I. TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
II. Khái quát về bội chi ngân sách nhà nước
II.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước
Theo Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2002 thì : "Ngân sách nhà
nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có
thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo
thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước". Và Chính phủ đã sử dụng quyền lực
của mình để tập trung một bộ phận của tổng sản phẩm quốc dân để hình thành quỹ tiền
tệ trung của quốc gia làm nguồn để thực hiện nhiệm vụ của mình. Các khoản thu ngân
sách nhà nước gồm nhiều loại, theo điều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 thu ngân
sách nhà nước gồm các khoản: thu từ thuế, phí, lệ phí; thu từ hoạt động kinh tế của nhà
nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ, và các khoản
thu khác theo quy định của pháp luật.
Ngân sách nhà nước trong quá trình sử dụng không phải lúc nào cũng được thực
hiện theo đúng bản dự toán ngân sách, có trường hợp tổng chi tổng chi tiêu của ngân
sách nhà nước vượt quá các khoản thu" không mang tính hoàn trả" của ngân sách nhà
nước đó chính là bội chi ngân sách nhà nước hay còn gọi là thâm hụt ngân sách.Trong
kinh tế học vĩ mô và kinh tế tế học cộng đồng là tình trạng các khoản chi của ngân sách
Nhà nước lớn hơn các khoản thu, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách. Trường
hợp hợp ngược lại, khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi được gọi là thặng dư ngân
sách nhà nước. Thu của chính phủ không bao gồm khoản đi vay. Đi vay chính là một
cách mà chính phủ tài trợ cho thâm hụt ngân sách.
Nói tóm lại bội chi ngân sách nhà nước là sự vượt trội về chi tiêu so với tiền thu
được trong năm tài khóa hoặc thâm hụt NSNN do sự cố ý của chính phủ tạo ra nhằm
thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô.’’ Vì vậy em chọn chủ đề: Đề số 9 ‘’Thế nào là
kiểm soát chi ngân sách nhà nước? Vị trí pháp lý của Kho bạc nhà nước trong hoạt
động Kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành?
II.2. Phân loại bội chi ngân sách nhà nước
Tài chính công hiện đại phân loại bội chi ngân sách thành hai loại: bội chi cơ
cấu và bội chi chu kỳ.
Bội chi cơ cấu là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính sách tùy

đến bội chi ngân sách.
Hai là, bội chi chu kỳ là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu kỳ kinh
tế, nghĩa là bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu nhập quốc dân. Ví dụ, khi nền
kinh tế suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp tăng sẽ dẫn đến thu ngân sách từ thuế giảm xuống
trong khi chi ngâ sách cho trợ cấp thất nghiệp tăng lên.
2
Do vậy, để tìm hiểu lý giải đúng từng trường hợp, ta đi sâu vào nguyên nhân khiến
ngân sách nhà nước bị thâm hụt.
Trong những năm vừa qua tình trạng bội chi ngân sách của Việt Nam đang diễn
biến một cách đáng lo ngại. Thâm bội chi ngân sách của Việt Nam liên tục tăng đặc biệt
là trong những năm gần đây. Với mức bội chi như vậy, Việt Nam đang bước vào một
tình trạng nguy hiểm bởi lẽ bội chi ngân sách cao sẽ đem lại nhiêu hệ lụy rất nghiêm
trọng. Để phân tích rõ hơn vấn đề này, cần một cái nhìn sâu hơn về nguyên nhân gây ra
bội chi ngân sách ở Việt Nam. Thông thường thâm hụt ngân sách đến từ việc thu ngân
sách không đủ bù đắp các khoản chi ngân sách. Chi ngân sách bao gồm chi thường
xuyên, chi đầu tư bao gồm đầu tư trong ngân sách và đầu tư ngoài ngân sách, chủ yếu
qua SOEs (rất lớn). Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước còn có thể hiểu là do
những nguyên nhân khách quan là do nền kinh tế suy thoái mang tính chu kỳ, thiên tai,
tình hình bất ổn chính trị; và các nguyên nhân chủ quan như do quản lý điều hành ngân
sách bất hợp lý; do nhà nước chủ động sử dụng bội chi ngân sách nhà nước như một
công cụ sắc bén của chính sách tài khóa; do cách đo lường bội chi… Xét thực tế, ta thấy
nguyên nhân của bội chi ngân sách là do nguyên nhân cơ bản sau:
Thứ nhất, tác động của chính sách cơ cấu thu chi của nhà nước. Khi nhà nước
thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức bội chi ngân
sách nhà nước. Ngược lại thực hiện chính sách đầu tư và tiêu dùng của nhà nước thì
mức bội chi ngân sách nhà nước sẽ giảm bớt. Mức bội chi do tác động của chính sách
cơ cấu thu chi gây ra được gọi là bội chi cơ cấu.
Thứ hai, tác động của chu kỳ kinh doanh. Khủng hoảng làm cho thu nhập của nhà
nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên, để giải quyết những khó khăn mới về kinh
tế và xã hội. Điều đó làm cho mức bội chi ngân sách nhà nước tăng lên. Ở giai đoạn

sách. Bằng quyền lực và nghĩa vụ của mình chính phr tính toán để tăng các khoản thu
và cắt giảm chi tiêu. Tăng thu và giảm chi là biện pháp truyền thống nhưng không phải
luôn thực hiện thành công. Vì ở đây xảy ra hai nghịch lý khó giải quyết đó là: Một là,
trong bối cảnh tỷ lệ tăng trưởng GDP chưa lớn sẽ ảnh hưởng vào khả năng đầu tư vào
tiêu dùng ở khu vực tư nhân bị hạn chế, tức là giảm động lực phát triển kinh tế. Hai là,
khả năng giảm chi cũng có một mức giới hạn nhất định, nếu giảm chi quá mức có thể
ảnh hưởng không tốt tới quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, vấn đề đặt ra chính
phủ phải có tính toán tăng thu giảm chi cho phù hợp để ít ảnh hưởng nhất tới sự phát
triển kinh tế.
Thứ nhất, tăng thu: Công tác thu ngân sách nhà nước phải đảm bảo mức động
viên vào ngân sách nhà nước hợp lý, tăng nhanh tỷ trọng nội địa trong tổng thu ngân
sách nhà nước, tập trung thu đúng, đủ, kịp thời theo các luật thuế nhằm động viên hợp
lý, khuyến khích sản xuất kinh doanh phát triển và đảm bảo nguồn lực thực hiện nhiệm
vụ quan trọng phát triển kinh tế xã hội trong điều kiện hội nhập quốc tế, chủ động ứng
phó với các tác động của thị trường giá cả trong và ngoài nước; đồng thời đẩy mạnh
thực hiện cải cách thủ tục hành chính, hải quan và mở rộng cơ chế tự khai tự nộp tăng
trách nhiệm của người nộp thuế và cơ quan thu, tăng cường kiểm tra chống thất thu, nợ
đọng tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng trong mọi doanh nghiệp của các thành phần
kinh tế. Có cơ chế khuyến khích các cấp tăng thu được hưởng hợp lý kết quả tăng thu so
4
với nhiệm vụ nhà nước giao theo quy định của pháp luật. Hiện nay, tình trạng nợ đọng
thuế chưa kiểm soát được chặt chẽ. Vì vậy, chính phủ cần phải có biện pháp kiên quyết
hơn trong việc kiểm soát nguồn thu từ thuế, có biện pháp kiểm soát hiệu quả sẽ góp
phần tăng thu ngân sách nhà nước như: đẩy mạnh giáo dục để nâng cao hiểu biết và tự
giác thực hiện nghĩa vụ thuế; đẩy mạnh kiểm tra, thanh tra, phát hiện và xử lý kịp thời
các trường hợp kê khai không đúng, không đủ số thuế phải nộp để tăng thu tiền thuế cho
ngân sách nhà nước.
Chính phủ cần phải cải thiện các nguồn thu ngân sách này tránh tình trạng ngân
sách phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn thu không bền vững (tới hơn 40%) từ dầu mỏ
và thuế nhập khẩu như hiện nay. Cải cách thuế đặc biệt là thuế thu nhập cá nhân (hiện

- Cắt giảm nguồn đầu tư từ ngân sách và tín dụng nhà nước.
- Rà soát và cắt bỏ các hạng mục đầu tư kém hiệu quả của các doanh nghiệp nhà
nước.
- Cắt giảm chi thường xuyên của bộ máy nhà nước các cấp.
Tổng đầu tư nhà nước (từ ngân sách, tín dụng nhà nước thông qua doanh nghiệp
nhà nước) luôn chiếm trên 50% tổng vốn đầu tư của toàn xã hội. Vì vậy không nghi ngờ
gì nếu nhà nước có thể cắt giảm một số hạng mục đầu tư kém hiệu quả và có thứ tự ưu
tiên thấp thì sưc ép gia tăng lạm phát chắc chắn sẽ nhẹ đi. Cũng tương tự vậy, lạm phát
cũng sẽ được kiềm chế bớt nếu các cơ quan nhà nước có thể cắt giảm chi tiêu thường
xuyên (chiếm 56% tổng chi ngân sách năm 2007).
Mặc dù vậy, việc cắt giảm chi tiêu là hoàn toàn đúng đắn, song hiệu lực của những
biện pháp cụ thể đến đâu còn chưa chắc chắn vì ít nhất có 4 lý do:
- Việc cắt giảm, thậm chí giãn tiến độ đầu tư công không hề dễ dàng, nhất là khi
những dư án này đã được các cơ quan lập các quyết định, đã được đưa vào quy định của
các bộ, ngành địa phương, đã được triển khai và nhất là khi chúng gắn với lợi ích thiết
thân của những cơ quan liên quan đến dự án.
- Nhà nước hầu như không thể kiểm soát các khoản đầu tư của các doanh nghiệp
nhà nước một mặt là do chính sách phân cấp trong quản lý đầu tư, và mặt khác là do
một số tập đoàn lớn đã tự thành lập ngân hàng riêng.
- Tốc độ lạm phát nhanh như hiện nay thì chỉ cần giữ được tổng mức đầu tư công
theo đúng dự toán cũng được coi là một thành tích đáng kể.
- Kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng việc giảm chi thường xuyên rất khó khăn nên
đây là hạng mục cuối cùng nằm trong danh sách cắt giảm. Hơn thế với thực tế ở Việt
Nam thì phạm vi chi thường xuyên có thể cắt giảm không nhiều. Đầu tiên là phải trừ đi
quỹ lương (chiếm khoảng 2/3 tổng chi thường xuyên), sau đó trừ đi các khoản phụ cấp
có tính chất lương, chi chính sách, chế độ, tiền đóng niêm liễn cho các tổ chức quốc tế,
các khoản chi thường xuyên đã thực hiện…
6
Theo ước lượng của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì nếu làm thật quyết liệt thì sẽ giảm
được khoảng 3000 tỷ đồng chi hội họp và mua sắm xe, tức là giảm được 0,8 tổng chi

phiếu công trình. Đây là biện pháp cho phép chính phủ có thể giảm bội chi ngân sách
mà không cần phải tăng cơ sở tiền tệ hoặc giảm lưu trữ quốc tế. Vì vậy, biện pháp này
được coi là một cách hiệu quả để kiềm chế lạm phát. Tuy vậy, việc khắc phục bội chi
ngân sách bằng nợ tuy không gây ra lạm phát trước mắt nhưng nó lại có thể làm tăng áp
7
lực lạm phát trong tương lai nếu như tỷ lệ nợ trong GDP liên tục tăng. Thứ nữa, việc
vay từ dân trực tiếp sẽ làm giảm khả năng khu vực tư nhân trong việc tiếp cận tín dụng
và gây sức ép làm tăng lãi suất trong nước. Đặc biệt, ở những nước trải qua giai đoạn
lạm phát cao (như nước ta hiện nay), giá trị thực của trái phiếu chính phủ giảm nhanh
chóng, làm cho chúng trở nên ít hấp dẫn. chính phủ có thể sử dụng quyền lực của mình
để buộc các chủ thể khác trong nền kinh tế phải giữ trái phiếu. tuy nhiên, nếu việc làm
này kéo dài sẽ gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến uy tín của chính phủ và khiến cho việc
huy động vốn thông qua kênh này sẽ trở nên khó khăn hơn vào các năm sau.
Thứ hai, vay nợ nước ngoài: Chính phủ có thể giảm bội chi ngân sách bằng các
nguồn vốn nước ngoài hoặc vay nợ nước ngoài từ các chính phủ nước ngoài, các định
chế tài chính thế giới như ngân hàng (WB), quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), ngân hàng phát
triển Châu Á (ADB), các tổ chức liên chính phủ, tổ chức quốc tế…. Viện trợ nước
ngoài là nguồn vốn phát triển cả các chính phủ, các tổ chức nhằm thực hiện các chương
trình hợp tác phát triển kinh tế xã hội và hiện nay chủ yếu là nguồn vốn phát triển chính
thức ODA. Vay nợ nước ngoài có thể thực hiện dưới các hình thức: phát hành trái phiếu
bằng ngoại tệ mạnh ra nước ngoài, vay bằng hình thức tín dụng…
Ưu điểm: nó là một biện pháp giảm bội chi ngân sách hữu hiệu, có thể bù đắp được
các khoản bội chi mà lại không gây sức ép lạm phát cho nền kinh tế. Đây cũng là một
nguồn vốn quan trọng bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt trong nước, góp phần thúc đẩy
phát triển kinh tế - xã hội.
Nhược điểm: nó sẽ khiến chi gánh nặng nợ nần, nghĩa vụ trả nợ tăng lên, giảm khả
năng chi tiêu cho chính phủ, đồng thời, nó cũng dễ khiến cho nền kinh tế trở nên bị phụ
thuộc vào nước ngoài. Thậm chí, nhiều khoản vay, khoản viện trợ còn đòi hỏi kèm theo
đó là nhiều các điều khoản về chính trị, quân sự, kinh tế khiến cho các nước ngoài đi
vay bị phụ thuộc nhiều.

là do thiếu hụt các nguồn vốn đối ứng để đầu tư cho phát triển gây “tăng trưởng nóng”
và không cân đối với khả năng tài chính của quốc gia.
IV. Thực tiễn về bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam và một
số giải pháp
IV.1. Thực tiễn về bội chi NSNN ở Việt Nam
IV.1.1. Giai đoạn 1986 - 1990
Từ năm 2001 trở lại đây, bội chi ngân sách vẫn diễn ra thường xuyên nhưng mức
bội chi đã có những thành tựu đáng mừng so với những năm 80 của thế kỷ trước.
Đây là giai đoạn có mức bội chi ngân sách cao do tình hình ngân sách còn yếu
kém, mức chi tiêu nhiều hơn so với mức thu vào lại thêm việc các nước Đông Âu và
Liên Xô cắt giảm các nguồn viện trợ làm tình hình bội chi càng trầm trọng. Chính phủ
9
đã phải giải quyết bội chi không chỉ bằng nguồn tiền đi vay nợ của nước ngoài mà còn
bằng cả cách phát hành tiền dẫn đến tình trạng lạm phát cao. Trong thời gian 5 năm
1986 - 1990, 59,7% mức thâm hụt này được hệ thống Ngân hàng thanh toán bằng cách
phát hành tiền. Số còn lại được bù đắp bằng các khoản vay nợ và viện trợ của nước
ngoài (so với bội chi, khoản vay và viện trợ năm 1984 là 71,3%, năm 1985 là 40,8%,
năm 1986: 38,4%, năm 1987: 32,1%, năm 1988: 32,6%, năm 1989: 24,9%, năm 1990 là
46,7%) và một số nhỏ do các khoản thu từ bán công trái trong nước.
IV.1.2. Giai đoạn 1991 - 1995
Mức bội chi ngân sách đã giảm xuống do những điều chỉnh tích cự theo hướng thắt
chặt chi tiêu của chính phủ. Trong những năm này, số thâm hụt NSNN đã giảm dần qua
từng năm và được bù đắp bằng vay của dân và vay nước ngoài, tỷ lệ bội chi NSNN so
với GDP chỉ ở mức 1,4% đến 4,17% (1991: 1,4%, 1992:1,5%, 1993: 3,9%, 1994: 2,2%
và năm 1995 là 4,17%).
IV.1.3. Giai đoạn 1996 - 2000
Tình hình thu chi NSNN đã có nhiều chuyển biến tích cực: nguồn thu đã đáp ứng
được nhu cầu chi tiêu thường xuyên của chính phủ và co chi đầu tư cho phát triển, thâm
hụt NSNN được khống chế ở mức thấp. Tuy nhiên, do tác động của khủng hoảng tài
chính ở các nước Đông Nam Á nên nền kinh tế có gặp không ít khó khăn. Tốc độ tăng

2005 tăng 18,6% so với mục tiêu. Trong đó, tỷ trọng chi cho đầu tư phát triển là khoảng
29,2% (đạt 8,2% GDP); chi ngân sách cho giáo dục - đào tạo tăng từ 15% (năm 2000)
lên 19% (năm 2005); chi khoa học - công nghệ đạt 2% (chi cho 2 lĩnh vực này tăng gần
5 lần so với giai đoạn 1996 - 2000); chi cho y tế và kinh phí thực hiện chính sách đối
với người có công, gia đình chính sách, thực hiện nhiệm vụ xoá đói giảm nghèo tăng
trên 2,5 lần… Do đó bội chi NSNN trong giai đoạn này về cơ bản đuợc cân đối ở mức
5% GDP và thực hiện ở mức 4,9%-5% GDP. Bội chi NSNN năm 2010 bằng 5,8%
GDP, giảm 0,4% so với mục chỉ tiêu của Nghị quyết Quốc hội là 6,2% GDP.Bộ tài
chính cho biết năm 2010 các công cụ thuế, phí, lệ phí… đối với hàng hóa xuất, nhập
khẩu đã được sử dụng linh hoạt để đẩy mạnh xuất khẩu, kiểm soát nhập khẩu, khuyến
khích sử dụng hàng hóa sản xuất trong nước để hạn chế nhập siêu.
Như vậy, sự ra đời của Luật NSNN đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong
phương pháp điều hành tài khóa, giúp cải thiện rất lớn tình hình ngân sách những năm
qua. Nhưng do đối mặt với những khó khăn về nguồn thu, tiềm lực tài chính, tâm lý lo
ngại nguy cơ giá cả tăng vọt không kiểm soát được, tình trạng lãng phí, chính sách tài
khóa đã được điều hành theo hướng giảm áp lực lạm phát, ngân sách được điều hành
theo chủ trương thắt chặt chi tiêu tiến hành tiết kiệm, cắt giảm chi thường xuyên. Việc
duy trì được mức bội chi ngân sách 5% so với GDP trong thời gian vừa qua có thể coi là
thành tựu lớn trong điều hành kinh tế vĩ mô vì vẫn thúc đẩy nền kinh tế tăng tưởng
tương đối ổn định. Nhưng bên cạnh đó, đã xuất hiện nhiều bất cập trong tình hình thu
chi ngân sách như:
Theo đánh giá của các chuyên gia, do phải kích cầu đầu tư nên ngân sách nhà nước
đã chi một lượng tiền lớn ra lưu thông nên tốc độ tăng bội chi NSNN là khá cao, ở mức
17- 18%. Kết quả là đưa đến kích thích tiêu dùng quá lớn thì ở chu kỳ sau sẽ tăng tỷ lệ
lạm phát mà lạm phát cao lại làm giảm đầu tư và hệ quả tất yếu là giảm mục tiêu tăng
trưởng.
11
- Trong khi mức bội chi ngân sách vẫn cao thì mức thu của ngân sách nhà nước lại
giảm xuống. Từ khi mở cửa hội nhập, tình trạng buôn lậu, gian lận thương mại, nhất là
nhập lậu, trốn thuế gia tăng cả về quy mô, hình thức, phương tiện…

là gánh nợ của NSNN trong khi việc đầu tư lại dàn trải, kém hiệu quả.
12