bộ giáo dục v đo tạo Học viện Chính trị Quốc gia
Hồ Chí Minh

mạc minh sản hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức
chính quyền cấp x đáp ứng yêu cầu xây
dựng nhà nớc pháp quyền x hội chủ nghĩa
việt nam

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nớc và pháp luật
M số : 62.38.01.01

tóm tắt luận án tiến sĩ luật học h nội - 2008

Những CÔNG Trình Của Tác Giả
LIÊN QUAN Đến Đề Ti Đ Đợc CÔNG bố

1. Mạc Minh Sản (2002), "Chế độ chính sách đối với cán bộ chính quyền
cơ sở - thực trạng và giải pháp", Nghiên cứu lập pháp, Đặc san,
(3), tr. 78-84.
2. Mạc Minh Sản (2002), "Một số ý kiến xung quanh vấn đề tổ chức nhân
sự của ủy ban nhân dân xã hiện nay", Quản lý nhà nớc, (6),
tr. 25-28.
3. Mạc Minh Sản (2002), "Một số ý kiến về việc nâng cao hiệu quả hoạt
động của chính quyền cấp xã", Giáo dục lý luận, (7), tr. 18-20.
4. Mạc Minh Sản (2006), "Đổi mới công tác đào tạo, bồi dỡng cán bộ,
công chức chính quyền cấp xã", Quản lý nhà nớc, (5), tr. 35-38.
5. Mạc Minh Sản (2006), "Pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã: Thực
trạng và giải pháp", Nghiên cứu lập pháp, (8), tr. 51-60.

1 2

Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Cấp xã (xã, phờng, thị trấn) là một cấp trong hệ thống chính quyền các cấp
ở nớc ta; bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính trị ở cơ sở. Năng lực,
hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã tác động trực tiếp đến việc
phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần bảo đảm cho sự ổn định và phát
triển của đất nớc. Chính quyền cấp xã không thể đảm nhận đợc vai trò, nếu
thiếu nhân tố có ý nghĩa quyết định đó là đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền
cấp xã (CBCCCQCX).
Nhận thức đợc vai trò quan trọng của đội ngũ CBCCCQCX, Hội nghị Trung

đủ, rõ ràng, đồng bộ, thống nhất và tính khả thi cao đáp ứng đợc yêu cầu xây
dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân đã đặt ra nhiều vấn đề lý luận, pháp lý
cần phải giải đáp thấu đáo, có căn cứ khoa học và thực tiễn. Vì vậy, việc nghiên
cứu đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp x đáp
ứng yêu cầu xây dựng Nhà nớc pháp quyền x hội chủ nghĩa Việt Nam" là
yêu cầu tất yếu khách quan, cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài luận án
Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về
cán bộ, công chức chính quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nớc pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" cho thấy các nhà khoa học tiếp cận theo nhiều
cách, với những cấp độ khác nhau.
Nhóm thứ nhất: gồm các công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn
hoàn thiện pháp luật CBCCCQCX. Trong đó, đáng chú ý nh: Đề tài khoa học cấp
nhà nớc KX.04.09 (2002-2004) về "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng
đòi hỏi của Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do
Bộ Nội vụ chủ trì, đã phân tích tính tất yếu khách quan của việc xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN; thực trạng đội ngũ
và thể chế quản lý cán bộ, công chức cấp xã; phơng hớng và giải pháp xây dựng
đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Dự án năm 2004 về "Điều tra thực trạng và đề
xuất phơng hớng, giải pháp nâng cao chất lợng cán bộ Hội đồng nhân dân các
cấp và cán bộ chuyên trách cơ sở" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã đánh giá thực trạng
chất lợng cán bộ Hội đồng nhân dân (HĐND) và cán bộ, công chức cơ sở; chỉ ra
những nguyên nhân, từ đó đề xuất giải pháp nâng cao chất lợng, năng lực công
tác của cán bộ HĐND và cán bộ, công chức cơ sở.
Nhóm thứ hai: gồm các công trình nghiên cứu đề cập theo từng nội dung của
pháp luật về CBCCCQCX trên các khía cạnh nh: tiêu chuẩn đối với CBCCCQCX;
về bầu cử và thẩm quyền của Chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã; về đào
3 4

tạo, bồi dỡng và chế độ, chính sách đối với CBCCCQCX đó là: Tác giả Lê T

chức và thể chế quản lý công chức ở nớc ta từ 1945 đến nay" của TS. Nguyễn
Minh Phơng, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nớc, số 8, 2004
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề tài
nghiên cứu, sách chuyên khảo, luận án, bài báo trong chừng mực nhất định đã góp
phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng về hoàn thiện pháp
luật CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN trong tình hình mới.
Tuy vậy, cho đến nay cha có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện,
chuyên biệt về hoàn thiện pháp luật CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây dựng
NNPQ XHCN ở nớc ta. Luận án là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một
cách toàn diện và chuyên biệt về: "Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam" dới góc độ lý luận và lịch sử nhà nớc và pháp luật. Với kết quả nghiên
cứu của luận án, chúng tôi hy vọng sẽ góp phần khắc phục tình trạng nêu trên.
3. Mục đích và nhiệm vụ của của luận án
Mục đích: Luận án hớng tới làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực trạng của
pháp luật về CBCCCQCX để đa ra các quan điểm, phơng hớng và giải pháp cơ
bản nhằm hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ
XHCN ở Việt Nam hiện nay.
Nhiệm vụ: Để thực hiện đ
ợc mục đích trên đây, luận án có nhiệm vụ làm rõ
những vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm và vị trí, vai trò của CBCCCQCX;
khái niệm, đặc điểm, nội dung và vai trò của pháp luật CBCCCQCX; những yêu
cầu và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX. Phân tích, đánh giá sự hình
thành và phát triển của pháp luật về CBCCCQCX từ lịch sử đến hiện hành để chỉ
ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân của pháp luật về CBCCCQCX và rút ra
kết luận về thực trạng pháp luật CBCCCQCX. Hình thành các quan điểm, kiến
nghị phơng hớng và giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện pháp luật về
CBCCCQCX.
4. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu của luận án
Đối tợng nghiên cứu của luận án: Là sự hình thành, phát triển và quy định

- Lợc thuật pháp luật CBCCCQCX của Trung Quốc, Nhật Bản, Philipin là
những nớc tơng đồng ở mức độ nhất định với nớc ta về văn hóa pháp luật và
điều kiện tự nhiên để rút ra kinh nghiệm, từ đó hớng việc hoàn thiện pháp luật
CBCCCQCX ở Việt Nam hiện nay theo những yếu tố hợp lý.
- Nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện sự hình thành và phát triển của
pháp luật CBCCCQCX, từ đánh giá về nội dung và hình thức pháp luật, chỉ ra
những thành tựu, mặt còn hạn chế và nguyên nhân của pháp luật về CBCCCQCX,
qua đó rút ra kết luận khoa học về thực trạng pháp luật CBCCCQCX và khái quát
quy luật điều chỉnh của bộ phận pháp luật này.
- Đề xuất các quan điểm, kiến nghị những phơng hớng và giải pháp cơ bản
nhằm hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ
XHCN ở Việt Nam hiện nay.
7. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ là những bổ sung quan trọng vào lý luận
và lịch sử nhà nớc và pháp luật; góp phần làm sáng tỏ những quan điểm của
Đảng và Nhà nớc ta về xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân; về đổi
mới công tác cán bộ; đồng thời góp phần nâng cao nhận thức về vai trò, giá trị của
pháp luật CBCCCQCX trong đời sống dân sự. Luận án có thể đợc tham khảo
trong hoạch định chính sách về đổi mới công tác cán bộ và hoàn thiện pháp luật
CBCCCQCX; trong nghiên cứu, giảng dạy tại các cơ sở đào tạo chuyên ngành
pháp luật, hành chính và các khóa bồi dỡng CBCCCQCX.
8. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
án gồm 3 chơng, 9 tiết.

Nội dung cơ bản của luận án
Chơng 1
Cơ sở lý luận hon thiện pháp luật
về cán bộ, công chức chính quyền cấp x
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vị trí, vai trò của cán bộ, công chức chính

hạ sĩ quan chuyên nghiệp đợc phân loại theo chức vụ chuyên môn và tơng ứng
là trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, theo vị trí công tác, đợc xếp vào một
ngạch hành chính, mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và
hởng lơng từ ngân sách nhà nớc.
Ngoài công chức ở trung ơng, cấp tỉnh, cấp huyện còn một bộ phận công chức
ở cấp xã. Từ những quan niệm mới về cán bộ, công chức cấp xã trong Pháp lệnh
cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 và Nghị định số 114/2003/NĐ-CP
ngày 10-10-2003 của Chính phủ về cán bộ, công chức xã, phờng, thị trấn, có thể
khái quát về CBCCCQCX nh sau: CBCCCQCX là công dân Việt Nam do bầu cử
để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thờng trực HĐND, UBND (gọi
chung là cán bộ chuyên trách chính quyền cấp xã) gồm các chức vụ: Chủ tịch,
Phó Chủ tịch HĐND; Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã và những ngời đợc
tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã
(gọi chung là công chức chính quyền cấp xã), gồm các chức danh: Trởng công
an (nơi cha bố trí lực lợng công an chính quy); Chỉ huy trởng quân sự; Văn
phòng - thống kê; Địa chính - xây dựng; Tài chính - kế toán; T pháp - hộ tịch;
Văn hóa - xã hội trong biên chế và đợc hởng lơng từ ngân sách nhà nớc.
1.1.2. Đặc điểm của cán bộ, công chức chính quyền cấp x
Về cơ bản những đặc điểm của CBCCCQCX đợc quy định bởi chính vị trí,
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã. Thứ nhất, CBCCCQCX là những ngời gần dân, sát dân, biết dân, trực tiếp
triển khai đ
ờng lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nớc vào dân, gắn bó
với nhân dân. Thứ hai, CBCCCQCX có tính ổn định thấp so với cán bộ, công chức
nhà nớc ở cấp trên. Thứ ba, CBCCCQCX có tính chuyên môn hóa thấp, kiêm
nhiệm nhiều. Thứ t, CBCCCQCX vừa là cán bộ vừa là ngời dân trực tiếp sản
xuất, kinh doanh. Ngoài ra, từ các đặc trng quản lý của chính quyền xã, thị trấn
(nông thôn) với chính quyền phờng (đô thị), còn cho thấy sự khác nhau ngay
chính trong bản thân đội ngũ CBCCCQCX.
1.1.3. Vị trí, vai trò của cán bộ, công chức chính quyền cấp x trong xây


CBCCCQCX và chế độ công vụ đối với họ. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về
CBCCCQCX là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thiết lập đội ngũ
CBCCCQCX, trong quá trình hoạt động công vụ của CBCCCQCX. Dới góc độ
luật học có thể khái quát nh sau: Pháp luật về CBCCCQCX là tổng thể các quy
phạm pháp luật thể hiện dới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan
nhà nớc có thẩm quyền ban hành quy định các nguyên tắc của chế độ công vụ,
trật tự hoạt động công vụ, điều chỉnh các quan hệ về công vụ trong thiết lập các
chức vụ cán bộ, chức danh công chức chính quyền cấp xã; các quyền, nghĩa vụ
của CBCCCQCX trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ; việc bầu cử, tuyển
dụng, sử dụng, quản lý, khen thởng, kỷ luật và các vấn đề khác trong chính
sách CBCCCQCX
Đặc điểm pháp luật về CBCCCQCX: Ngoài những đặc điểm chung bắt nguồn
từ bản chất của pháp luật và bản chất của Nhà nớc, xét về mặt hình thức hay nội
dung pháp luật về CBCCCQCX đều có những đặc điểm sau: Một là, pháp luật về
CBCCCQCX là một lĩnh vực pháp luật liên ngành, đợc quy định trong rất nhiều
văn bản quy phạm pháp luật, trên thứ bậc khác nhau do nhiều chủ thể ban hành,
trong đó các quy phạm thuộc ngành luật hành chính là chủ yếu. Hai là, pháp luật
về CBCCCQCX còn có tính biến động lớn, luôn phải sửa đổi để thích ứng với nhu
cầu phát triển của xã hội. Ba là, CBCCCQCX không liên kết với chính quyền cấp
xã bằng một hợp đồng nh các đối tợng khác trong xã hội mà bằng một nghị
quyết, hay quyết định hành chính của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền. Bốn là, có
những quyền và nghĩa vụ pháp lý của CBCCCQCX đợc xác lập bởi những quy
tắc chung áp dụng cho tất cả CBCCCQCX, nhng có những quy định mang tính
đặc thù đối với từng loại, từng chức danh, từng ngạch CBCCCQCX. Năm là, pháp
luật về CBCCCQCX đi theo hớng điều chỉnh khá rộng, không tính đến đặc thù
của các đối tợng "cán bộ, công chức" trong hệ thống chính trị cơ sở.
1.2.2. Nội dung của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp x
Việc thể chế về CBCCCQCX thành pháp luật cần đợc nghiên cứu đầy đủ cả
về cơ sở lý luận và thực tiễn. Dựa vào các quan hệ đợc điều chỉnh bởi pháp luật

văn bản quy phạm pháp luật về CBCCCQCX phải tuân thủ một cách nghiêm
chỉnh quy trình làm luật: chặt chẽ, khách quan, dân chủ và đặt trên một nền tảng
khoa học.

1.3.2. Những tiêu chí cơ bản để xác định mức độ hoàn thiện pháp luật về
cán bộ, công chức chính quyền cấp x
Hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ
XHCN, những tiêu chí cơ bản để xác định mức độ hoàn thiện là: Thứ nhất,
tính toàn diện; thứ hai, tính đồng bộ; thứ ba, tính phù hợp; thứ t, trình độ kỹ
thuật pháp lý.
11 12

1.4. Kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã của một số nớc trên thế giới
Lợc thuật pháp luật CBCCCQCX của Trung Quốc, Nhật Bản, Philipin là
những nớc tơng đồng ở mức độ nhất định với nớc ta về văn hóa pháp luật và
điều kiện tự nhiên để từ đó hớng việc hoàn thiện pháp luật CBCCCQCX ở Việt
Nam hiện nay theo quan niệm: Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật nhằm thể hiện tính
thống nhất, tạo cơ sở pháp lý cho các mục tiêu xây dựng đội ngũ CBCCCQCX.
Thứ hai, giữ vững nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, công khai, cạnh tranh để bổ
dụng ngời tài, có công tích trong chế độ công vụ ổn định và đợc bảo đảm vật
chất, tinh thần đối với CBCCCQCX. Thứ ba, tổ chức phân cấp, phân quyền có tính
tới tự quản cơ sở trong quản lý CBCCCQCX. Thứ t, tinh giảm biên chế nhằm
thờng xuyên khắc phục bộ máy cồng kềnh và làm thay tự quản cộng đồng truyền
thống. Thứ năm, giảm dần tính tập quyền quan liêu và đáp ứng yêu cầu về tự do,
quyền, lợi ích hợp pháp của c dân trong cộng đồng làng xã.
Tóm lại, trong chơng 1, luận án đã phân tích một cách toàn diện và có hệ
thống về cơ sở nhận thức của hoàn thiện pháp luật CBCCCQCX để từ đó khẳng
định việc hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây dựng
NNPQ XHCN ở nớc ta hiện nay hoàn toàn có cơ sở lý luận khoa học và là yêu

thời đã ban hành 2 sắc lệnh làm cơ sở để xây dựng và tổ chức bộ máy nhân sự
của cơ quan hành chính ở cấp xã. Hiến pháp 1946 và 4 văn bản quy phạm pháp
luật về khác về cán bộ chính quyền cấp xã đã thể hiện mặt tích cực, tiến bộ của
pháp luật kiểu mới. Phân định rõ chức năng và tổ chức bộ máy ủy ban hành
chính (UBHC), nhân sự của UBHC đợc bầu từ HĐND, UBHC và các thành
viên ủy ban chịu trách nhiệm trớc HĐND cùng cấp. Tuy nhiên, do kinh
nghiệm lập pháp và nguyên nhân khách quan, nên pháp luật về cán bộ chính
quyền cấp xã còn nhiều hạn chế, chế độ bầu cử đại biểu HĐND cha quy định
rõ về thời gian và tổ chức
- Giai đoạn 1959 - 1980
Hiến pháp 1959 tiếp tục cụ thể hóa nguyên tắc mọi quyền lực thuộc về nhân
dân, xác định rõ vai trò quan trọng của HĐND cấp xã. Thời gian này, Đảng ta có
4 văn bản chỉ đạo về xây dựng, kiện toàn đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã, cùng
với 3 văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ chính quyền cấp xã do Nhà nớc ban
hành, đã quy định khá cụ thể về tổ chức nhân sự và cơ chế hoạt động của cán bộ
cấp xã, vừa ổn định, chuyên môn hóa đợc đội ngũ cán bộ, vừa tăng cờng đợc
lực lợng của tổ chức bộ máy. Nhiều chế độ, chính sách đợc quy định và thực
13 14

hiện thống nhất trong cả nớc. Tuy nhiên, pháp luật về CBCCCQCX cha hoàn
chỉnh, thiếu tính cụ thể (chủ yếu là nghị quyết của Đảng).
- Giai đoạn 1980 - 1992
Hiến pháp 1980 ra đời đánh dấu một giai đoạn phát triển mới. Thời gian này
Đảng ta có 1 thông tri và 1 chỉ thị; cùng với việc sửa đổi Luật tổ chức HĐND và
UBND, Nhà nớc ban hành 2 quyết định và 1 thông t đã quy định khá cụ thể về
tiêu chuẩn, thành phần và cơ cấu đại biểu HĐND và UBND; về bồi dỡng cán bộ
chính quyền cấp xã. Chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ chính quyền cấp xã có
một bớc "nhảy vọt" và có sự phân biệt rõ những ngời thuộc khu vực sản xuất với
cán bộ chính quyền xã. Tuy nhiên, chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của
UBND quy định thiếu cụ thể, cha phân biệt đợc chính quyền ở đô thị và nông

Trong điều kiện đổi mới và nâng cao chất lợng hệ thống chính trị cơ sở,
Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 đã bộc lộ một số hạn chế. Các Nghị quyết
của Đảng đã đề ra nhiệm vụ phải tách quản lý biên chế hành chính với biên chế sự
nghiệp và bổ sung cán bộ chuyên trách cơ sở vào phạm vi điều chỉnh của Pháp
lệnh cán bộ, công chức.
Trên cơ sở Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, Chính
phủ, Thủ tớng Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan đã ban hành nhiều nghị
định, quyết định, thông t hớng dẫn triển khai thực hiện các văn bản về quản lý
đội ngũ CBCCCQCX. Các văn bản về quản lý CBCCCQCX, gồm: 1 nghị định của
Chính phủ, 1 thông t và 2 quyết định của Bộ, ngành. Các văn bản về đào tạo, bồi
dỡng CBCCCQCX, gồm: 5 quyết định của Thủ tớng Chính phủ. Các văn bản về
chế độ chính sách đối với CBCCCQCX, gồm: 6 nghị định của Chính phủ, 2 thông
t của Bộ, ngành. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này đã từng bớc hoàn
thiện thể chế quản lý CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của NNPQ XHCN.
Luận án đã phân tích thực trạng pháp luật về CBCCCQCX theo từng nội dung: Về
bầu cử, tuyển dụng; về sử dụng và quản lý; về đào tạo, bồi dỡng; về quyền và
nghĩa vụ; về khen thởng và kỷ luật; về chế độ, chính sách đối với CBCCCQCX.
2.3. Đánh giá chung về thực trạng pháp luật cán bộ, công chức chính
quyền cấp xã
2.3.1. Những kết quả đạt đợc
Thứ nhất, tính toàn diện và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về CBCCCQCX
đợc mở rộng hơn nhiều so với trớc; sự điều chỉnh của pháp luật về CBCCCQCX
đã vơn tới hầu hết các quan hệ thuộc đời sống công vụ của đội ngũ CBCCCQCX
và trong từng lĩnh vực, hệ thống các quy phạm, các nguyên tắc, định hớng và
mục tiêu của pháp luật về CBCCCQCX rất phong phú và đa dạng.
15 16

Thứ hai, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về CBCCCQCX đã có sự đổi
mới về chất, phản ánh đợc những nhu cầu cơ bản, khách quan, điển hình và phổ
biến thuộc đời sống công vụ của CBCCCQCX theo những quan điểm, nguyên tắc,

Thứ hai, cha nhận thức rõ nội dung, yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ của chính
quyền cấp xã và từng chức danh CBCCCQCX trong hệ thống chính trị cơ sở, từ đó
thiếu căn cứ khoa học và thực tiễn cho hoạch định các giải pháp cụ thể. Thứ ba, tổ
chức triển khai xây dựng và hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX của các cơ quan
nhà nớc có thẩm quyền còn chậm.
Thứ t, việc nghiên cứu lý luận cơ bản về
pháp luật, kỹ thuật pháp lý để áp dụng vào xây dựng và thực hiện pháp luật về
CBCCCQCX cha chú trọng đúng mức. Thứ năm, quy trình xây dựng pháp luật,
công tác tổ chức soạn thảo các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về
CBCCCQCX cha đợc đầu t thích đáng về thời gian, công sức và điều kiện tài
chính; cha có sự khảo sát đầy đủ các điều kiện để xây dựng và đa pháp luật về
CBCCCQCX vào thực tiễn. Thứ sáu, việc đào tạo, nâng cao trình độ cán bộ pháp
luật và công tác nghiên cứu lý luận về pháp luật cha theo kịp đòi hỏi thực tiễn;
công tác sử dụng cán bộ pháp lý còn nhiều yếu kém. Thứ bảy, thiếu những giải
pháp đồng bộ, hiệu quả để đổi mới tổ chức, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ
và các cơ quan xây dựng pháp luật về CBCCCQCX.
Tóm lại, ở mỗi thời kỳ, pháp luật về CBCCCQCX đều có những nét nổi bật,
tính đặc thù riêng nhng mang tính kế thừa, tạo nên sự bền vững và kết hợp hài
hòa giữa tính quyền lực tập trung thống nhất với tự quản cộng đồng. Mặc dù, còn
có những thiếu sót cả về nội dung và hình thức cần khắc phục, nhng pháp luật về
CBCCCQCX thực sự trở thành công cụ, phơng tiện hữu hiệu trong xây dựng và
quản lý đội ngũ CBCCCQCX.

Chơng 3
Quan điểm, phơng hớng v giải pháp cơ bản hon thiện
pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp x
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền
cấp xã
Mục tiêu của hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX trong giai đoạn hiện nay
là tạo ra một hệ thống văn bản pháp luật có sự đổi mới cơ bản, có hệ thống quy

CBCCCQCX. Đồng thời, các chuẩn mực của pháp luật về CBCCCQCX phải đợc
thể chế hóa tạo ra một chế độ cán bộ công chức, công vụ đồng bộ và hoàn chỉnh,
chứa đựng yếu tố nhân văn, giá trị xã hội và định hớng mọi hoạt động công vụ
của đội ngũ CBCCCQCX nhằm phục vụ con ngời.
3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp x đáp
ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nớc
Để quản lý CBCCCQCX phù hợp với quá trình phát triển kinh tế - xã hội và
đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, pháp luật về CBCCCQCX cần sửa đổi, bổ
sung hệ thống ngạch, bậc, tiêu chuẩn nghiệp vụ, chức danh; xác định cơ cấu cán
bộ, công chức hợp lý gắn với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã; cải
tiến phơng pháp định biên; hoàn thiện chế độ tuyển dụng, quy chế về đánh giá,
khen thởng, kỷ luật; quy định thống nhất về tinh giản biên chế; sửa đổi việc phân
cấp trách nhiệm quản lý CBCCCQCX; quy định về tiền lơng và các chế độ, chính
sách đãi ngộ khác phải thể hiện quan điểm coi tiền lơng là hình thức đầu t trực
tiếp cho con ngời, đầu t cho phát triển kinh tế - xã hội, góp phần nâng cao chất
lợng CBCCCQCX; tiếp tục đổi mới nội dung chơng trình và phơng thức đào
tạo, bồi dỡng; xây dựng tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp của CBCCCQCX
3.2. Phơng hớng và giải pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về cán bộ,
công chức chính quyền cấp xã
3.2.1. Phơng hớng hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính
quyền cấp x
Trên cơ sở quán triệt các quan điểm và qua kết quả nghiên cứu thực trạng
pháp luật CBCCCQCX; xuất phát từ yêu cầu cầu và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về
CBCCCQCX, phơng h
ớng bao trùm là hớng tới xây dựng, ban hành Luật công vụ.
3.2.1.1. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã trên
cơ sở phù hợp với thực tiễn nớc ta nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức
chính quyền cấp xã ngày một chính quy hiện đại
Việc hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX cần phải: đặt trong tổng thể xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nớc; dựa trên cơ sở phân loại và tiêu chuẩn

về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã
Cùng với việc rà soát, hệ thống hóa và tổng kết rút kinh nghiệm, luận án kiến
nghị sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện 8 nội dung của pháp luật về CBCCCQCX.
Thứ nhất, về khái niệm, phạm vi, số lợng và cơ cấu: Khái niệm về
CBCCCQCX phải bao quát đợc hết những đặc điểm đặc thù, vì vậy cần nghiên
cứu để làm rõ thêm, tạo cơ sở cho việc pháp định hóa khái niệm này. Phạm vi của
khái niệm CBCCCQCX nên chỉ gồm những ngời giữ chức danh chuyên môn.
Đối với cán bộ chuyên trách, khi đảm nhiệm chức vụ sẽ đợc điều chỉnh bởi pháp
luật về CBCCCQCX. Về số lợng và cơ cấu, cần xác định rõ các chức danh cụ thể
trên cơ sở quy mô, đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình cơ sở, trong đó yếu tố
quyết định khi xác định số lợng CBCCCQCX là dân số. Để bảo đảm tính hợp lý
về cơ cấu phải xác định rõ từng vị trí công việc, quy mô, khối lợng và yêu cầu
chất lợng của từng nhiệm vụ ở từng vị trí chuyên môn. Cần tính đến đặc thù của
mỗi đơn vị cấp xã để xác định các chức danh chuyên môn.
Thứ hai, về tiêu chuẩn hóa và tạo nguồn: Việc quy định, xác định tiêu chuẩn
cụ thể phụ thuộc vào các yếu tố: đặc điểm, tính chất của từng loại nhiệm vụ công
tác, cán bộ do bầu cử theo nhiệm kỳ hay các chức danh chuyên môn; đặc điểm,
trình độ phát triển kinh tế - xã hội và trình độ dân trí của từng vùng, miền, địa
phơng; phải có sự phân biệt giữa vùng đô thị và nông thôn; nghiên cứu kỹ các
yêu cầu đặt ra để xây dựng cho phù hợp với tình hình thực tế. Xác định tiêu chí cụ
thể về lợng và chất, không chỉ về trình độ, bằng cấp mà còn có cả tiêu chí về kinh
nghiệm công tác, về năng lực thực tiễn Vấn đề tạo nguồn cũng cần đi theo
hớng có chính sách đào tạo, bồi dỡng cơ bản; có chế độ, chính sách hợp lý để
thu hút học sinh, sinh viên là con em địa phơng
Thứ ba, về bầu cử, tuyển dụng: Bổ sung quy định đảm bảo quyền dân chủ
thực sự của cử tri và tính cạnh tranh của các ứng cử viên; đổi mới cơ chế lựa chọn,
giới thiệu ngời ứng cử; xây dựng cơ chế bầu trực tiếp Chủ tịch UBND cấp xã. Các
chức danh cán bộ chủ chốt khác áp dụng hình thức lấy ý kiến nhân dân bằng cách
bỏ phiếu tín nhiệm hoặc tham gia trực tiếp. Việc tuyển dụng công chức cần thực
hiện theo quy định thống nhất trên cả nớc. Quy chế tuyển dụng phải đảm bảo công

kỷ luật CBCCCQCX cũng cần đợc quy định và áp dụng thống nhất trên cả nớc.
Thứ tám, về chế độ, chính sách đãi ngộ: Có sự phân biệt khác nhau giữa cán
bộ, công chức xã với phờng và thị trấn căn cứ vào khối lợng công việc, nguyên
tắc, nội dung và yêu cầu của quản lý. Không nên chỉ quy định cứng một nguồn
thu nhập là tiền lơng mà cần phải đợc bổ sung, điều chỉnh bằng việc trích phần
thu từ các hoạt động kinh tế công, các khoản tiết kiệm chi phí thờng xuyên theo
cơ chế khoán thu, chi ngân sách và tự chủ tài chính. Thực hiện chế độ kiêm nhiệm
gắn với chế độ phụ cấp thỏa đáng. Có quy định về chế độ bảo hiểm, hu trí thích
hợp với đặc điểm, tính chất của CBCCCQCX. Mở rộng hình thức bảo hiểm tự
nguyện đối với CBCCCQCX.
3.2.2.3. Nâng cao chất lợng, đổi mới quy trình xây dựng và hoàn thiện văn
bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã trên cơ sở phát
huy dân chủ ở cơ sở
Gắn chơng trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội với yêu cầu hoàn
thiện pháp luật về CBCCCQCX; phân định chính xác nhu cầu và các thứ bậc u
tiên của luật, pháp lệnh, bảo đảm tính thống nhất, toàn diện, ổn định và khả thi của
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về CBCCCQCX; đồng thời phải là cơ sở cho
việc lập chơng trình lập quy của Chính phủ, các Bộ, ngành và địa phơng. Quy
định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành, dự tính toàn diện
các điều kiện ban hành.
Công tác dự thảo phải đáp ứng yêu cầu "văn bản hóa" những nội dung về: sự
cần thiết phải ban hành văn bản; sự phù hợp của hình thức văn bản đối với vấn đề
cần đợc giải quyết; đối tợng và phạm vi điều chỉnh của văn bản; bố cục của văn
bản; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong toàn bộ hệ thống;
tính khả thi của văn bản; kỹ thuật soạn thảo văn bản.
3.2.2.4. Xây dựng chế định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp
xã trong Luật công vụ trên cơ sở pháp điển hóa pháp luật về công vụ, công chức
Để xây dựng chế định pháp luật về CBCCCQCX trong Luật công vụ, cần
xuất phát từ nhận thức luận và thực tiễn sau:
Chế định pháp luật về CBCCCQCX là một bộ phận cấu thành, tạo nên nền

đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh, có đủ phẩm chất và năng lực
23 24

công tác để họ thực sự trở thành "công bộc" của dân, đáp ứng yêu cầu ngày càng
cao của sự phát triển đất nớc. Đồng thời, cần phải hoàn thiện hệ thống pháp luật
nói chung và pháp luật về CBCCCQCX nói riêng.
1. Dới góc độ nghiên cứu lý luận và lịch sử Nhà nớc và pháp luật, luận án
đã xác lập khái niệm pháp luật về CBCCCQCX là tổng thể các quy phạm pháp
luật thể hiện dới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nớc
có thẩm quyền ban hành quy định các nguyên tắc của chế độ công vụ, trật tự
hoạt động công vụ, điều chỉnh các quan hệ về công vụ trong thiết lập các chức
vụ cán bộ, chức danh công chức chính quyền cấp xã; các quyền, nghĩa vụ của
CBCCCQCX trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ; việc bầu cử, tuyển
dụng, sử dụng, quản lý, khen thởng, kỷ luật và các vấn đề khác trong chính
sách CBCCCQCX. Luận án cũng đi sâu làm rõ đặc điểm, nội dung, vai trò của
pháp luật về CBCCCQCX; những yêu cầu và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về
CBCCCQCX; bớc đầu nghiên cứu kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về
CBCCCQCX của một số nớc trên thế giới nhằm tìm hiểu, tiếp thu có chọn lọc
nhân tố phù hợp vận dụng vào việc hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX ở Việt
Nam. Những vấn đề đa ra, phân tích và luận chứng trong luận án bảo đảm tính
khoa học và là cơ sở lý luận vững chắc cho hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX
đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở nớc ta hiện nay.
2. Trải qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật về CBCCCQCX ngày càng đợc
bổ sung, hoàn thiện dần về hình thức và nội dung, đáp ứng yêu cầu quản lý cũng
nh xây dựng đội ngũ CBCCCQCX trong từng giai đoạn và đã trở thành một trong
những bộ phận không thể thiếu đợc trong hệ thống pháp luật của nớc Cộng hòa
XHCN Việt Nam. Bên cạnh những thành tựu, tiến bộ đạt đợc, do những nguyên
nhân chủ quan và khách quan khác nhau dẫn đến thực trạng pháp luật về
CBCCCQCX còn bộc lộ những yếu kém, bất cập nh thiếu tính đồng bộ, tính
thống nhất; quy định về CBCCCQCX nằm ở nhiều văn bản pháp luật; nội dung

pháp điển hóa pháp luật về công vụ, công chức sẽ là cơ sở và biện pháp hữu hiệu
nhất trong quá trình hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây
dựng NNPQ XHCN của dân, do dân, vì dân.
Về cơ bản luận án đã hoàn thành mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu, có những
đóng góp mới về mặt khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX.
Tuy nhiên, hoàn thiện pháp luật về CBCCCQCX đáp ứng yêu cầu xây dựng
NNPQ XHCN là vấn đề tơng đối mới, có nội dung rộng lớn và phức tạp. Vì vậy,
khó có thể giải quyết một cách thật đầy đủ và toàn diện vấn đề. Chắc chắn luận án
không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế cần đợc chỉnh lý. Tác giả rất mong
nhận đợc sự bình luận, tham gia ý kiến của các nhà khoa học và đồng nghiệp để
bổ sung, sửa chữa cho luận án đợc hoàn thiện hơn.