ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN THỊ LINH ĐA

GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÁC DOANH NGHIỆP
DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU Ở BỘ XÂY DỰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Hà Nội – 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN THỊ LINH ĐA

GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÁC DOANH NGHIỆP
DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU Ở BỘ XÂY DỰNG
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: PGS.TS. PHẠM THỊ HỒNG ĐIỆP


DANH MỤC CÁC BẢNG............................................................................... iii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ KHOA
HỌC CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH TẠI CÁC ..................... 5
DOANH NGHIỆP DO NHÀ NƯỚC LÀM CHỦ SỞ HỮU ............................ 5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ................................................................ 5
1.2. Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp do Nhà
nước làm chủ sở hữu ......................................................................................... 9
1.2.1. Khái quát về Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và hoạt
động giám sát tài chính.................................................................................. 9
1.2.2. Nội dung hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp ................. 15
1.2.3. Phương thức tổ chức hoạt động giám sát tài chính .......................... 31
1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát tài chính tại doanh
nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ........................................................... 32
1.2.5. Tiêu chí đánh giá kết quả giám sát tài chính tại Doanh nghiệp nhà nước .. 37
1.3. Kinh nghiệm quốc tế trong hoạt động giám sát tài chính đối với doanh
nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và bài học cho Việt Nam ..................... 40
1.3.1. Kinh nghiệm từ các nước thực hiện cơ chế giám sát tài chính doanh
nghiệp nhà nước .......................................................................................... 40
1.3.2. Bài học về thực hiện cơ chế giám sát tài chính tại Doanh nghiệp nhà
nước cho Việt Nam....................................................................................... 43
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ................................................ 45
2.1. Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận................................................ 45
2.1.1. Cơ sở phương pháp luận ................................................................... 45


2.1.2. Cách tiếp cận ..................................................................................... 45
2.2. Phương pháp thu thập thông tin, dữ liệu, số liệu ..................................... 45
2.3. Phương pháp xử lý thông tin, dữ liệu, số liệu .......................................... 46
2.3.1. Phương pháp thống kê mô tả ............................................................. 46

Nhà nước làm chủ sở hữu ............................................................................... 99
4.2.1. Hoàn thiện chính sách phục vụ công tác giám sát tài chính ............. 99
4.2.2. Hoàn thiện cơ chế giám sát việc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp .................................................................... 101
4.2.3. Tăng cường năng lực quản lý .......................................................... 103
4.2.4. Đẩy mạnh thực hiện việc tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ......... 104
4.2.5. Tăng cường công tác công khai, minh bạch thông tin .................... 104
KẾT LUẬN ................................................................................................... 106
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 108


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Nguyên nghĩa

STT

Ký hiệu

1

GSTC

Giám sát tài chính

2

HĐTV

Hội đồng thành viên


8

TCT DIC

Tổng công ty Cổ phần Đầu tư phát triển xây dựng DIC

9

TCT FICO

Tổng công ty Vật liệu xây dựng số 1

10

TCT HUD

11

TCT IDICP

12

TCT LICOGI

Tổng công ty Xây dựng và phát triển hạ tầng

13

TCT LILAMA

18
19
20

TCT
VIWASEEN
TCT VNCC
TCT XD BẠCH
ĐẰNG

Tổng công ty Đầu tư Nước và môi trường
Tổng công ty tư vấn xây dựng Việt Nam
Tổng công ty Cổ phần Xây dựng Bạch Đằng

TCT XD HÀ NỘI Tổng công ty Xây dựng Hà Nội

21

TNHH MTV

22

XD

Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên
Xây dựng

ii



1. Tính cấp thiết của đề tài
Chuyển đổi sang phát triển nền kinh tế nhiều thành phần đặt Doanh
nghiệp Nhà nước làm trọng tâm, chính vì vậy các nguồn lực tập trung cho các
doanh nghiệp này rất lớn, tiền vốn và tài sản, đất đai và các cơ chế chính sách
hỗ trợ với mục tiêu đưa Doanh nghiệp nhà nước phát triển làm “vai trò chủ
lực” để thúc đẩy các thành phần kinh tế khác và tạo được đột phá trong phát
triển kinh tế. Tuy nhiên, kết quả thực tế cho thấy Doanh nghiệp nhà nước
chưa đem lại hiệu quả tương xứng với đầu tư của Nhà nước, thậm chí một số
ngành và lĩnh vực bị mất vốn nghiêm trọng.
Nghị quyết số 42/2009/QH12 ngày 27/11/2009 của Quốc hội về việc
nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng
vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước nhận định: “còn
những tồn tại, yếu kém trong tổ chức quản lý, sử dụng vốn và tài sản tại các
tập đoàn, tổng công ty nhà nước của các cơ quan quản lý các cấp và bản thân
các tập đoàn, tổng công ty. Một số lượng không nhỏ tập đoàn, tổng công ty sản
xuất, kinh doanh đạt hiệu quả thấp, chưa phát huy tốt vai trò chủ lực trong nền
kinh tế, chưa tương xứng với những lợi thế và sự đầu tư của Nhà nước”.
Không dừng lại từ “yêu cầu thực tiễn” là phải quản lý vốn và tài sản
nhà nước tại Doanh nghiệp nhà nước mà nhiệm vụ đặt ra là sẽ phải quản lý
như thế nào để Doanh nghiệp nhà nước phát huy được tối đa hiệu quả sử dụng
vốn Nhà nước giao đồng thời phát triển bền vững trong môi trường cạnh tranh
với các thành phần kinh tế khác, thúc đẩy các thành phần kinh tế khác cùng
phát triển.
Giám sát tài chính được lựa chọn là cách thức phù hợp nhất để thực hiện
chức năng quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Vấn đề đặt ra là tại sao
1


phải giám sát? Chủ thể giám sát và đối tượng giám sát là ai? Giám sát trên cơ sở
nào và đảm bảo các nguyên tắc nào? Giám sát thế nào để đạt hiệu quả?

nhiều nguy cơ, rủi ro trong việc sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa
được phát hiện, cảnh báo và ngăn chặn kịp thời. Bên cạnh đó, trong tiến trình
thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp này cũng đặt ra những những vấn đề
cần phải bổ sung điều chỉnh để công tác quản lý vốn đạt hiệu quả tốt hơn.
Từ thực trạng đó, đề tài “Giám sát tài chính các doanh nghiệp do nhà
nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng” được lựa chọn nghiên cứu để góp phần
nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý vốn Nhà nước tại
các doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước do Bộ Xây dựng quản lý.
2. Câu hỏi nghiên cứu
Bộ Xây dựng cần phải làm gì để hoàn thiện công tác GSTC tại các
doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng?
3. Mục tiêu, nhiệm vụ và câu hỏi nghiên cứu
3.1. Mục tiêu nghiên cứu:
Trên cơ sở hệ thống hóa lý luận và phân tích thực trạng hoạt động giám
sát tài chính (GSTC) đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
tại Bộ xây dựng, đề tài đề xuất những giải pháp cơ bản góp phần hoàn thiện
công tác GSTC đối với các doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ
Xây dựng
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Nghiên cứu và hệ thống hóa những vấn đề lý luận về GSTC đối với các
doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu
+ Nghiên cứu thực trạng công tác GSTC đối với các doanh nghiệp do Nhà
nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng
+ Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác GSTC đối với các doanh nghiệp do
Nhà nước làm chủ sở hữu ở Bộ Xây dựng
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
3


4.1. Đối tượng nghiên cứu:

chế quản lý điều hành của Chính phủ trong phạm vi quốc gia. Xét ở phạm vi
hẹp hơn là quản lý vốn, nguồn lực tài chính của Chính phủ thông qua hệ
thống doanh nghiệp nhà nước, giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước càng
là một trách nhiệm không thể không xem xét trong tiến trình đổi mới, nâng
cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp cũng như để bảo vệ và phát triển
vốn nhà nước. Trong thời kỳ này, cùng với việc đẩy mạnh tái cơ cấu doanh
nghiệp nhà nước và sự điều chỉnh, quản lý một cách linh hoạt và có hiệu quả
của các phương thức quản lý vốn nhà nước mà giám sát tài chính là cách thức
thực hiện trực tiếp nhất đang ngày càng được điều chỉnh và hoàn thiện. Chính
vì vậy, công tác quản lý, giám sát tài chính vốn nhà nước tại doanh nghiệp là
hết sức cần thiết.
Mặc dù chính chủ thể là Nhà nước, trước yêu cầu gắt gao về quản lý
vốn đã ban hành rất nhiều các văn bản quản lý, điều chỉnh và sửa đổi bổ
sung với từng giai đoạn phát triển cho phù hợp với yêu cầu song chưa có
công trình nghiên cứu nào màng tính chất quy mô và chuyên sâu về công tác
giám sát tài chính.
Trên thực tế, nhiều diễn đàn và hội thảo được tổ chức để bàn về vấn đề
quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước như: “Giám sát tài chính
doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” do
Trường Bồi dưỡng cán bộ tài chính (Bộ Tài chính Việt Nam) đã phối hợp với
5


Viện Tài chính và Phát triển Châu Á – Thái Bình Dương (Bộ Tài chính Trung
Quốc) tổ chức năm 2016; hội thảo do Học viện Tài chính tổ chức cũng trong
năm 2016 “Giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh
nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp”, tham luận tại
hội thảo thể hiện các góc nhìn khác nhau của các tác giả song đều tập trung để
đưa ra được biện pháp hiệu quả nhất cho công tác quản lý vốn nhà nước thông
qua hoạt động giám sát tài chính tại các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể:

giá DNNN thông qua những văn bản chế định liên quan trực tiếp và sử dụng
để giám sát, đánh giá doanh nghiệp như quyết định của Thủ tướng chính phủ
ban hành quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp,
các Nghị định và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính quy định việc
hình thành cơ chế giám sát, phương thức thực hiện giám sát ... và những văn
bản quy phạm pháp luật với các chế định chung có tính nguyên tắc về giám
sát, đánh giá hoạt động như các Luật DNNN, nghị định về quản lý vốn nhà
nước đầu tư vào doanh nghiệp... các văn bản quy phạm pháp luật này không
đi sau vào quy định chi tiết về cơ chế giám sát, đánh giá đối với hoạt động của
DNNN mà là khung cơ sở để thực hiện các chủ trương quản lý, cũng là một
cách thức giám sát.
PGS. TS Nguyễn Đăng Nam (2016), tham luận “ Tăng cường hoạt
động giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có
vốn nhà nước” thể hiện quan điểm của tác giả từ hiệu quả sử dụng vốn nhà
nước tại doanh nghiệp còn hạn chế, chưa tương xứng với sự đầu tư của Nhà
nước, tình hình tài chính của các DNNN và các DN có vốn nhà nước hiện tại
còn nhiều khó khăn. Điều này do nhiều nguyên nhân, trong đó việc chậm thực
hiện tái cơ cấu và chuyển đổi sở hữu DNNN. Việc duy trì với quy mô quá
lớn, quá lâu phần vốn nhà nước tại các DN mà lẽ ra nhà nước không cần nắm
7


quyền sở hữu, cùng với những hạn chế, bất cập trong cơ chế chính sách quản
lý DNNN và phần vốn nhà nước đầu tư tại DN; sự buông lỏng hoạt động
kiểm tra giám sát tài chính của các cơ quan quản lý nhà nước, của đại diện
chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại DN là những
nguyên nhân cơ bản dẫn tới tình hình. Vì vậy, việc tiếp tục đẩy mạnh tái cơ
cấu DNNN, đổi mới hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý, tăng cường hoạt
động kiểm tra GSTC đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN và DN
có VĐTNN là rất cần thiết và cấp bách.

b. Chủ thể nhà nước trong quản lý vốn tại doanh nghiệp
Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước cũng là một chủ thể đầu tư.
Việc Nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm
vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được nhà nước đầu
tư vào được gọi là doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước. Trong trường
hợp Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ, thì Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất
của doanh nghiệp. Ngược lại, nếu Nhà nước chỉ đầu tư một phần trong tổng
số vốn điều lệ thì Nhà nước chỉ là một trong các đồng chủ sở hữu.
Về lý thuyết, khi chủ sở hữu đầu tư vốn vào doanh nghiệp thì chủ sở
hữu có quyền kiểm soát và thu nhận lợi ích từ việc đầu tư đó.
Trong trường hợp, Nhà nước đầu tư vốn vào một doanh nghiệp và
doanh nghiệp đó không đầu tư vào các doanh nghiệp con thì Nhà nước là một
trong các chủ sở hữu và trực tiếp kiểm soát, thu nhận lợi ích kinh tế từ việc
đầu tư. Mức độ kiểm soát và thu nhận lợi ích kinh tế của chủ sở hữu tỷ lệ
thuận với tỷ trọng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Trường hợp Nhà nước đầu tư vốn vào một doanh nghiệp và doanh
nghiệp này lại thực hiện đầu tư để hình thành một phần hay toàn bộ số vốn
điều lệ vào doanh nghiệp khác (theo mô hình công ty mẹ, công ty con hay tập
đoàn kinh tế) thì việc kiểm soát và thu nhận lợi ích kinh tế của Nhà nước
9


được thực hiện gián tiếp thông qua công ty mẹ.
Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp mang những đặc điểm chung của
vốn kinh doanh và có đặc điểm riêng. Sự khác biệt giữa vốn Nhà nước đầu tư
tại doanh nghiệp với vốn kinh doanh nói chung của doanh nghiệp là ở đặc
điểm sở hữu Nhà nước của vốn. So với các chủ thể sở hữu khác, chủ thể sở
hữu nhà nước có những đặc điểm khác biệt.
Thứ nhất, Nhà nước là một hệ thống phức tạp, trong đó, về mặt tổ chức,
Nhà nước bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau.

c. Đặc điểm doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu
- Là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn và trực tiếp thành lập.
+ Doanh nghiệp Nhà nước đều do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
trực tiếp ký quyết định thành lập khi thấy việc thành lập Doanh nghiệp là cần
thiết. Việc thành lập doanh nghiệp Nhà nước dựa trên nguyên tắc chỉ thành
lập theo những ngành, lĩnh vực then chốt, xương sống của nền kinh tế dựa
trên những đòi hỏi thực tiễn của nền kinh tế thời điểm đó và chủ trương của
Đảng và ngành nghề lĩnh vực đó.
+ Doanh nghiệp Nhà nước do Nhà nước đầu từ vốn nên nó thuộc sở hữu
Nhà nước, tài sản của doanh nghiệp Nhà nước là một bộ phận của tài sản Nhà
nước. Doanh nghiệp Nhà nước sau khi được thành lập là một chủ thể kinh doanh,
tuy nhiên chủ thể kinh doanh này không có quyền sở hữu đối với tài sản trong
doanh nghiệp mà chỉ là người quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ sở sở hữu của
Nhà nước. Nhà nước giao vốn cho doanh nghiệp, doanh nghiệp phải chịu trách
nhiệm trước Nhà nước về việc bảo toàn và phát triển vốn mà Nhà nước giao.
- Doanh nghiệp Nhà nước do Nhà nước tổ chức quản lý và hoạt động
theo mục tiêu kinh tế xã hội do Nhà nước giao.
+ Nhà nước quản lý doanh nghiệp Nhà nước thông qua cơ quan quản lý
Nhà nước có thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ. Bao gồm những nội
dung sau:
11


Nhà nước quy định mô hình cơ cấu tổ chức quản lý trong từng loại
doanh nghiệp Nhà nước phù hợp với quy mô của nó.
Những quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ cấu tổ chức
trong doanh nghiệp Nhà nước như hội đồng quản trị, Tổng giám đốc...
Những quy định thẩm quyền trình tự thủ tục của việc bổ nhiệm miễn
nhiệm khen thưởng kỷ luật các chức vụ quan trọng của doanh nghiệp như chủ
tịch Hội đồng quản trị.

hoặc được giao quản lý.
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với tư cách là chủ sở hữu thực hiện giám sát
tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh đối với doanh
nghiệp là công ty mẹ, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
- Cơ quan quản lý tài chính doanh nghiệp:
+ Bộ Tài chính phối hợp với cơ quan chủ sở hữu thực hiện giám sát tài
chính đối với công ty mẹ, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do
Bộ quản lý ngành thành lập hoặc được giao quản lý; tổng hợp báo cáo kết quả
giám sát tài chính của các Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, HĐTV
tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước; tổng hợp, báo cáo Chính phủ về hiệu quả
sản xuất kinh doanh và thực hiện nhiệm vụ công ích được giao, về tình hình tài
chính của các doanh nghiệp do nhà nước làm chủ sở hữu theo định kỳ hàng năm.
+ Sở Tài chính các tỉnh, thành phố là đầu mối giúp Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả sản xuất kinh
doanh, tổng hợp báo cáo kết quả giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp
do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
* Mục tiêu giám sát
- Đánh giá đúng thực trạng, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, kịp
thời giúp doanh nghiệp khắc phục tồn tại, hoàn thành mục tiêu, kế hoạch kinh
13


doanh, nhiệm vụ công ích, nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh và khả
năng cạnh tranh.
- Nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc chấp hành các quy
định của pháp luật trong quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước.
- Giúp nhà nước, chủ sở hữu vốn đầu tư vào doanh nghiệp khác, cơ
quan quản lý nhà nước về tài chính doanh nghiệp kịp thời phát hiện các yếu
kém trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp để có cảnh báo

- Các thông tin, tài liệu có liên quan khác theo quy định của pháp luật.
1.2.2. Nội dung hoạt động giám sát tài chính tại doanh nghiệp
Quá trình sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ
sở hữu diễn ra trên tất cả các hoạt động tài chính doanh nghiệp do vậy công
tác giám sát tài chính cũng được thực hiện trên tất cả các khía cạnh như việc
quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; việc bảo toàn và
phát triển vốn của doanh nghiệp; hoạt động kinh doanh và việc thực hiện các
chế độ, chính sách đối với người lao động và người quản lý điều hành doanh
nghiệp. Cụ thể:
- Giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp
a) Hoạt động đầu tư tài sản tại doanh nghiệp (bao gồm danh mục dự án
đầu tư, nguồn vốn huy động gắn với dự án đầu tư).
b) Việc huy động vốn và sử dụng vốn huy động; phát hành trái phiếu,
cổ phiếu (nếu có).
c) Hoạt động đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp bao gồm đầu tư trong nước,
đầu tư ra nước ngoài, đầu tư vào các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, bất động sản,
chứng khoán (nếu có); hiệu quả việc đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp.
d) Việc quản lý tài sản, công nợ phải thu, công nợ phải trả, khả năng
thanh toán nợ của doanh nghiệp, hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu.
15