Mục lục

Lựa chọn chính sách trong các chương trình
cho học sinh sinh viên vay vốn:
Bài học từ năm nghiên cứu điển hình ở châu Á



Tæ chøc Gi¸o dôc, Khoa häc vμ V¨n hãa
cña Liªn Hîp Quèc
ViÖn Quèc tÕ vÒ KÕ ho¹ch hãa Gi¸o dôc

Mục lục
Ziderman, Adrian
Lựa chọn chính sách trong các chương trình cho học sinh sinh
viên vay vốn: Bangkok: UNESCO Bangkok/IIEP, 2004.
1. Vốn vay cho học sinh sinh viên. 2. Các hệ thống giáo dục.
3. Giáo dục đại học 4. Các khoản viện trợ cho giáo dục. 5. Hỗ trợ tài
chính. I. Tiêu đề.
Quan điểm và ý kiến nêu trong tài liệu này là của tác giả và
không nhất thiết thể hiện quan điểm của UNESCO, UNESCO
Bangkok hay Viện Quốc tế về Kế hoạch hóa giáo dục. Những nội dung
và cách trình bày trong tài liệu này không bao hàm bất cứ ý kiến nào
của UNESCO hay Viện Quốc tế về Kế hoạch hóa giáo dục liên quan
đến vị thế pháp lý của bất cứ quốc gia, lãnh thổ, thành phố, khu vực,
chính quyền hay biên giới nào.

Cơ quan xuất bản:
Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên Hợp Quốc
UNESCO Bangkok
Tòa nhà Mom Luang Pin Malakul Centenary
Số 920 đường Sukhumvit
Hòm thư 967, Bưu điện Prakanong Bangkok 10110
Email:


8
10
11
12
15
1.1 Bối cảnh
1.2 Cấu trúc tài liệu
15
18
Chương 2. Năm nghiên cứu điển hình 19
2.1 Các nghiên cứu điển hình: Mô tả chung
2.2 Trung Quốc
2.3 Đặc khu hành chính Hồng Kông, Trung Quốc
2.4 Hàn Quốc
2.5 Philippin
2.6 Thái Lan
2.7 Ưu thế của các chương trình cho vay cố định
19
21
22
23
25
26
28
Chương 3. Tại sao cần chương trình cho sinh viên vay vốn? 31
3.1 Các mục tiêu khác nhau của chương trình cho sinh
viên vay vốn
31
3.2 Nghiên cứu đ

62
6.3 Cân nhắc các phương án
6.4 Tính phù hợp của khoản vốn vay
64
66
Chương 7. Xác định vai trò của các đơn vị: Thu hồi vốn vay 69
7.1 Vai trò của các đơn vị trong thu hồi vốn vay
7.2 Kinh nghiệm từ nghiên cứu điển hình
7.3 Giảm thiểu tình trạng không trả nợ
69
70
74
Chương 8. Sự bền vững về tài chính của các chương tr
ình
cho vay vốn
79
8.1 Các yếu tố dẫn đến khả năng hoàn vốn thấp
8.2 Tài khoản cho vay cá nhân
8.3 Hoàn vốn: nhìn từ góc độ vĩ mô
8.4 Tính bền vững của chương trình cho vay
79
80
83
84
Chương 9. Sự công bằng và hỗ trợ người nghèo: Vai trò
của trợ cấp
87
9.1 Trợ cấp vốn vay được thực hiện khi nào?
9.2 Chọn đối tượng mục tiêu
9.3 Kinh nghiệm chọn đối tượng mục tiêu của các

11.2 Những vấn đề phát sinh từ các nghiên cứu điển
hình
11.3 Hướng tới một hệ thống thành công
105
107
116
Tài liệu tham khảo
Bảng chú giải các thuật ngữ
Phụ lục
118
120
125
7
Mục lụcDanh mục các từ viết tắt
ADB Ngân hàng Phát triển châu Á

CHED Ủy ban Giáo dục Đại học (Philippin)


(Chương trình do Đặc khu hành chính Hồng Kông trợ cấp) 8
Mục lục 9
Danh mục các từ viết tắt
MOE Bộ Giáo dục/ Bộ Giáo dục và Phát triển Nguồn nhân lực
(Hàn Quốc)

MOL Bộ Lao động

MUA Bộ Đại học (Thái Lan)

NLS Chương trình cho vay không qua kiểm tra tài sản/thu
nhập (Chương trình không được trợ cấp của Đặc khu
hành chính Hồng Kông )

ONC Văn phòng Uỷ ban Giáo dục quốc gia (Thái Lan)

SFAA Cơ quan hỗ trợ tài chính sinh viên (Đặc khu hành chính
Hồng Kông)

SLSC Uỷ ban về Chương trình cho học sinh, sinh viên vay vốn
(Thái Lan)

SNPL Chương trình “Học trước trả sau” (Philippin)


Bảng 9.2 Chọn đối tượng mục tiêu và phạm vi:
Chương trình cho vay trong các nghiên cứu điển hình
Bảng 9.3 Quy định mức trần thu nhập cho diện được vay vốn
Bảng 10.1 Các chương trình cho vay vốn: Ưu điểm và nhược
điểm chính
Bảng 11.1 Đặc điểm của chương trình cho vay vốn thành công
Bảng A1.1 Mức độ xử lý các chương trình vay vốn khác nhau
trong các báo cáo nghiên cứu điển hình
Bảng A1.2 Nghiên cứu điển hình: Đặc điểm chính của
chương trình cho vay được lựa chọn
Bảng A1.3 Điều kiện vay vốn trong các chương trình cho vay
vốn của nghiên cứu điển hình

10
Mục lục
Danh mục các hình

Hình 5.1 Phân bổ ngân sách giáo dục đại học
(có chia sẻ chi phí)

Hình 6.1 Quy trình phân bổ vốn vay: Mô hình đơn giản

Hình 6.2 Các phương án phân bổ vốn vay khác nhau

Hình 7.1 Các phương án thay thế cho thu hồi vốn vay

Hình 9.1 Sơ đồ hình trứng: Tiếp cận đối tượng nghèo

giảm gánh nặng đối với ngân sách nhà nước, nhiều nước đã đưa ra
chương trình cho học sinh sinh viên vay vốn, hy vọng thu hồi được
chi phí và tăng nguồn thu để mở rộng giáo dục trong khi cùng lúc tạo
cơ hội cho những người dân nghèo được tiếp cận với giáo dục ở
các bậc học cao hơn.
Với nỗ lực cung cấp thêm thông tin cho các chính phủ và đưa
ra cái nhìn thực tế, có ích đối với chính sách giáo dục quốc gia, Văn
phòng Giáo dục Khu vực châu Á - Thái Bình Dương của UNESCO
đã đề ra sáng kiến năm 2001 tiến hành một nghiên cứu so sánh khu
vực nhằm xem xét việc thực hiện các chương trình cho học sinh
sinh viên vay vốn ở các nước châu Á. Nghiên cứu có mục đích cải
thiện tính hiệu quả và hiệu quả tài chính của các chương trình hiện
tại cũng như tạo cơ sở thông tin so sánh cho các nước muốn thực
hiện chương trình cho học sinh sinh viên vay vốn.
Như một nỗ lực chung của UNESCO Bangkok và Viện Quốc
tế về Kế hoạch hóa giáo dục, nghiên cứu chính sách khu vực này đã
được đề xuất và hoạt động thực hiện do Bộ phận Chính sách và Cải

12
Mục lục
cách Giáo dục (EPR)
1
của UNESCO Bangkok điều phối. Nghiên
cứu này dựa vào hỗ trợ kỹ thuật của Viện Quốc tế về Kế hoạch hóa
giáo dục, dựa trên kinh nghiệm khu vực và quốc tế của các viện
nghiên cứu, trường đại học và các bộ của những nước tham gia.
Năm nhóm nghiên cứu do các giảng viên và chuyên gia cao cấp chủ
trì đã tham gia vào công trình nghiên cứu. UNESCO Bangkok và
Viện Phát triển Giáo dục Hàn Quốc đã chủ trì một số hội thảo nghiên
cứu với sự tham gia của các nhóm và chuyên gia nghiên cứu của


1. Trước đây là Bộ phận Lập kế hoạch và Phân tích ngành (PSA), được cơ cấu lại năm
2004.
2. Nghiên cứu quản lý và tài chính giáo dục Thái Lan, UNESCO-Ngân hàng Phát triển
châu Á, Dự án Hỗ trợ kỹ thuật (T.A.2996-THA), 1999. 13
Mục lục

vai trò là tác giả của một trong số các nghiên cứu, Igor Kitaev -
chuyên gia chương trình (tài chính giáo dục) đóng vai trò là cán bộ
nguồn của Viện Quốc tế về Kế hoạch hóa giáo dục. Dominique
Altner, Trưởng Bộ phận Chính sách và Cải cách giáo dục, UNESCO
Bangkok đã đề xuất dự án và đảm bảo sự điều phối về mặt chuyên
môn trong toàn bộ nghiên cứu với sự hỗ trợ của Toshiyuki
Matsumoto, trợ lý chuyên gia chương trình (Bộ phận Chính sách và
Cải cách giáo dục).
Lời nói đầu
Sheldon Shaeffer, Giám đốc, Văn phòng Giáo dục Khu vực
châu Á - Thái Bình Dương của UNESCO, Bangkok
Gudmund Hernes, Giám đốc, Viện Quốc tế về Kế hoạch hóa
giáo dục, Paris

14
Mục lục
Chương 1Giới thiệu

Sự thành công của chương trình cho vay (nhất là ở các nước
đang phát triển) là không rõ ràng. Mặc dù một số chương trình đã
được chứng minh là rất thành công nhưng kết quả thường gây thất
vọng xét theo cả khía cạnh đáp ứng mục tiêu đặt ra và tính bền
vững về tài chính. Trong trường hợp những chương trình ít thành
công hơn thì nguyên nhân xuất phát từ sự yếu kém trong quy trình
(yếu kém trong quản lý, kéo dài quá mức thời gian trả nợ hoặc 15
Mục lục

không có mục tiêu có ý nghĩa) hoặc do những nguyên nhân từ bên
trong, và đặc biệt là liên quan đến những điều kiện cho vay quá dễ
dàng và được trợ cấp nhiều.
Lựa chọn chính sách trong các chương trình cho học sinh sinh viên vay vốn

Chương trình cho học sinh, sinh viên vay vốn do chính phủ tài
trợ được thực hiện ở nhiều nước châu Á. Chương trình cho học
sinh, sinh viên vay vốn đã được thiết lập ở Úc, Trung Quốc Đại lục,
Đặc khu hành chính Hồng Kông, Ấn Độ, Inđônêxia, Nhật Bản,
Kazăktan, Hàn Quốc,
3
Malaixia, Mông Cổ, Pakixtan, Philippin, Xri
Lanka, Xingapo, Udơbêkixtan, Việt Nam và Thái Lan. Giống như các
khu vực khác, chương trình cho vay rất khác nhau tuỳ theo từng
nước. Một số chương trình được xây dựng rất tốt và tồn tại lâu dài
(Ấn Độ) trong khi các chương trình khác lại mới chỉ được bắt đầu
gần đây (Kazăktan và Thái Lan); một số đã đến được với nhiều sinh
viên (Đặc khu hành chính Hồng Kông, Trung Quốc và Thái Lan)

Giới thiệu
Mục đích chính của Nghiên cứu khu vực về vốn vay cho học
sinh, sinh viên ở châu Á do UNESCO (Bangkok)/Viện Quốc tế về Kế
hoạch hóa giáo dục thực hiện là tiến hành một số bước tiếp theo
nhằm xoá bỏ khoảng trống về kiến thức này. Năm nghiên cứu sâu
điển hình về chương trình cho vay ở châu Á do dự án tài trợ đã
được tổ chức ở bốn nước: Trung Quốc và Đặc khu hành chính
Hồng Kông (Trung Quốc), Hàn Quốc, Philippin và Thái Lan. Mục
đích là bao quát được các chương trình cho vay với những mục tiêu
khác nhau, cơ cấu thể chế, sắp xếp tài chính cũng như những bối
cảnh kinh tế chính trị khác nhau. Các nghiên cứu điển hình với trọng
tâm là nghiên cứu về việc thực hiện các chương trình cho vay đã sử
dụng một khuôn khổ và phương pháp chung, do vậy tạo cơ hội phân
tích so sánh những điểm mạnh và yếu của các chương trình cho
vay trong những bối cảnh khác nhau.
Một nghiên cứu trước đây về chương trình cho học sinh, sinh
viên vay vốn mới của Thái Lan (trình bày trong Ziderman, 1999) đã
được sử dụng như một mô hình mẫu cho các nghiên cứu điển hình
khác do các đối tác trong nước thực hiện.
4
Việc này đã tạo ra một
khuôn khổ và phương pháp luận chung cho các nghiên cứu điển
hình và vì vậy tạo cơ hội phân tích so sánh những điểm mạnh và
yếu của các chương trình cho vay trong những bối cảnh khác nhau.
Những nghiên cứu này đã được công bố trong hàng loạt các công
trình nghiên cứu hiện nay và rất có giá trị trong việc đóng góp đáng
kể vào các tài liệu nghiên cứu điển hình sẵn có về hoạt động và kết
quả của các chương trình cho học sinh, sinh viên vay vốn ở châu Á.
Tổng hợp lại, năm nghiên cứu điển hình đã đưa ra một bức tranh
tổng thể về những kinh nghiệm, thực tiễn và mức độ thành công

(Chương 6 và Chương 7), tính bền vững về mặt tài chính của các
chương trình cho vay (Chương 8), tính công bằng, trợ cấp cho vay
và chọn đối tượng mục tiêu (Chương 9). Chương 10 trình bày một
phân tích về điểm mạnh và yếu của các chương trình cho vay và
chương cuối cùng trình bày về các vấn đề chính liên quan đến thiết
kế và cải cách chương trình cho học sinh, sinh viên vay vốn dựa
trên những bài học thu được từ các nghiên cứu điển hình.

18
Năm nghiên cứu điển hìnhChương 2

Năm nghiên cứu điển hình
2.1 Các nghiên cứu điển hình: Mô tả chung

Chương này mô tả tóm tắt đặc điểm chính của các chương
trình cho vay trong năm nghiên cứu điển hình. Bảng 2.1 trình bày
vắn tắt các chương trình cho vay trong từng nghiên cứu điển hình.

Bảng 2.1 Nghiên cứu điển hình: Mô tả chung về các chương
trình cho vay vốn

Nghiên cứu
điển hình
Mô tả

Lựa chọn chính sách trong các chương trình cho học sinh sinh viên vay vốn
Độc giả có thể tham khảo các nghiên cứu điển hình gốc để có
thêm chi tiết trong các tài liệu sau: Trung Quốc (Shen và Li, 2003);
Đặc khu Hành chính Hồng Kông (Chung, 2003); Hàn Quốc (Kim và
Lee, 2003); Philippin (Kitaev, Nadurata, Resurrection và Bernal,
2003); và Thái Lan (Ziderman, 2003).
5

Ngoài việc Thái Lan có duy nhất một chương trình cho vay với
quy mô rất rộng, tất cả các nghiên cứu điển hình còn lại đều có
nhiều chương trình vay khác nhau. Không phải tất cả các chương
trình này đều được nêu chi tiết trong báo cáo về nghiên cứu điển
hình vì mục tiêu chính của báo cáo là tập trung vào những bài học
thu được chứ không đưa ra mô tả tổng hợp về tất cả các chương
trình. Một phương pháp tiếp cận tương tự và có chọn lọc đã được
sử dụng trong báo cáo này. Bảng A1.1 trong phần phụ lục đưa ra
danh mục tất cả các chương trình cho vay vốn quan trọng hiện có
trong từng nghiên cứu điển hình và cho thấy mức độ chi tiết về từng
chương trình trong báo cáo nghiên cứu điển hình.
Việc không đề cập tới chương trình cho vay mang tính sáng
tạo và được nhắc đến rất nhiều của Úc trong nghiên cứu so sánh có
thể gây ngạc nhiên. Úc không được đưa vào vì hai lý do. Thứ nhất,
trường hợp của Úc đã được phân tích và nêu trong nhiều tài liệu; số
liệu gần đây được trình bày trong Chapman và Ryan (2002). Thứ
hai, một số nội dung chính của chương trình (đặc biệt là hệ thống trả
nợ theo thu nhập) không dễ dàng có thể áp dụng được cho những
bối cảnh khác nhau của các nước có thể chế khác nhau trong khu
vực (Johnstone, 2001). Đây là một ví dụ về sự áp dụng không phù
hợp về mặt thể chế giữa các nước (McFarland, 1993). Thực ra,
ngoài chương trình trả nợ theo thu nhập của Úc và New Zealand, tất

trường đại học công lập. Nguồn vốn vay do bốn ngân hàng thương
mại của nhà nước cấp. Mặc dù các cơ sở giáo dục có xử lý bước
đầu đơn xin vay vốn nhưng các ngân hàng thương mại chịu trách
nhiệm lựa chọn, cho vay và thu nợ; họ cũng chịu hầu hết các rủi ro
về việc người vay không trả nợ. Các ngân hàng nhận được lãi suất
cho vay và một nửa trong số đó do chính phủ trả. Mặc dù các ngân
hàng thương mại cấp vốn vay nhưng tổng số vốn vay lại do hệ
thống "chỉ tiêu" kiểm soát theo tổng số lãi chính phủ hỗ trợ và sự
sẵn sàng cấp vốn vay của các ngân hàng thương mại (nếu ngân
hàng không muốn cho vay nữa thì sẽ cấp số vốn vay ít hơn so với
chỉ tiêu). Không có người bảo lãnh chính thức các khoản cho vay;
uy tín của cá nhân sinh viên chính là một hình thức đảm bảo chứ
không xem xét hồ sơ tín dụng của người xin vay. Sinh viên sẽ phải
trả nợ trong vòng bốn năm sau khi tốt nghiệp.
Đến cuối năm 2001, có 272.000 sinh viên đã được vay vốn từ
chương trình cho vay vốn có trợ cấp, chiếm hơn 30% số người xin
vay. Nhưng quy mô nhìn chung là rất thấp: chỉ có 3,8% sinh viên
được vay vốn.
Thu nhập tương đối thấp của các sinh viên tốt nghiệp đại học
cộng với giai đoạn thu hồi vốn ngắn (4 năm) gây áp lực khá lớn đối
với đối tượng vay vốn. Họ mất khoảng 24% tổng thu nhập hàng
năm. Chương trình này không mang lại sự công bằng vì những sinh
viên khó khăn có ít cơ hội nhận vốn vay hơn và sinh viên có hoàn
cảnh kinh tế giống nhau ở các trường khác nhau lại nhận được số
vốn vay khác nhau. Vì các ngân hàng phải chịu hầu hết các rủi ro về
việc người vay không trả nợ nên họ có xu hướng phân biệt những 21
Lựa chọn chính sách trong các chương trình cho học sinh sinh viên vay vốn

kiểm tra tài sản/thu nhập và có lãi suất - chương trình này chỉ thuần
tuý dựa vào thông tin về sinh viên. Các khoản vốn vay có mục đích
là cấp chi phí sinh hoạt và bổ sung thêm vào các khoản chi phí cho
việc học hành của sinh viên. Khoản vốn vay trong khuôn khổ
Chương trình tài chính cho sinh viên địa phương không lãi suất
được duy trì bằng cách chính phủ tiếp tục trợ cấp trong khi khoản
vốn vay trong khuôn khổ Chương trình cho vay vốn không qua kiểm
tra tài sản/thu nhập và có lãi suất lại kỳ vọng hoạt động trên cơ sở
"không lãi không lỗ". Các khoản vốn vay đến được với khá đông

22
Năm nghiên cứu điển hìnhsinh viên: năm 2000/2001 có khoảng 28.000 sinh viên nhận được
khoản vốn vay trong khuôn khổ Chương trình tài chính cho sinh viên
địa phương không lãi suất và trên 10.000 người nhận được khoản
vốn vay trong khuôn khổ Chương trình cho vay vốn không qua kiểm
tra tài sản/thu nhập và có lãi suất, và như vậy tổng cộng có khoảng
50% tổng số sinh viên nằm trong diện được vay.
Việc phân bổ vốn vay cho sinh viên ở Hồng Kông chủ yếu dựa
trên tính công bằng, hiệu quả và mức vay phù hợp. Thứ nhất, sinh
viên từ các gia đình nghèo hơn nhận được hỗ trợ tài chính nhiều
hơn. Được vay vốn hay không còn tuỳ thuộc vào công thức và công
thức này có tính đến tình hình tài chính của gia đình người xin vay
vốn. Mục tiêu của hệ thống là đảm bảo rằng không có người nào đủ
trình độ lại không được đi học đại học vì không đủ tiền. Thứ hai,
mức cho vay tối đa được điều chỉnh đủ để hỗ trợ nhu cầu sinh hoạt
nói chung của một sinh viên. Việc điều chỉnh được như vậy đạt
được thông qua các khảo sát thường xuyên về chi tiêu của sinh viên

trợ tài chính. Chương trình này giải ngân các khoản vốn vay có trợ
cấp lãi suất cho toàn bộ lĩnh vực giáo dục đại học. Chương trình có
đối tượng là sinh viên nghèo, ưu tiên cho sinh viên thuộc các nhóm
thất nghiệp và có thu nhập thấp. Chương trình của Bộ Giáo dục và
Phát triển Nguồn nhân lực sử dụng các ngân hàng thương mại để
thực hiện rất nhiều chức năng khác nhau: cấp vốn, điều hành vốn,
thu hồi vốn, v.v... Bộ chỉ quyết định về mức vay và chính sách vay
vốn nói chung chẳng hạn như tỷ lệ lãi suất, tiêu chí lựa chọn, chỉ tiêu
cho mỗi đơn vị và thanh toán phần chênh lệch lãi suất.
Các khoản vốn vay của Tổng công ty lương hưu dành cho
công chức nhà nước và con cái họ chứ không phải là đối tượng
nghèo. Tổng công ty lương hưu sử dụng kinh phí của mình để tài trợ
cho các khoản vay và chuyển khoản vay vào tài khoản cá nhân của
đối tượng được nhận.
Cả hai chương trình thường chi cho học phí (bao gồm cả lệ
phí đăng ký) nhưng không chi cho phí sinh hoạt. Vì trách nhiệm
thanh toán các khoản vay của Bộ Giáo dục và Phát triển Nguồn
nhân lực thuộc về sinh viên nên chương trình đã giảm bớt gánh
nặng chi phí đối với sinh viên bằng cách cho phép họ chậm thanh
toán cho đến khi họ có thu nhập cao hơn. Ngược lại, những đối
tượng nhận vốn vay từ Tổng công ty lương hưu là công chức nhà
nước và họ sử dụng khoản vay nhận được để chi cho việc học hành
của con em mình.
Một đặc điểm đáng chú ý của hệ thống cho sinh viên vay vốn
ở Hàn Quốc là ngân sách của chính phủ không phải là nguồn vốn
vay ban đầu: nguồn vốn này do ngân hàng thương mại cấp trong
chương trình của Bộ Giáo dục và Phát triển Nguồn nhân lực hoặc từ
nguồn kinh phí hiện có của các chương trình khác. Trừ một ngoại lệ,
tất cả các chương trình đều sử dụng ngân hàng thương mại để
quản lý thanh toán và thu nợ.