẵng nói chung và quận Ngũ Hành Sơn nói riêng vẫn tồn tại những hạn chế,
khuyết điểm như: quản lý, sử dụng đất đai không đúng mục đích; xây dựng
nhà trái phép, không phép, sai phép cần được quan tâm đúng mức.
Một trong những vấn đề đang nóng và cần được quan tâm của nước ta
hiện nay đó là tình hình vi phạm trật tự xây dựng đô thị. Công tác quản lý nhà
nước về đô thị chưa đáp ứng được với tốc độ đô thị hóa. Tình trạng xây dựng
sai phép, không phép đã và đang xảy ra ở nhiều nơi trên địa bàn các thành phố
lớn. Các công trình xây dựng không phép, sai phép ngày càng nhiều và có quy
mô phức tạp hơn. Điều này đòi hỏi công tác quản lý trật tự đô thị nói chung
và trật tự xây dựng nói riêng phải được quan tâm một cách thực sự đúng mức.
Gần đây nhất tại Đà Nẵng điển hình như dự án Khu du lịch sinh thái Biển
Tiên Sa ở bán đảo Sơn Trà, Tổ hợp khách sạn và căn hộ Central Coast (quận
Sơn Trà), công trình cải tạo tại số 03 Phạm Hùng (quận Cẩm Lệ), công trình
Tổ hợp chung cư khách sạn Mường Thanh (quận Ngũ Hành Sơn)…
Theo đánh giá của Chỉ thị 21-CT/TU ngày 01 tháng 11 năm 2017 của
Thành ủy Đà Nẵng đánh giá: “Bên cạnh kết quả đạt được, công tác quản lý
trật tự xây dựng, an toàn lao động tại các công trình vẫn còn một số hạn chế,
bất cập; một số công trình, dự án triển khai chưa đảm bảo các thủ tục đầu tư;
tình trạng xây dựng sai phép, không phép có xu hướng tăng; một số công
trình không đảm bảo chất lượng, an toàn lao động, vệ sinh môi trường, cảnh

quản lý nhà nước.
- Lê Bảo (2016).“Bài Giảng Quản lý Nhà nước về kinh tế”.
Tại chương 1, tác giả đã nêu những vấn đề lý luận chung về quản lý nhà
nước về kinh tế. Nêu lên vai trò của và sự cần thiết khách quan của quản lý
nhà nước về kinh tế. Chức năng nhiệm vụ của quản lý nhà nước về kinh tế,

5


đồng thời nêu phương thức quản lý Nhà nước và các công cụ Quản lý Nhà
nước.
Tại chương 4, tác giả cũng đã nêu nội dung quản lý nhà nước về hệ
thống quản lý nhà nước, hệ thống hạ tầng kinh tế-xã hội. Đó là xây dựng hệ
thống pháp luật phát triển, khai thác và quản lý hệ thống hạ tầng kinh tế - xã
hội. Quy hoạch phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế - xã hội là một trong những
nhiệm vụ của mọi cấp từ chính quyền trung ương đến chính quyền cơ sở.
Quản lý sự phát triển hạ tầng đô thị, một trong những vấn đề quan tâm của
mọi quốc gia.
- Nguyễn Đình Hương (2003), “Quản lý Đô thị”.
Giáo trình đã giải quyết vấn đề lý luận kinh tế và quản lý đô thị ở Việt
Nam. Tại chương một, tác giả đã nêu khái niệm và các đặc trưng của đô thị,
khái niệm về quản lý đô thị, sự cần thiết của quản lý đô thị trong nền kinh tế
thị trường, các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý đô thị. Chương hai, tác giả nêu
bộ máy quản lý nhà nước về đô thị và những mặt còn tồn tại của bộ máy.
Tuy nhiên giáo trình chỉ nêu chung về quản lý đô thị chưa đi sâu vào
quản lý trật tự xây dựng đô thị.
Tác giả nêu khái niệm đô thị là điểm tập trung đông dân cư, chủ yếu là
lao động phi nông nghiệp, có hạ tầng kỹ thuật thích hợp, là trung tâm tổng
hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội
của cả nước của miền lãnh thổ, của một tỉnh, của một huyện hay của một

quy hoạch đô thị, nội dung của quản lý quy hoạch đô thị. Tác giả cũng nêu
khá chung chung về quản lý xây dựng đô thị nhưng chưa đi sâu vào công tác
cấp phép xây dựng, thanh kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính khi chủ đầu
tư vi phạm trật tự xây dựng.
- Lê Trọng Bình (2009), “Pháp luật và Quản lý đô thị”.
Tại chương 1, tác giả đã nêu tầm quan trọng của quản lý đô thị và một số
lý luận cơ bản về đô thị. Nhiệm vụ của quản lý nhà nước về đô thị là bao

7


gồm: xây dựng khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển bao gồm các văn bản
pháp quy, lập quy hoạch, kế hoạch thực hiện chương trình đầu tư phát triển;
tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ trong quyền hạn và phạm vi quản lý
đảm bảo cho các hoạt động kinh tế xã hội trên địa bàn và kiểm soát sự phát
triển vì mục tiêu phát triển bền vững. Ba lĩnh vực chính của công tác quản lý
đô thị:
+ Quản lý phát triển không gian;
+ Quản lý cung cấp dịch vụ đô thị (kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội);
+ Quản lý trật tự, an toàn và công bằng xã hội ở đô thị.
Nội dung quản lý xây dựng và phát triển đô thị trong thực tế được cụ thể
hoá thành những nhiệm vụ chủ yếu sau:
+ Lập và xét duyệt quy hoạch đô thị;
+ Soạn thảo và ban hành hệ thống các văn bản pháp quy về quản lý quy
hoạch và xây dựng đô thị;
+ Xây dựng hệ thống kiểm soát và phát triển đô thị theo quy hoạch và
pháp luật;
+ Thanh tra, kiểm tra và quản lý trật tự xây dựng đô thị;
+ Tổ chức quản lý nhà nước về xây dựng và phát triển đô thị.
Công cụ, thể chế quản lý nhà nước ở đô thị là hệ thống thể chế quản lý

tự xây dựng.
+ Số liệu được thu thập, tổng hợp được lập thành bảng, biểu đồ để thuận
lợi cho việc phân tích và đánh giá. Các dữ liệu và thông tin xử lý trên phần
mềm Excel…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Đề tài này cung cấp lý luận chính sách công về nghiên cứu vấn đề
chính sách quản lý trật tự xây dựng đô thị.
- Hệ thống hóa một số lý luận và đánh giá thực tiễn từ quận Ngũ Hành
Sơn từ đó đề xuất giải pháp tăng cường thực hiện chính sách quản lý trật tự
xây dựng đô thị cho các địa phương khác nhằm phát huy tối đa hiệu quả chính
sách đã ban hành và đề xuất đổi mới chính sách.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Luận văn cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc vận

11


dụng các lý thuyết về chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn
về thực hiện chính sách quản lý trật tự xây dựng đô thị tại quận Ngũ Hành
Sơn, từ đó nâng cao hiệu quả chất lượng của chính sách trong những năm tiếp
theo.
- Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho UBND quận các
phòng, ban, ngành có liên quan trong quá trình thực hiện chính sách quản lý
trật tự xây dựng độ thị để chính sách có thể mang lại hiệu quả trong việc xây
dựng phát triển địa phương.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục các biểu và mục tài
liệu tham khảo, đề tài được chia thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách quản lý trật tự

phương, một vùng lãnh thổ hoặc một quốc gia, bao gồm nội thành, ngoại
thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn .
Trật tự xây dựng đô thị là các công trình xây đảm bảo đúng nội dung
Giấy phép xây dựng đã được cấp, phù hợp quy hoạch chung đã được phê
duyệt và xây dựng không ảnh hưởng đến công trình lân cận [13].

13


Khái niệm về quản lý nhà nước
Trong nghiên cứu khoa học, có rất nhiều quan niệm về quản lý theo
những cách tiếp cận khác nhau. Mỗi ngành khoa học đều đưa ra góc nhìn
riêng của mình về khái niệm riêng về quản lý.
Thông thường và phổ biến có thể hiểu quản lý là hoạt động tác động một
cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý lên một đối tượng nhất
định để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi của con người nhằm duy trì
và phát triển của đối tượng theo mục tiêu đã đề ra.
Theo điều khiển học thì quản lý là điều khiển, chỉ đạo một hệ thống, căn
cứ vào đúng những nguyên tắc tương ứng để hệ thống ấy vận hành theo ý
muốn của người quản lý nhằm đạt được mục đích đã định trước.
Với khái niệm trên, quản lý bao gồm: Chủ thể quản lý, đối tượng quản lý
và khách thể quản lý.
- Chủ thể quản lý: là tác nhân tạo ta các tác động quản lý. Chủ thể luôn là
con người hoặc tổ chức.
- Đối tượng quản lý: tiếp nhận trực tiếp sự tác động của chủ thể quản lý.
- Khách thể quản lý là sự tác động hay sự điều chỉnh của chủ thể quản lý, đó
là các hành vi của con người các quá trình xã hội.
Quản lý ra đời nhằm mục đích nâng cao hiệu quả trong công việc. Quản
lý con người, quản lý xã hội theo định hướng đã được đề ra nhằm phát huy
cao nhất khả năng của con người, ổn định phát triển xã hội. Mục đích quản lý

tra. Những công trình xây dựng trên địa bàn không đúng nội dung GPXD,
đúng quy hoạch kiến trúc đã phê duyệt, không có GPXD và các biện pháp xử
lý theo quy định của pháp luật.
- Quản lý về trật tự xây dựng đô thị là hoạt động quy hoạch, cấp phép,
kiểm tra, thanh tra, đề xuất, kiến nghị và xử lý vi phạm theo đúng thẩm quyền
và đúng quy định của pháp luật về các vấn đề liên quan đến trật tự xây xựng
nhằm đảm bảo tất cả tổ chức cá nhân đều xây dựng công trình đô thị phù hợp

15


với quy hoạch tổng thể và phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng. Giữ
gìn và phát triển mỹ quan đô thị theo đúng quy hoạch đã được phê duyệt. Bảo
vệ quyền lợi chính đáng hợp pháp của nhân dân, chấm dứt lấn chiếm đất
công, sử dụng đất không đúng mục đích, xây dựng không phép, sai phép.
- Theo Nghị định 180/NĐ-CP thì Quản lý trật tự xây dựng đô thị là hoạt
động thanh tra kiểm tra của cơ quan Nhà nước dùng quyền lực Nhà nước
nhằm duy trì, đảm bảo trật tự xây dựng [13].
Tóm lại có thể định nghĩa Quản lý nhà nước về trật tự xây dựng đô thị là
sự tác động có tính tổ chức, quyền lực của Nhà nước theo cơ sở pháp luật,
của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm bảo đảm trật tự trong xây dựng
đô thị.
Như vậy, quản lý trật tự xây dựng đô thị bao gồm: Chủ thể quản lý, đối
tượng quản lý và khách thể thể quản lý.
- Chủ thể quản lý trật tự xây dựng đô thị: là các cơ quan hành chính
Nhà nước, các cán bộ, công chức được trao quyền quản lý trật tự xây dựng đô
thị do pháp luật quy định.
- Đối tượng quản lý trật tự xây dựng đô thị: các chủ đầu tư xây dựng
công trình trong đô thị.
- Khách thể quản lý trật tự xây dựng đô thị là những hoạt động quản lý

sử dụng đất quy hoạch đô thị của các khu đất, mạng lưới công trình hạ tầng kỹ
thuật, công trình hạ tầng xã hội trong một khu vực đô thị nhằm cụ thể hóa nội
dung quy hoạch chung.
- Quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị là việc phân chia và xác định chỉ
tiêu sử dụng đất quy hoạch đô thị. Yêu cầu quản lý kiến trúc, cảnh quan của
từng lô đất, bố trí công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội nhằm
cụ thể hóa nội dung của quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chung.
Cụ thể hóa nội dung của quy hoạch chung xây dựng đô thị là cơ sở pháp
lý để quản lý xây dựng công trình, cung cấp thông tin, cấp GPXD công trình

17


giao đất, cho thuê đất để triển khai các dự án xây dựng công trình.
- Thiết kế đô thị là việc cụ thể hóa nội dung quy hoạch chung, quy
hoạch chi tiết xây dựng đô thị về kiến trúc các công trình trong đô thị, cảnh
quan cho từng khu chức năng, tuyến phố và khu không gian công cộng khác
trong khu đô thị.
- Chỉ giới đường đỏ là đường ranh giới phân định giữa phần lô đất để
xây dựng công trình và phần đất được dành cho đường giao thông hoặc các
công trình kỹ thuật hạ tầng.
- Ban công là các mặt sàn chịu lực được làm nhô ra khỏi mặt nhà, tạo
điều kiện để người sử dụng có thể tiếp cận dễ dàng với không gian thoáng bên
ngoài, tiếp cận cây xanh, tạo tầm nhìn rộng.
- Quản lý quy hoạch xây dựng đô thị là tổng thể các biện pháp cách thức
mà chính quyền đô thị vận dụng các công cụ quản lý để tác động vào các hoạt
động xây dựng và phát triển đô thị (chủ yếu là phát triển không gian vật thể)
nhằm đạt được các mục tiêu đề ra.
Quy hoạch xây dựng đô thị phải đảm bảo với quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển các ngành khác, quy hoạch sử dụng

Nhà nước phải xác định mục tiêu của từng chính sách thật cụ thể, rõ ràng
và chuẩn xác khi muốn thực hiện thành công các chính sách. Bên cạnh đó, các
cơ quan chuyên môn phải triển khai thực hiện và chuyển mục tiêu chính sách
thành chương trình và kế hoạch cụ thể.
- Yêu cầu đảm bảo tính hệ thống
Tổ chức thực hiện chính sách là một bộ phận cấu thành của chu trình
chính sách, kết hợp chặt chẽ với các bộ phận khác trong chu trình chính sách,
kết hợp chặt chẽ với các bộ phận khác trong chu trình tạo nên một hệ thống
thống nhất.Vì vậy phải đảm bảo tính hệ thống trong mỗi quá trình.
- Yêu cầu phải bảo đảm lợi ích cho các đối tượng thụ hưởng.
Các nhóm lợi ích luôn tồn tại trong xã hội, tập hợp các cá nhân tổ chức

19


chia sẻ những lợi ích nhất định, biến động theo không gian và thời gian. Các
nhóm lợi ích có vai trò xung đột trong xã hội. Dó đó, các nhóm lợi ích sẽ
được hưởng thụ khác nhau tùy theo tính chất của mỗi chế độ xã hội.
Chính sách là công cụ để Nhà nước bảo vệ và chuyển lợi ích đến các đối
tượng thụ hưởng trong xã hội. Để công cụ này phát huy tác dụng, cần phải có
sự hường ứng thực hiện một cách tự giác trên cơ sở lòng tin của dân chúng
vào chính sách của Nhà nước.
1.2.2. Quy trình thực hiện chính sách công
a. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công
Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công được xây dựng trước khi
đưa chính sách công vào cuộc sống. Việc triển khai thực hiện chính sách
công các cơ quan từ trung ương đến địa phương đều phải xây dựng chương
trình, kế hoạch thực hiện.
Những nội dung cơ bản cần để xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện
chính sách công gồm:

Để thực hiện một chính sách cụ thể nào đó thường thì người ta hay phân
công cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp. Lợi ích của một bộ phân dân
cư có thể bị tác động bởi chính sách, tuy nhiên kết quả tác động lại liên quan
đến nhiều quá trình, yếu tố thuộc các bộ phận khác nhau, vì vậy cần phải phối
hợp chúng lại để công tác quản lý đạt yêu cầu.
Để luôn duy trì chính sách được ổn định, góp phần nâng cao hiệu lực,
hiệu quả chính sách thì hoạt động phối hợp, phân công cần được thực hiện
một cách chủ động, sáng tạo có kế hoạch và theo tiến trình.
d.Duy trì chính sách công
Duy trì chính sách công là hoạt động nhằm phát huy tác dụng của chính
sách và bảo đảm chính sách tồn tại được trong môi trường thực tế.
Tuy nhiên để mở rộng sự tham gia một cách có hiệu quả của mọi cơ
quan nhà nước, tổ chức xã hội và nhất là của cá nhân người lãnh đạo, quản lý

21


vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách công thì phải tăng cường công
tác tuyên truyền nâng cao nhận thức, là làm cho chính sách công trở thành
mối quan tâm chung và chịu trách nhiệm của toàn xã hội chứ không phải chỉ
là chức năng đặc quyền của các cơ quan nhà nước.
Việc thực hiện chính sách công nếu gặp phải những khó khăn do môi
trường thực tế biến động, thì các cơ quan nhà nước có thể kết hợp sử dụng
biện pháp hành chính để duy trì chính sách và sử dụng hệ thống công cụ quản
lý tác động nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực hiện chính sách
côngđể bảo đảm lợi ích chung của xã hội ở một mức độ nào đó.
e.Điều chỉnh chính sách công
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh chính sách công để cho
chính sách ngày càng phù hợp với tình hình kinh tế và yêu cầu quản lý.
Theo quy định, chính sách được ban hành bởi cơ quan nào thì cơ quan đó

chính sách công của các tổ chức, cá nhân có liên quan, giúp cho việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách.
g.Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm
Đánh giá, tổng kết trong bước tổ chức thực hiện chính sách công là quá
trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của các
đối tượng thực hiện chính sách công.
Các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở là đối tượng được xem
xét, đánh giá tổng kết về chỉ đạo điều hành thực hiện chính sách. Ngoài ra,
chức năng, vai trò của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội và xã hội cũng
được xem xét trong việc tham gia thực hiện chính sách công. Các kế hoạch
được giao và những nội quy, quy chế là cơ sở để đánh giá tổng kết công tác
chỉ đạo, điều hành thực hiện chính sách công trong các cơ quan nhà nước.
Bên cạnh đó, các văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nuớc với các tổ chức xã
hội và các văn bản quy phạm khác được kết hợp để xem xét tình hình phối
hợp chỉ đạo, điều hành thực hiện chính sách công của các tổ chức chính trị và

23


xã hội với nhà nước.
1.2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách công
Quá trình tổ chức thực hiện chính sách công diễn ra trong thời gian dài
và có liên quan đến nhiều tổ chức, cá nhân, vì thế kết quả tổ chức thực hiện
chính sách công cũng sẽ chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố như:
a. Yếu tố khách quan
Yếu tố khách quan là những yếu tố xuất hiện và tác động đến tổ chức thực
hiện chính sách công từ bên ngoài, độc lập với ý muốn của chủ thể quản lý.
Các yếu tố này sẽ không gây được sự chú ý của các nhà quản lý vì nó
tồn tại và vận động theo quy luật khách quan ít tạo ra những biến đổi bất
thường. Song, tác động của chúng lại ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện

- Những tính chất đặc trưng mà các đối tượng có được từ bản tính cố

hữu hoặc do môi trường sống tạo ra qua quá trình vận động mang tính lịch sử,
nó thể hiện nên đặc tính của đối tượng chính sách.
b. Yếu tố chủ quan
Các yếu tố thuộc về cơ quan quản lý nhà nước, do người thực hiện chính
sách chủ động chi phối quá trình thực hiện chính sách công được coi là những
yếu tố chủ quan. Các yểu tố này bao gồm:
- Tổ chức thực hiện chính sách công phải đảm bảo thực hiện đúng, đầy

đủ các bước trong quy trình.
- Quá trình thực hiện chính sách công bắt đầu từ việc tuyên truyền vận

động và thực hiện chính sách, mỗi bước trong quy trình đều có ý nghĩa, vị trí
nhất định.
- Năng lực thực hiện chính sách công của cán bộ, công chức trong bộ

máy quản lý nhà nước. Đây là tiêu chí phản ảnh về đạo đức công vụ, năng lực
thực tế, năng lực thiết kế tổ chức, phân tích, dự báo để có thể chủ động ứng
phó được với những tình huống phát sinh.
Bên cạnh đó nó còn thể hiện ở khả năng thực hiện các quy trình và thủ
tục hành chính nhằm giải quyết các mối quan hệ trong xã hội có liên quan đến
thực hiện chính sách công như các cơ quan nhà nước với cá nhân và tố chức.
- Quá trình thực hiện chính sách công cần có các điều kiện vật chất.

25