Quyền hành pháp và quyền hành chính
nhà nước cao nhất 1. Quyền hành pháp và các yếu tố cấu thành của quyền hành pháp.
Học thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ 18, thời kỳ của cách mạng tư
sản. Mục tiêu của học thuyết này là chống lạm quyền, bảo vệ con người. Học
thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dưới sự kiểm soát tối cao của nhà vua là
đối tượng cần được kiểm soát. Khái niệm hành pháp ra đời với ý nghĩa bộ máy đó
phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại diện của dân chúng- tức
ngành lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp thời kỳ đầu của cách mạng tư
sản có một ý nghĩa rất thụ động. Montesquieu hiểu hành pháp là "quyền thi hành
những điều hợp với quốc tế công pháp."1 Một cách tổng quát, quyền hành pháp
theo học thuyết này được hiểu là quyền sử dụng các lực lượng vật chất của quốc
gia để gìn giữ an ninh đối nội và đối ngoại. Quyền hành pháp, như vậy là quyền
cai trị theo luật.
Trong lý thuyết của Montesquieu, "quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập
pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng
không phải làm các kiến nghị. Như thế là vì phía hành pháp lúc nào cũng không
thể chấp chuẩn (dùng từ?) một quyết định nào đó và bác bỏ một kiến nghị nào đó
đã được thông qua thành nghị quyết nhưng phía hành pháp không đồng tình."2
Như vậy, quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ có quyền ngăn cản (tức
phủ quyết) mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo
luật cùng với ngành lập pháp.
Các Quốc hội thời cách mạng (1792-1795) tại Pháp quan niệm quyền hành pháp là
quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo luật do Quốc hội ban hành
và hoàn toàn không có quyền sáng tạo gì cả, ngay cả trong địa hạt bang giao.
Sống vào cuối thế kỷ 18, Hamilton, một nhà lập hiến của Mỹ đã nhận thấy rằng:
"Khuynh hướng của ngành lập pháp muốn chi phối các ngành quyền khác là một
khuynh hướng có thể tìm thấy trong nhiều chính thể. Trong một chính thể thuần
tuý cộng hoà, khuynh hương đó rất mạnh. Những đại diện của dân chúng trong

bằng khái niệm "quyền chính phủ." (Pouoir Gouvernmental). Tuy nhiên, vơi thói
quen người ta vẫn hay dùng khái niệm quyền hành pháp để chỉ quyền của chính
phủ. Nhưng khi như vậy, quyền hành pháp phải được hiểu rộng hơn.
Nói nôm, "Chính phủ" là "phủ" ra chính sách. Phân sự tổng quát nhất của các
chính phủ hiện nay là lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia,
phác thảo chương trình hành động của quốc gia. Như vậy, có thể định nghĩa quyền
hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Cho nên nhiều
Hiến pháp khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính yếu của
hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Điều 20 Hiên pháp
của Pháp hiện hành quy định: " Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách
quốc gia." Hiến pháp của Đức quy định tại Điều 64: " Thủ tướng Liên bang quy
định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó."
Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: " Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung
của chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của chính phủ." Hiến pháp
Hà Lan quy định tại Điều 146: " Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội
và đối ngoại của Cộng hoà Hà Lan."
Như vậy, hai bộ phận cơ bản cấu thành quyền hành pháp là: hoạch định chính sách
và điều hành chính sách.
1.1. Hoạch định chính sách: tức là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc
gia đồng thời là những phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó.
PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã cho rằng: nói đến chính phủ tời hiện đại là gắn
liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức
năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong hiện nay của chính phủ.7
Thực vậy, Chính phủ là người chịu trách nhiệm chính trong việc tìm hướng đi cho
quốc gia. Là người trực tiếp, thường xuyên điều hành xã hội, Chính phủ là người
nắm rõ nhất những nhu cầu của quôc gia và đưa ra những chính sách để phúc đáp
những nhu cầu đó.
Trong việc tìm chính sách cho quốc gia, chính phủ phải phát hiện ra được nhu cầu
của xã hội, sau đó phân tích nhu cầu đó, và tìm giải pháp để giải quyết. Giải pháp
chính sách của chính phủ có thể là những giải pháp mà chính phủ trực tiếp đem thi

hội: thứ nhất, bằng quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, Tổng thống vach ra
chương trình hoạt động hành năm của Quốc hội; thứ hai, thông qua các cuộc trao
đổi thường xuyên với các đảng viên nghị sĩ thuộc đảng của mình mà Tổng thống
yêu cầu họ trình dự án luật theo ý chí của Tổng thống trước Quốc hội.10
Các Tổng thống đôi khi vẫn được gọi là "Chủ tịch Quốc hội", do sự quan tâm sát
sao đến những quyết định của Quốc hội. Ngay sau khi đọc thông điệp về tình hình
liên bang, Tổng thống sẽ gứi đến cho Quốc hội "các dự thảo hành chính" của ông.
Bằng việc mở rộng các danh mục mà Tổng thống yêu cầu- ví dụ như một ngân
sách hành năm và các báo cáo về tình hình kinh tế, để Quốc hội phải quan tâm hơn
nữa đến những gì ông đề cập. Hơn nữa, quyền phủ quyết mà Hiến pháp trao cho
Tổng thống đảm bảo rằng các quan điểm của Nhà Trắng phải được lắng nghe, nếu
không muốn nói là luân được chú ý lắng nghe trên Đồi Capitol. Khái niệm về một
Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau chiến tranh thế giới thứ
hai. Vai trò này được thể hiện không phải chỉ là sự kỳ vòng của riêng cá nhân
Tổng thống mà của mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, công chúng.11
Quyền lập pháp được Hiến pháp trao cho Quốc hội. Những năm trước 1900, đa số
luật thông qua mỗi năm đều do Quốc hội đưa ra; các Thượng, Hạ nghị sĩ dự thảo
và thông qua luật. Nhưng sang thế kỷ 20, vai trò này đã đổi chỗ. Thay đổi lớn nhất
là vào thời kỳ Chính sách Mới khi Tổng thống kiểm soát chặt chẽ việc làm luật.
Từ đó, như nhà chính trị học James Robinson nhận định: Quốc hội hầu như
nhượng mọi quyền chủ động cho ngành hành pháp." Trong hai thập niên vừa
qua, gần 80% luật được thông qua được thông qua đều xuất phát từ ngành hành
pháp.12
1.2. Điều hành chính sách: tức là vận dụng những phương tiện cần thiết để
thực hiện những mục tiêu đã vạch ra. Trong việc điều hành chính sách có thể
chỉ ra những loại quyền sau của chính phủ:
Thứ nhất là tổ chức nhân sự. Chính phủ phải thiết lập một cơ cấu chính thức về
quyền hành để qua cơ cấu đó, các bộ phận được phân giao những nhiệm vụ, liên
lạc với nhau, và hoạt động theo mục đích tổng quát đã đã ấn định. Trong việc tổ
chức nhân sự, chính phủ phải thiết lập nên các công sở, đạo tạo, tuyển dụng và sử

động của chính phủ cũng vừa là đầu vào và cũng vừa là điều ra cho hoạt động tư
pháp. Chính phủ là người phát hiện ra những vi phạm pháp luật và đưa những vi
phạm đó ra toà để toà xét xử. Sau đó, cũng chính chính phủ đem thi hành các bản
án mà toà đã tuyên.
Qua những điều trình bầy ở trên có thể thấy Chính phủ là người giữ vai trò chính
đối với sự thăng trầm của quốc gia, là người hoạch định chính sách tạo hướng đi
cho đất nước. Đây chính là thiên chức tự nhiên của chính phủ. Trong việc hoạch
định chính sách, chính phủ phải ấn định chính sách và điều hành chính sách.
Quyền hành pháp là trung tâm của quyền lực nhà nước: quyền hành pháp vừa là
đầu vào cũng vừa là đầu ra cho quyền lập pháp và quyền tư pháp. Chính vì vậy,
chính phủ- định chế đảm nhiệm quyền hành pháp chịu trách nhiệm chính về tình
trạng của đất nước. 3. Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất ở
Việt Nam.
Trước năm 2001, khái niệm quyền hành pháp chưa xuất hiện trong Hiến pháp của
Việt Nam. Khái niệm này chính thức xuất hiện trong Hiến pháp Việt Nam tại điều
2 vào lần sửa đổi năm 2001 qua văn thức: " Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền
lập pháp, hành pháp, và tư pháp." Khái niệm hành pháp cũng chỉ duy nhất xuất
hiện một lần trong Hiến pháp, các điều khoản sau không đề cập đến khái niệm
này. Chính phủ, theo Hiến pháp Việt Nam không được quy định là cơ quan hành
pháp mà là " cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam." ( điều 109).
Về mặt học thuyết hiến pháp, hành pháp và hành chính là những khái niệm khác
biệt. Khái niệm hành pháp dùng để chỉ hoạt động hoạch định và điều hành chính
xác quốc gia. Khái niệm hành chính dùng để chỉ hoạt động chấp hành chính sách
của các công chức. Quan chức chính phủ chính là những người hoạch định và điều
hành chính sách quốc gia. Hiến pháp cần xác định Chính phủ phải là cơ quan hành
pháp chứ không phải là cơ quan hành chính, kể cả là hành chính nhà nước cao
nhất. Khi quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp thì điều này cũng có nghĩa là
xác định vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định và điều hành chính sách của

Như đã trình bầy, một bộ phận căn bản của quyền hành pháp là quyền điều hành
chính sách. Trong việc điều hành chính sách, khi hành pháp phát hiện ra những sai
phạm thì hành có đương nhiên có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan tài phán đưa
ra phán xét để mình đem thi hành. Do đó, điều tra, truy tố, thi hành án là bộ phận
cấu thành của quyền hành pháp chứ không phải của quyền tư pháp14. Cách hiểu
này rất quan trọng, liên quan đến một số vấn đề về cải cách bộ máy nhà nước hiện
nay ở Việt Nam. Khi hiểu điều tra và công tố là hoạt động hành pháp thì có nghĩa
là hai hoạt động này không nêu cắt khúc thành những thiết chế độc lập mà nên
nằm trong Chính phủ. Đây chính là cơ sở lý luận cần thiết cho việc chuyển Viện
kiểm sát thành Viện công tố trong tương lai.

1 Montesquieu. Bàn về tinh thần pháp luật. ( Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm).
NXB Lý luận chính trị, H, 2004, tr.105.
2 Montesquieu. Bàn về tinh thần pháp luật. ( Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm).
NXB Lý luận chính trị, H, 2004, tr.118.
3 Hamilton, Madison and Jay. The Federalist papers. ( Luận về Hiến pháp Hoa
Kỳ, Bản dịch của Nguyễn Hưng
Vượng, NXB Như Nguyện, Sài Gòn, 1959, tr.156)
4 C.Mác-Ph.Ăngghen. Tuyển tập,Tập II.NXB Sự thật,H, 1981,tr512.
5 V.I.Lênin.Toàn tập,Tập 33.NXB Tiến bộ Mát-xcơ va,1976 ,tr57 6 Maurice
Duverger. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, p.171. PGS.TS Nguyễn
Đăng Dung. Sự hạn chế quyền lực nhà nước. NXB Đại học quốc gia Hà nội, H,
2005, tr.507. 8 Alvin Toffler. Làn sóng thứ ba. NXB Thanh niên, 2002, tr.343.
9 B. Mirkine Guetzévitch. Les nouvelles tendances du Droit constitutionnel, Paris
1931, p.199.
10 Nguyễn Đăng Dung. Một số vấn đề về Hiến Pháp và bộ máy nhà nước. NXB
Giao thông vận tải ,H, 2001, tr.236.
11 Roger H. Davidson, Walter J.Oleszek. Quốc hội và các thành viên( Congress
and its Members). NXB Chính trị quốc gia, H, 2002, tr.455.
 Một đại biểu của đảng Cộng hoà đã nói thẳng với đại diện của chính quyền