ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM HƢƠNG THẢO

PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM HƢƠNG THẢO

PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT
Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Đồng Ngọc Ba


MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN CỦA NGƢỜI

1
6

SỬ DỤNG ĐẤT

1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.1.3.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.3.

Một số vấn đề về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở
Việt Nam
Khái niệm về sở hữu và chế độ sở hữu đất đai
Vấn đề sở hữu đất đai trong lịch sử Việt Nam
Đặc điểm của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt
Nam hiện nay
Vấn đề người sử dụng đất và quyền của người sử dụng đất
trong chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam
Vấn đề người sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai ở Việt Nam
Khái niệm và đặc điểm quyền của người sử dụng đất trong
chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam
Một số mô hình sở hữu đất đai trên thế giới và kinh nghiệm
trong việc ghi nhận quyền cho người sử dụng đất


31
31
35
38
39
42


2.2.
Quy định của pháp luật hiện hành về quyền của người sử dụng đất
2.2.1. Thực trạng pháp luật về quyền chung của người sử dụng đất
2.2.2. Thực trạng pháp luật về quyền của tổ chức trong nước sử
dụng đất
2.2.3 Thực trạng pháp luật về quyền của hộ gia đình, cá nhân trong
nước sử dụng đất
2.2.4. Quy định về quyền của cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử
dụng đất
2.2.5. Quy định về quyền của tổ chức nước ngoài có chức năng
ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, người
Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất ở Việt Nam
2.3.
Bất cập của pháp luật hiện hành về quyền của người sử dụng đất
2.3.1. Bất cập trong quy định của pháp luật về quyền của người sử
dụng đất
2.3.2. Bất cập trong thực tiễn thi hành pháp luật về quyền của người
sử dụng đất
Chương 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM HIỆU QUẢ

45

102
106
107


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Sự nghiệp đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh
đạo đã thu được nhiều thành tựu quan trọng, được đông đảo các tầng lớp nhân
dân ủng hộ và bạn bè quốc tế đánh giá cao. Trải qua hơn 20 năm đổi mới, đất
nước ta ngày càng phát triển hướng đến mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã
hội công bằng, dân chủ, văn minh". Một trong những nhiệm vụ trọng tâm
trong thực hiện công cuộc đổi mới được Đảng xác định là đổi mới cơ chế
quản lý kinh tế, với việc xác định lợi ích của người lao động là động lực quan
trọng của sự nghiệp phát triển đất nước. Nhằm mục tiêu giải phóng năng lực
sản xuất, phát huy tối đa tính năng động, sáng tạo của người lao động, Đảng
đã lãnh đạo việc đưa nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa, trong đó xác định khâu quan trọng trong chính sách kinh tế
là đổi mới chế độ, chính sách về đất đai. Thể chế hóa đường lối, chính sách
của Đảng, Luật Đất đai qua các thời kỳ đã không ngừng mở rộng và hoàn
thiện các quy định về quyền của người sử dụng đất. Nhà nước đã khẳng định
và bảo đảm thực hiện các quy định về địa vị pháp lý của người sử dụng đất,
quy định việc thực hiện giao đất, cho thuê đất cho người sử dụng đất, hoàn
thiện quyền của người sử dụng đất, đặc biệt là các quyền chuyển quyền sử
dụng đất trong thời hạn sử dụng đất.
Nhờ các chính sách và quy định đúng đắn này đã làm cho người sử
dụng đất gắn bó hơn với đất đai, yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất, kinh
doanh để tăng hiệu quả sử dụng đất. Trong lĩnh vực nông nghiệp, Việt Nam từ
một nước phải nhập khẩu lương thực đã vươn lên trở thành quốc gia xuất
khẩu gạo hàng đầu thế giới. Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường

sử dụng đất và thực tiễn thực hiện quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và những chủ trương, đường lối của
Đảng, Nhà nước ta trong chính sách đất đai.
Quá trình nghiên cứu đề tài còn sử dụng phương pháp phân tích, so
sánh, tổng hợp; nghiên cứu thực tiễn công tác thực hiện quyền cho người sử
dụng đất... để làm căn cứ cho các vấn đề khoa học cần nghiên cứu trong luận
văn. Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn, tác giả có nghiên cứu, tham

9


khảo các văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật liên quan đến phạm vi đề tài;
tiếp thu có chọn lọc kết quả của các công trình đã công bố, tổng kết, đánh giá
của các cơ quan chuyên môn và ý kiến của các chuyên gia có liên quan đến
các vấn đề nghiên cứu trong luận văn.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Về lý luận, kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện lý
luận về quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam; phân tích khái quát lịch sử
hình thành và phát triển chế độ sở hữu đất đai, người sử dụng đất và quyền
của người sử dụng đất ở Việt Nam; làm rõ các quy định của Luật Đất đai
2013 về người sử dụng đất và quyền của người sử dụng đất trong mối quan hệ
so sánh với pháp luật đất đai trước đây và các văn bản pháp luật khác có liên
quan; phân tích thực tiễn thực hiện quyền của người sử dụng đất trong thực tế.
Qua đó chỉ ra những mâu thuẫn, bất cập trong các quy định của pháp luật hiện
hành; những hạn chế, vướng mắc trong quá trình áp dụng các quy định đó,
cũng như chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại, để đề xuất một số giải pháp
hoàn thiện các quy định của Luật Đất đai về quyền của người sử dụng đất.
Về thực tiễn, luận văn còn có ý nghĩa làm tài liệu tham khảo, phục vụ

đối với đất đai có yếu tố quyết định đến sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi
quốc gia.
Chế định quyền của người sử dụng đất là một trong những chế định cơ
bản và đặc thù của pháp luật đất đai ở Việt Nam. Chế định quyền của người
sử dụng đất được xây dựng trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai
được ghi nhận và không ngừng củng cố, hoàn thiện kể từ khi Hiến pháp năm
1980 ra đời cho đến nay. Theo đó, toàn bộ đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu
toàn dân, Nhà nước giữ vai trò đại diện chủ sở hữu thực hiện chức năng quản
lý đất đai trong cả nước, người dân trực tiếp sinh sống, lao động, sản xuất và
thực hiện các hoạt động khác trên đất được coi là người sử dụng đất và được
thực hiện các quyền trên cơ sở quy định của pháp luật. Nghiên cứu chế định
quyền của người sử dụng đất không thể không bắt đầu từ việc tìm hiểu chế độ
sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam.

11


1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN ĐỐI VỚI ĐẤT
ĐAI Ở VIỆT NAM

1.1.1. Khái niệm về sở hữu và chế độ sở hữu đất đai
1.1.1.1. Khái niệm quan hệ sở hữu
Theo quan niệm của chủ nghĩa Mác - Lê nin, quan hệ sở hữu là quan
hệ giữa người với người trong quá trình xác lập và thực hiện quyền đối với
đối tượng sở hữu. Ph. Ăngghen đã khẳng định: "Khoa kinh tế chiń h tri không
̣
nghiên cứu các vâ ̣t phẩ m , mà nghiên cứu những mối quan hệ giữa người với
người, xét cho cùng là giữa giai cấp với giai cấp, nhưng các quan hê ̣ đó bao giờ
cũng gắn với các vật phẩm vàbiể u hiê ̣n ra như là những vâ ̣t phẩ m" [20, tr. 615].
Quan hệ sở hữu hình thành và vận động theo các quy luật khách quan,

sở hữu có thể phân chia theo nội dung các quyền năng để trao cho từng chủ
thể. Ở các nước thuộc hệ thống pháp luật common law cũng thừa nhận tính
độc lập của người không phải chủ sở hữu thông qua nhận chuyển giao các
quyền năng của chủ sở hữu. Quyền của người được chủ sở hữu trao quyền
cũng có tính độc lập tương đối và được coi như một quyền tài sản của người
không phải chủ sở hữu, trở thành đối tượng được tham gia các giao dịch.
Trong mỗi chế độ sở hữu đất đai có thể tồn tại nhiều hình thức sở hữu
đối với đất đai. Ở hầu hết các nước tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất
đai bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân đối với đất đai.
Bên cạnh đó cũng có một số nước chỉ ghi nhận một hình thức sở hữu đối với
đất đai là sở hữu nhà nước. Trên thực tế, không phải hình thức sở hữu mà
chính nội dung quyền năng và chủ thể tham gia quan hệ sở hữu mới ảnh
hưởng quyết định đến chế độ sở hữu đối với đất đai. Ở Việt Nam, mặc dù
hiến pháp không công nhận hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai, tuy
nhiên, xét về nội dung quyền sử dụng đất của một số đối tượng sử dụng đất ở
Việt Nam hiện nay không có nhiều khác biệt với nội dung quyền sở hữu tư
nhân đối với đất đai ở đa số các nước khác.

13


1.1.2. Vấn đề sở hữu đất đai trong lịch sử Việt Nam
1.1.2.1. Sở hữu đất đai ở Việt Nam trong thời kỳ phong kiến
Xuyên suốt chiều dài lịch sử chế độ phong kiến, Việt Nam song song
tồn tại cả hai hình thức sở hữu đối với đất đai: hình thức sở hữu tối cao của
nhà nước và hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai.
Quyền sở hữu của nhà nước đối với đất đai bắt đầu hình thành vào
triều Lý (thế kỷ XI), thực sự phát triển vững chắc từ thời Lê Sơ (thế kỷ XV)
và tiếp tục duy trì trong các triều đại sau với quy mô và mức độ khác nhau.
Quá trình xác lập quyền sở hữu tối cao của nhà nước đối với đất đai được

nghiêm khắc đối với các hành vi xâm chiếm, bán trộm, tranh giành ruộng đất.
Hình thức sở hữu tư nhân về ruộng đất không ngừng phát triển qua các triều
đại phong kiến Việt Nam, tuy nhiên:
Nhà nước giữ quyền sở hữu tối cao đối với toàn bộ đất đai
của quốc gia. Vì vậy quyền tư hữu đối với ruộng đất là một thứ
quyền tư hữu bị hạn chế và không hoàn chỉnh, luôn luôn bị sự chi
phối lớn bởi quyền tối cao của nhà nước. Đây chính là một đặc
điểm lớn trong chế độ sở hữu ruộng đất tại Việt Nam [15, tr. 15].
1.1.2.2. Sở hữu đất đai trong thời kỳ Pháp thuộc
Năm 1858, thực dân Pháp xâm lược và thiết lập nền thống trị ở Việt Nam,
chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam cũng nằm dưới sự quyết định của người Pháp.
Ở Nam Kỳ, thực dân Pháp thi hành chính sách cướp đất, lập đồn điền
đã hình thành một loại chủ đất mới là địa chủ phong kiến người châu Âu. Với
các chính sách chiếm đoạt ruộng đất để cấp cho người Pháp và tay sai, cấm
làng xã xác lập quyền chiếm hữu đối với ruộng đất bỏ hoang, tạo điều kiện
cho sở hữu tư nhân đối với đất đai ngày càng phát triển và chiếm ưu thế, thu
hẹp sở hữu của làng xã, đẩy nông dân vào tình trạng mất đất [47, tr. 40].
Ở Bắc Kỳ và Trung Kỳ, Thực dân Pháp thực hiện chính sách duy trì
và phát triển công điền, công thổ, bảo vệ ruộng đất của làng xã để buộc nông
dân phải lệ thuộc vào ruộng đất công. Do chính sách này nên sở hữu tư nhân
đối với ruộng đất ở Bắc và Trung Kỳ chủ yếu là sở hữu nhỏ.

15


Trong thời kỳ Pháp thuộc, chế định pháp luật về sở hữu đối với đất đai
ngày càng hoàn thiện trên cơ sở xây dựng và áp dụng hệ thống pháp luật theo
mô hình Châu Âu. Chính quyền thực dân ban hành nhiều luật, sắc lệnh, nghị
định, trên cơ sở các văn bản này , lần đầu tiên ở Việt Nam , các vấn đề về tài
sản, hình thức sở hữu , các quyền năng của chủ sở hữu , quyề n điạ dich

Việt Nam tồn tại cả sở hữu nhà nước, sở hữu cá nhân và sở hữu của cộng
đồng dân cư đối với đất đai. Hiến pháp năm 1959 của nước ta cũng ghi nhận
các hình thức sở hữu đối với đất đai bao gồm: sở hữu nhà nước; sở hữu của
hợp tác xã (sở hữu tập thể) và tại Điều 14 ghi nhận: "Nhà nước chiểu theo
pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của
nông dân" tức hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai. Mặc dù Hiến pháp
năm 1959 đã quy định rõ việc Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất
của nông dân tuy nhiên trong những năm miền Bắc thực hiện phong trào hợp
tác hóa, Nhà nước đã vận động nông dân đóng góp ruộng đất để tham gia vào
làm ăn tập thể thì về cơ bản đất đai ở nước ta đã được xã hội hóa toàn bộ.
Tính đến năm 1975:
Mô hin
̀ h tâ ̣p thể hóa nông nghiê ̣p đã đươ ̣c đẩ y lên đế n đin̉ h
cao, hoàn chỉnh, sự phân công lao đô ̣ng trong các hơ ̣p tác xã có dáng
dấ p của phân công lao đô ̣ng chuyên môn hóa theo lố i công nghiê ̣p .
Năm 1975, số hợp tác xã nông nghiê ̣p có 17.000, trong đó , hợp tác
xã bâ ̣c cao, chiế m đế n 90% tổ ng số hợp tác xã [47, tr. 62-63].
Mô hình thực hiện quyền sở hữu tập thể đất đai ở Miền Bắc cùng với
yếu kém trong quản lý, chế độ phân phối bình quân đã tách người nông dân ra
khỏi đất đai, hiệu quả sử dụng đất rất thấp, năng suất lúa và đời sống người
nông dân ngày càng giảm.
Ở Miền Nam, sau Cách mạng tháng Tám, chính quyền cách mạng
cũng thực hiện giảm tô và phân phối lại ruộng đất theo chủ trương chung. Tuy
nhiên, do sự can thiệp của đế quốc Mỹ, việc thực hiện các chính sách này bị
gián đoạn, những địa chủ trước đây bị lấy đất chia cho nông dân nay được sự
bảo hộ của chính quyền quay trở lại đòi đất của nông dân. Trước sức ép của
phong trào cách mạng do Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền

17


hóa đất đai là việc làm mang tính khách quan và phù hợp với tiến trình phát
triển của xã hội loài người bởi các lý do sau:

18


- Việc tích tụ, tập trung đất đai sẽ mang lại năng suất lao động và hiệu
quả kinh tế cao hơn so với hình thức sở hữu tư nhân về đất đai. Điều này cũng
hoàn toàn phù hợp với sự phát triển không ngừng của lực lượng sản xuất
trong nông nghiệp với máy móc, phương thức canh tác hiện đại, áp dụng các
tiến bộ khoa học kỹ thuật một cách hiệu quả.
- Đất đai là tài sản do thiên nhiên ban tặng con người, đồng thời cũng
là thứ tư liệu sản xuất quan trọng nhất trong hoạt động kinh tế xã hội của con
người, do vậy mọi người đều có quyền sử dụng, không ai có quyền biến đất đai
thành tài sản riêng của mình. C.Mác đã khẳng định: "Quyền sở hữu ruộng đất
là hoàn toàn vô lý. Nói đến quyền tư hữu về ruộng đất chẳng khác gì nói đến
quyền sở hữu cá nhân đối với người đồng loại của mình. Trong chế độ tư hữu
về tư liệu sản xuất thì chế độ tư hữu về đất đai là vô lý nhất" [20, tr. 244-245].
- Phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa đẩy nhanh quá trình kiệt quệ
hóa đất đai do mục tiêu của chủ đất và nhà tư bản kinh doanh trên đất là thu
lợi nhuận tối đa do vậy sẽ tìm mọi cách khai thác tối đa các thuộc tính có ích
của đất, giảm chi phí cải tạo đất đồng thời bóc lột sức lao động của người làm
thuê trên đất đó và cắt giảm tiền lương của họ. Do vậy, việc xóa bỏ hình thức
sở hữu tư nhân đối với đất đai của giai cấp tư sản cũng đồng nghĩa với việc
giải phóng người lao động thoát khỏi ách áp bức, bóc lột và xây dựng một xã
hội công bằng hơn.
- V.I. Lênin cũng chỉ ra rằng, quốc hữu hóa đất đai là một quy luật tất
yếu khách quan đối với bất kỳ quốc gia nào làm cách mạng vô sản nhưng
không nhất thiết phải tiến hành ngay lập tức sau khi giai cấp vô sản giành
chính quyền mà có thể dần dần từng bước từ thấp đến cao, từ tập thể hóa đến

Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính
phủ trong việc quản lý nhà nước về đất đai.
3. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát việc
thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.
4. Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở
hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo
quy định của pháp luật [30].

20


1.1.3.2. Đất đai không phải là đối tượng của quan hệ chuyển dịch
quyền sở hữu
Việc xác định đất đai chỉ thuộc một hình thức sở hữu duy nhất là sở
hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện quyền sở hữu đồng nghĩa với việc
Nhà nước không thể chuyển dịch quyền sở hữu đối với đất đai cho bất cứ tổ
chức, cá nhân nào mà chỉ có thể trao "quyền sử dụng" đất cho người có nhu
cầu sử dụng đất thông qua các hình thức như giao đất, cho thuê đất, công
nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định. Người sử
dụng đất cũng không có quyền chuyển giao quyền sở hữu đối với đất đai cho
chủ thể khác khi thực hiện các giao dịch về đất đai mà chỉ có quyền chuyển
giao quyền sử dụng đất được Nhà nước giao cho trên cơ sở pháp luật.
Khi đất đai tham gia giao dịch trên thị trường, thực chất đó là việc
giao dịch các quyền năng đối với đất mà cụ thể là quyền sử dụng đất theo quy
định của pháp luật Việt Nam.
Thông qua việc phân chia từng bộ phận của quyền sở hữu, việc quy
định chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai không làm ảnh hưởng đến việc
vận hành quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường. Bằng việc Nhà nước với tư
cách đại diện chủ sở hữu trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông
qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định,

- Người nhận chuyển quyền sử dụng đất từ Nhà nước hoặc từ người sử
dụng đất khác phải trả tiền sử dụng đất theo nguyên lý của cơ chế thị trường.
1.2. VẤN ĐỀ NGƢỜI SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN CỦA NGƢỜI SỬ DỤNG
ĐẤT TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM

1.2.1. Vấn đề ngƣời sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai ở Việt Nam
1.2.1.1. Khái niệm người sử dụng đất
Trong chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, người sử dụng đất là
một chủ thể không thể thiếu trong quan hệ đất đai. Người sử dụng đất là
người trực tiếp khai thác, sử dụng đất, đóng vai trò quyết định đến hiệu quả sử
dụng đất. Để xác định tư cách người sử dụng đất, người ta thường căn cứ vào
hai tiêu chí cơ bản như sau:

22


Thứ nhất: Căn cứ vào cơ sở pháp lý làm phát sinh quyền sử dụng đất.
Điều này có nghĩa là một chủ thể chỉ được xác định là người sử dụng đất khi
được nhà nước cho phép sử dụng đất thông qua các hình thức pháp lý nhất
định như: giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp, cho
phép nhận chuyển quyền sử dụng đất.
Thứ hai: Căn cứ vào thực tế sử dụng đất, theo đó, người sử dụng đất là
những người đang trực tiếp khai thác, sử dụng, hưởng hoa lợi trên đất.
Cả hai tiêu chí này đều bộc lộ những hạn chế nhất định khi không thể
giải quyết thỏa đáng quyền lợi và trách nhiệm cho một bộ phận sử dụng đất
trên thực tế. Ví dụ đối với trường hợp căn cứ vào tiêu chí thứ nhất để xác định
người sử dụng đất, thì một số đối tượng thuê lại đất của người sử dụng đất
như các hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nhận khoán của nông trường,
lâm trường không có tư cách người sử dụng đất, theo đó không được góp vốn,