VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC,
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI, năm 2020


LỜI CAM ĐOAN

Luận văn “Giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện
Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam” là đề tài của tôi đã được Học viện Khoa học Xã
hội giao và phân công người hướng dẫn khoa học.
Tất cả các tài liệu, số liệu, báo cáo tổng hợp, quan điểm phân tích, lập
luận đều xuất phát từ việc tự tìm hiểu, nghiên cứu của riêng tôi, được sự
hướng dẫn khoa học của PGS.TS Vũ Công Giao.
Những số liệu thu thập được trên cơ sở tổng hợp báo cáo của các cơ
quan, ban ngành liên quan tại địa phương đảm bảo thông tin trung thực, chính
xác để sử dụng trong Luận văn với mục đích phân tích, nhận xét, đánh giá,
giải pháp của đề tài nghiên cứu trên bàn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.
Quảng Nam, ngày tháng năm 2020



DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

HĐND

Hội đồng nhân dân

2

KTXH

Kinh tế - xã hội

3

QPPL

Quy phạm pháp luật

4


1.1.2

Các hình thức giám sát của HĐND, Thường trực, Ban
HĐND

Trang

12

Cơ cấu, số lượng đại biểu HĐND cấp xã của huyện
2.3.1 a

Đại Lộc nhiệm kỳ 2011- 2016 và nhiệm kỳ 2016 –

57

2021
Trình độ văn hóa và chuyên môn của đại biểu HĐND
2.3.1 b

cấp xã của huyện Đại Lộc nhiệm kỳ 2011 - 2016 và

57

nhiệm kỳ 2016 – 2021

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Tên biểu đồ


sở theo hướng đơn giản hóa; trước tình hình đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
và Hội đồng nhân dân xã cần được tăng cường về chất lượng đại biểu và các
điều kiện hoạt động, đồng thời thực hiện chức năng giám sát đạt hiệu quả ở
các địa phương.
Hiến pháp năm 2013, xác định “…Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa, là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tất cả quyền lực
nhà nước đều thuộc về Nhân dân….”. Theo đó, Quốc Hội và Hội đồng Nhân
dân (HĐND) các cấp, trong đó HĐND được xác định là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương. HĐND có quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở
địa phương đồng thời thực hiện chức năng giám sát của HĐND có ý nghĩa hết
sức quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu
quả hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ
của Nhân dân địa phương.
Giám sát việc thực hiện các chủ trương, chính sách trong phạm vi, thẩm
quyền được pháp luật quy định và quyết định những vấn đề quan trọng của
1


địa phương là hai chức năng chính của HĐND cấp xã. Vai trò, vị trí, chức
năng, nhiệm vụ của HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương, đại diện cho ý chí và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương.
Giám sát là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn chính của HĐND
nhằm thực hiện vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đảm bảo
quyền của nhân dân, phát huy dân chủ, phát huy hiệu lực và hiệu quả hoạt
động của bộ máy nhà nước ở các địa phương. Do vậy, hoạt động của HĐND
cấp xã nói chung và hoạt động giám sát của HĐND cấp xã nói riêng phải
được xây dựng cơ chế hoạt động một cách toàn diện, hiệu quả trong giai đoạn
hiện nay.

pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm, Luận văn thạc sỹ lý
luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
- Lý Ngọc Thanh (2015), Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh từ
thực tiễn tỉnh Tuyên Quang, Luận văn thạc sỹ Luật học, Học viện KHXH.
- Nguyễn Quốc Tuấn (2004), Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt
động của Hội đồng Nhân dân và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước,
số 4/2004.
- Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2014), Phân công quyền lực
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch
sử , lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
Những công trình nghiên cứu trên đây đã cung cấp một lượng tri thức
và thông tin lớn về vấn đề tổ chức hoạt động của HĐND nói chung và hoạt
động giám sát của HĐND nói riêng ở Việt Nam. Tuy nhiên, hiện còn ít các
công trình nghiên cứu chuyên sâu về giám sát của HĐND ở cấp cơ sở. Ngoài
ra, hầu hết các công trình nghiên cứu đã công bố đều chưa cập nhật những
quy định mới của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương
3


2015 và Luật Giám sát của Quốc Hội và Hội đồng Nhân dân năm 2015. Do
đó, mục tiêu đặt ra của luận văn là kế thừa những công trình nghiên cứu trên,
đồng thời tập trung nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND cấp xã cả về
lý luận và thực tiễn trên địa bàn huyện Đại Lộc.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. - Mục đích nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về tổ chức hoạt động giám sát của HĐND cấp xã
từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam từ đó đề xuất những giải pháp
nhằm đổi mới cách thức tổ chức để tăng cường hoạt động này trong thực tiễn
ở địa bàn nghiên cứu và trên phạm vi cả nước.
3.2. - Nhiệm vụ nghiên cứu

lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin và một số lý thuyết về giám sát của cơ quan
đại diện để làm cơ sở phân tích các vấn đề đặt ra.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, luận văn chủ yếu dùng phương
pháp thu thập, phân tích tài liệu sẵn có, phương pháp thống kê, phương pháp
so sánh, đánh giá để làm rõ các vấn đề nghiên cứu đặt ra. Ngoài ra còn sử
dụng phương pháp quan sát thực tế và tham khảo ý kiến của một số cán bộ
làm việc tại HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam để thực hiện
luận văn này.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện
những vấn đề lý luận về thực hiện giám sát của HĐND cấp xã ở nước ta trong
thời gian tới, thông qua thực tế ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.

5


Luận văn có thể xem là tài liệu tham khảo hữu ích cho HĐND huyện
Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam và các địa phương khác ở nước ta trong việc nâng
cao hiệu quả thực hiện giám sát của HĐND cấp xã.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn được chia làm ba chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp luật về giám sát của Hội
đồng Nhân dân cấp xã
Chương 2. Thực trạng giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại
huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam
Chương 3. Quan điểm và giải pháp tăng cường giám sát của Hội đồng
Nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.

6

-Về mặt nội dung, giám sát thể hiện qua việc theo dõi, xem xét, kiểm
tra và nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy
định.
- Về mặt chủ thể và mục đích, giám sát luôn gắn với một chủ thể và đối
tượng nhất định, nhằm mục tiêu nhất định (giám sát ai, ai giám sát và giám sát
cái gì?).
- Về mặt thể chế, giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ
thể.
Dưới góc độ chính trị, pháp lý, có thể hiểu giám sát là việc cơ quan
quyền lực nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ
chức, cá nhân chịu sự giám sát được điều chỉnh bởi các quy định của pháp
luật, đảm bảo thực hiện đúng yêu cầu, mục đích, chức năng, nhiệm vụ đặt ra.
Tóm lại những phân tích trên đây, có thể xác định rằng, giám sát của
HĐND là việc HĐND các cấp theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân công quyền ở địa phương,
qua đó xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền
xử lý nếu có vi phạm.
1.1.2. Đặc điểm giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Hiện nay, cả nước có 11.112 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 1.403
phường, 624 thị trấn, 9.085 xã [Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2015]. Theo
quy định tại Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc Hội và HĐND 2015
quy định giám sát của HĐND nói chung, bao gồm giám sát của HĐND cấp
xã, thể hiện qua các hình thức giám sát tại kỳ họp, giám sát của Thường trực
HĐND, giám sát của các Ban của HĐND, giám sát của Tổ đại biểu HĐND và
giám sát của các đại biểu HĐND. Pháp luật hiện hành cũng quy định đối
tượng giám sát của HĐND cấp xã gồm Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các
cơ quan chuyên môn thuộc UBND, các tổ chức và cá nhân khác trong thực
8



việc thực hiện Nghị quyết của HĐND ở các địa phương. Do đó, hoạt động
giám sát của HĐND có những yếu tố sau:
- HĐND xem xét báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, các cơ
quan chuyên môn của UBND tại kỳ họp và thảo luận, ra Nghị quyết khi xét
thấy cần thiết.
- Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân
dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp.
Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu Hội đồng nhân
dân chất vấn.
- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và Nghị
quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp, khi phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái
Hiến pháp, luật thì HĐND có quyền xem xét đình chỉ hay bãi bỏ văn bản đó.
- Khi thực hiện việc giám sát, Đoàn giám sát có thể yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp để chấm dứt hành vi vi
phạm, xử lý người vi phạm nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức, cá nhân bị vi phạm và chịu trách nhiệm trước pháp luật về yêu
cầu, kiến nghị qua hoạt động giám sát của mình.
Từ những điểm nêu trên cho thấy quyền lực nhà nước trong hoạt động
giám sát của HĐND được thi hành theo luật định với những điểm khác biệt
giữa giám sát của HĐND với giám sát của MTTQ, giám sát của Đảng, giám
sát của Thanh tra nhân dân. Giám sát của Đảng là thể hiện việc giám sát Điều
lệ Đảng, việc thực hiện nghị quyết của chi bộ; Hoạt động giám sát của MTTQ
được thể hiện tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra
của Nhà nước, qua đó góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững
mạnh.....

10


Biểu đồ 1.1.1. Hệ thống chính trị của Việt Nam và Hội đồng nhân dân

Xem xét báo cáo công
tác
Giám sát việc giải

Giám sát việc giải

quyết khiếu nại, tố cáo,

quyết khiếu nại, tố cáo,

kiến nghị

kiến nghị

Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ
phiếu tín nhiệm
Thứ ba, giám sát của HĐND là dân chủ, công khai minh bạch
Dân chủ là việc quyền lực thuộc về nhân dân, quyền công dân, quyền
con người được ghi nhận trong Hiến pháp và những quy định của pháp luật.
Đó là một phương thức quan hệ, phương thức xác lập, tổ chức và sử dụng
quyền lực trong phạm vi nhất định. HĐND tổ chức và hoạt động theo nguyên
tắc tập trung dân chủ với những chương trình giám sát hàng năm của mình
theo đề nghị của các thành viên, các Ban trong HĐND, kiến nghị của cử tri ở
các địa phương.
HĐND phát huy trí tuệ và tính dân chủ qua việc thảo luận và quyết
định theo đa số. Hoạt động giám sát của HĐND luôn mang tính dân chủ.
Theo đó, HĐND mời đại diện các thành viên, các Ban trong HĐND và đại
12



pháp và pháp luật, về việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND đã ban hành,
những vấn đề gì mới phát sinh cần phải giải quyết ở địa phương để bảo đảm
thực hiện chức năng quyết định.. Muốn thực hiện được những nội dung này
phải thông qua hoạt động giám sát của HĐND. Cho nên, một khâu không thể
thiếu của quá trình ban hành Nghị quyết của HĐND là hoạt động giám sát .
Thực hiện chức năng giám sát góp phần đảm bảo HĐND thực sự là cơ
quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.
Mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức đặt dưới sự giám
sát có hiệu quả của Quốc Hội và HĐND các cấp sẽ khẳng định quyền lực nhà
nước mới thực sự thuộc về Nhân dân và ngược lại. Vai trò quan trọng của
chức năng giám sát của HĐND còn thể hiện ở chỗ thông qua hoạt động giám
sát, kịp thời phát hiện những nhân tố mới để phát triển, đồng thời phát hiện
những yếu kém, trì trệ trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, các
ban ngành ở địa phương để kịp thời chấn chỉnh, áp dụng các biện pháp pháp
lý cần thiết thuộc thẩm quyền của HĐND theo quy định của pháp luật. Đồng
thời, giám sát của HĐND góp phần hạn chế tham nhũng, những biểu hiện
nhũng nhiễu của cán bộ công chức, đưa lề lối làm việc của cán bộ công chức
đi đúng quy định là phục vụ nhân dân. Qua đó, bảo đảm cho hoạt động quản
lý của các cơ quan chính quyền địa phương tăng cường kỷ luật, kỷ cương,
hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước ở các địa phương, góp phần phát
triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân trên
địa bàn xã. [Nâng cao hiệu quả hoạt động HĐND cấp xã - yêu cầu bức thiết
của cuộc sống” của tác giả Trần Quốc Việt, Tạp chí tổ chức Nhà nước, đăng
cập nhật ngày 28/5/2015].
Thông qua các cuộc giám sát, thường trực HĐND và đại biểu HĐND
cấp xã đưa ra những kiến nghị xác đáng để các cơ quan, đơn vị chịu sự giám
14



cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ổn định và nâng cao
đời sống của Nhân dân. Trong tổ chức và hoạt động của mình vai trò của
HĐND còn được biểu hiện với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước địa
phương. HĐND được Nhân dân giao quyền quyết định các vấn đề quan trọng
có thể phát huy được tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển KTXH, từ ý chí của Nhân dân mà địa phương đề ra những quy định pháp lý, yêu
cầu mang tính nền tảng, bắt buộc nhằm quản lý dân cư trên toàn địa bàn.
- Thường trực HĐND: Thường trực HĐND là cơ quan thường trực
của HĐND, có vai trò quan trọng trong việc điều hòa, phối hợp hoạt động
giữa các ban của HĐND và các đại biểu HĐND. Thường trực HĐND có cả ở
3 cấp là xã, huyện, tỉnh.
Thường trực HĐND có nhiệm vụ triệu tập các kì họp của HĐND, giám
sát việc thực hiện pháp luật tại địa phương, trình HĐND về việc bỏ phiếu đối
với người giữ trọng trách do HĐND bầu ra, tổ chức tiếp dân, tập hợp các chất
vấn của đại biểu trình HĐND, qua đó giữ mối quan hệ với Ban thường vụ
MTTQ Việt Nam, điều hòa hoạt động của các ban thuộc HĐND.
- Các Ban của HĐND: bao gồm trưởng ban và các thành viên do
HĐND bầu ra và phải là thành viên của HĐND. Các ban có nhiệm vụ giúp
thường trực HĐND chuẩn bị kì họp, thẩm tra các báo cáo do HĐND hay
thường trực HĐND giao cho, giúp thường trực HĐND giám sát hoạt động của
cơ quan nhà nước; việc thực thi pháp luật và thực hiện Nghị quyết của HĐND
cùng cấp.
- Đại biểu HĐND: là những người đại diện cho ý chí và nguyện vọng
của người dân chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và trước HĐND về
chức năng, nhiệm vụ của mình. Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham gia đầy đủ
các kì họp, liên hệ chặt chẽ, tuyên truyền cho Nhân dân về Hiến pháp và
pháp luật, đồng thời báo cáo trước dân về vấn đề nhân dân quan tâm, qua đó
16


tập hợp, tiếp thu ý kiến, nguyện vọng của dân để báo cáo cấp có thẩm quyền

- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn.
- Xem xét quyết định của UBND cùng cấp, Nghị quyết của HĐND cấp
dưới trực tiếp.
- Giám sát chuyên đề.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND bầu.
Các hoạt động giám sát của Thường trực HĐND:
- Xem xét các quyết định của UBND cùng cấp và Nghị quyết của
HĐND cấp dưới cùng cấp.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn theo luật
định.
- Tổ chức hoạt động giải trình tại phiên họp Thường trực HĐND.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại của cử tri.
Các hoạt động giám sát của Ban của HĐND:
- Thẩm tra các báo cáo do HĐND, Thường trực HĐND phân công.
- Giám sát quyết định của UBND cùng cấp, Nghị quyết của HĐND cấp
dưới trực tiếp.
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân.
Các hoạt động giám sát của các đại biểu HĐND:
- Chất vấn những người bị chất vấn quy định.
- Giám sát quyết định của UBND cùng cấp.
- Giám sát việc giải quyết và thi hành pháp luật ở địa phương.

18


1.2.4. Hình thức giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Thứ nhất, xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND

câu hỏi bổ sung liên quan đến nội dung đã chất vấn để ngƣời bị chất vấn trả
lời.
Đối với việc trả lời chất vấn
Người bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy đủ về các nội dung và đại
biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm cũng như biện pháp khắc
phục; nội dung chất vấn thường xoay quanh các vấn đề nóng bỏng mà nhân
dân địa phương quan tâm thuộc lĩnh vực quản lý trực tiếp hoặc có liên quan
đến đối tượng bị chất vấn. Đồng thời khi đại biểu HĐND không hài lòng với
câu trả lời của người nào đó thì có quyền yêu cầu HĐND thảo luận và xem
xét trách nhiệm đối với người đó. HĐND có thể ra nghị quyết về việc trả lời
chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết.
Thứ ba, xem xét VBQPPL của UBND (quyết định của UBND cấp xã,
Nghị quyết của HĐND cấp xã) cùng cấp có dấu hiệu trái với Hiến pháp và
những văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Các bước thực hiện
như sau: Đại diện của Thường trực HĐND cấp xã trình văn bản quy phạm
pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật lên cơ quan nhà nước cấp trên.
Trong quá trình thảo luận, người đứng đầu cơ quan đã ban hành văn bản quy
phạm pháp luật có thể trình bày bổ sung những vấn đề liên quan. Qua xem
xét, có thể văn bản quy phạm pháp đó không trái với Hiến pháp, luật và văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, hoặc quyết định bãi
bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.
Thứ tư, HĐND thành lập tổ giám sát trong quá trình thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của mình, khi xét thấy cần thiết phải xác minh, làm rõ, hoặc
muốn biết một số thông tin cụ thể trong quá trình hoạt động của các đối tượng
chịu giám sát Theo đề nghị của Thường trực HĐND, các Ban HĐND, đại
20