BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
--------------***--------------

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI
QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

VŨ HẢI ANH
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Phạm Hữu Nghị

HÀ NỘI - 2015


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Khoa sau đại học Viện đại học
mở đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và nhiệt tình giảng dạy, hướng dẫn tôi trong suốt quá
trình học tập và nghiên cứu luận văn này.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Phạm Hữu Nghị, là người đã
trực tiếp hướng dẫn khoa học, tận tình giúp đỡ và hướng dẫn đề tôi hoàn thành luận
văn này.
Tôi xin trân trọng cảm ơn Ủy ban nhân dân quận Long Biên, Ban Bồi thường giải
phóng mặt bằng quận Long Biên đã tạo mọi điều kiện thuận lợi và cung cấp đầy đủ các
thông tin, số liệu, tư liệu trong quá trình nghiên cứu luận văn này.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn các bạn học viên cùng lớp, những người
thân trong gia đình và bạn bè đã giúp đỡ và động viên tôi trong quá trình học tập,
nghiên cứu để hoàn thành luận văn này.

1.1.5.2. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người
có đất thu hồi ............................................................................................................... 11
1.2. Cơ sở lý luận của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất ................................................................................................................................ 13
1.2.1. Khái niệm pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất . 13
1.2.2. Cơ cấu của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
..................................................................................................................................... 16
Kết luận chương 1 ........................................................................................................ 18
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ
TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI QUẬN LONG BIÊN
- THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................................................................ 19
2.1. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất .................. 19
2.1.1. Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ......................................................... 19
2.1.2. Về điều kiện bồi thường, hỗ trợ, TĐC ................................................................ 23
2.1.3. Nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ............................................................. 28


2.1.3.1.Nội dung bồi thường khi Nhà nướcthu hồi đất .................................... 28
2.1.3.2.Nội dung hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ........................................................ 35
2.1.3.3. Nội dung pháp luật tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................. 39
2.1.4. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư .................................................. 41
2.1.5. Giải quyết khiếu nại tố, cáo về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ............................ 43
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất tại quận Long Biên, Thành phố Hà Nội ............................................. 44
2.2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của quận Long Biên ảnh hưởng đến thực hiện
pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ......................... 44
2.2.2. Tình hình thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất tại quận Long Biên, Thành phố Hà Nội ...................................... 45
2.2.2.3. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc ............................................... 80
Kết luận chương 2 ........................................................................................................ 83


Bồi thường hỗ trợ và tái định cư

3

GCN

Giấy chứng nhận

4

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

5

GPMB

Giải phóng mặt bằng

6

TĐC

Tái định cư

7

UBND


Tài nguyên môi trường


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài sản gắn liền với sản xuất, đời sống của nhân dân, là điều kiện tác động rất
lớn đến phát triển kinh tế, ổn định xã hội của đất nước. Đất đai luôn gắn bó mật thiết với đời
sống con người; đó là nơi con người làm nhà để ở, cũng là nơi cấy cày, chăn nuôi lấy lương
thực, thực phẩm nuôi sống con người; với người nông dân thì đất đai càng quan trọng hơn vì
đó là tư liệu sản xuất của họ. Việc chuyển đổi đất đai được giải quyết thế nào tùy thuộc vào
những chế độ chính trị, xã hội khác nhau, như thời phong kiến đất là của Vua, Vua có thể tùy ý
lấy đất để ban thưởng, ở xã hội Tư bản, đất đai là của tư hữu có thể mua bán. Ở nước ta, đất
đai là phạm trù có ý nghĩa chính trị - pháp lý, gắn liền với lịch sử đấu tranh giành độc lập và
bảo vệ Tổ quốc của dân tộc ta; chủ quyền ruộng đất đã từng là mục tiêu của người dân theo
Đảng làm cách mạng, ruộng đất vẫn luôn gắn liền với đời sống của người nông dân, nói rộng
ra là của toàn xã hội. Chính vì vậy, những sự thay đổi pháp luật về quyền đối với đất, cũng như
sự chuyển đổi đất đai luôn cần phải sát thực và cẩn trọng. Đối với Việt Nam chúng ta đất đai
vẫn là tài nguyên quốc gia thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, song người
dân có quyền sử dụng; Nhà nước có thể thu hồi đất đã giao cho người dân sử dụng để dùng vào
những mục đích quốc phòng, công ích, hay cho thuê để phát triển kinh tế, xây dựng nhà ở, khu
công nghiệp; nhưng việc thu hồi đất ấy lại liên quan đến quyền sử dụng đất của người dân, nên
từ chủ trương, chính sách, đến pháp luật đều phải đảm bảo công bằng, hợp lý, hợp tình.
Nhìn lại sau 10 năm thực hiện Luật Đất đai (2003) đã đạt nhiều kết quả tích cực, góp
phần khai thác và phát huy hiệu quả nguồn lực đất đai phục vụ sự nghiệp đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế -.xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh, ổn định xã hội, an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường...
Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn một số hạn chế, nhất là trong quy
hoạch sử dụng đất và các thủ tục hành chính về đất đai. Nguồn lực về đất đai chưa được phát
huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất

giao thông, các công trình phúc lợi, bệnh viện, trường học, khu đô thị..., đã và đang được triển
khai thực hiện ở quận Long Biên, Thành phố Hà Nội. Theo ước tính, đa số các dự án chậm tiến
độ thi công do ách tắc từ công tác bồi thường giải phóng mặt bằng. Chính điều này đã làm trì
trệ hoạt động xây dựng cơ bản trong thời gian qua. Nhiều trường hợp bồi thường không thỏa
đáng gây bức xúc lớn trong nhân dân, ảnh hưởng xấu đến an ninh chính trị và làm mất lòng tin
của nhà đầu tư; mà nguyên nhân từ nhiều lý do như công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng
chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước (đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai) và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận, chưa giải quyết tốt mối
quan hệ giữa lợi ích của xã hội, lợi ích nhà đầu tư cần sử dụng đất với người có đất bị thu hồi,
không chấp hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư...
Hội nghị Trung ương lần thứ 5 Khóa XI của Đảng đã xác định “Khẩn trương nghiên cứu
sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai và hoàn thiện pháp luật về đất đai để sớm khắc phục những hạn
chế, yếu kém còn tồn tại hiện nay;... bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất
và nhà đầu tư;... trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc
phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã
hội theo quy định của pháp luật; tái định cư, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân
dân ở khu vực có đất bị thu hồi...”.


Từ định hướng trên và thực tiễn tại địa phương trong thời gian qua, tác giả mạnh dạn lựa
chọn đề tài “Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn thực hiện tại
quận Long Biên, Thành phố Hà Nội ” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề không mới, đã được nghiên
cứu và bàn thảo rất nhiều, nhất là trong những năm gần đây nước ta đẩy mạnh hoạt động đầu
tư xây dựng để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh, xây dựng hệ thống
kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và
hạ tầng đô thị lớn... Xuất phát từ thực tiễn đó, một số nhà nghiên cứu đã có những bài viết,
những công trình nghiên cứu sau liên quan đến đề tài:

hiến định trong Hiến pháp, đây là một bước ngoặt quan trọng trong lịch sử lập hiến của Việt
Nam, bởi đây là cơ sở hiến định đầu tiên ghi nhận việc thu hồi đất có bồi thường, vì lý do quốc
phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Việc ghi nhận
quy định này là một bước tiến lớn, thật sự cần thiết; nhưng dường như vẫn chưa định ra
nguyên tắc nhằm giải quyết các vướng mắc trong công tác thu hồi đất mà các chủ thể thực thi
pháp luật phải đối mặt trong giai đoạn hiện nay. vấn đề này cần phải được làm rõ: Khi Nhà
nước thu hồi đất, người sử dụng đất sẽ được bồi thường theo giá đất nào? Việc bồi thường có
được xác định cùng với chính sách hỗ trợ việc làm cho người mất nghề nông và tái định cư cho
người không còn đất ở không? Khi bồi thường, thiệt hại vô hình có được tính đến không? Thể
thức bồi thường được thực hiện như thế nào, có đảm bảo các quyền công bằng, bình đẳng giữa
các chủ thể trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta không ngừng dân chủ hóa đời sống xã hội
hay không? vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn đang được tiếp tục tranh luận và
có nhiều quan điểm khác nhau cần được đào sâu nghiên cứu về vấn đề này.
3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài hướng đến việc hoàn thiện các quy định về thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp
pháp cho mọi cá nhân, tổ chức, đồng thời bảo đảm phát triển kinh tế, củng cố quốc phòng, an
ninh.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Với mục đích như đã nêu, đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề liên quan đến
hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cụ thể như
sau:
Phân tích và làm rõ các khái niệm về thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất; so sánh với bồi thường theo Bộ luật Dân sự năm 2005, Luật Trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008;
tính tất yếu khách quan, hậu quả của thu hồi đất và trách nhiệm của Nhà nước trong việc bồi
thường cho người có đất bị thu hồi. Làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất; cơ cấu của pháp luật điều chỉnh về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; trên
cơ sở so sánh các quy định giữa các luật chuyên ngành để thấy được sự bất cập trong việc xây

dụng. Mặt khác, dưới góc độ là một luận văn Thạc sỹ Luật học, tác giả chủ yếu nghiên cứu và
phân tích hiện tượng dưới góc độ pháp lý và cụ thể là các quy định của pháp luật đất đai.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài, tác giả sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để luận giải
vấn đề như phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; đồng thời sử dụng các phương
pháp tổng hợp, phân tích, đánh giá chứng minh, so sánh khi nghiên cứu các quy định của pháp
luật hiện hành và đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất trên thực tế.
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài


Trong bối cảnh nền kinh tế đang trên đà hội nhập và phát triển, cần có quỹ đất phù hợp
để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội nên vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất ngày càng trở nên quan trọng hơn. Với ý nghĩa quan trọng như vậy nên các công trình
nghiên cứu về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên thực tế sẽ góp phần bổ sung thêm các
quy định phù hợp về hoạt động này. Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đi sâu vào
phân tích các quy định pháp luật và những bất cập khi thực hiện chính sách bồi thường thu hồi
đất trên thực tế và thiết lập các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp
luật; do vậy, nó sẽ là một tài liệu có giá trị tham khảo và ứng dụng trên thực tế đối với hoạt
động bồi thường của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thu hồi đất GPMB thực
hiện các dự án theo quy định.
7. Bố cục của luận văn

Với mục đích nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của đề tài, ngoài phần mở đầu,
kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được kết cấu gồm 3
chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và
thực tiễn thực hiện tại quận Long Biên, Thành phố Hà Nội.

Trong các văn bản luật đất đai ở từng thời kỳ, khái niệm thu hồi đất được ghi nhận như
sau:
Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời, đã đề cập vấn đề thu hồi đất,
nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất
(Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và điều 26 Luật Đất đai năm 1993).
Luật Đất đai năm 2003 giải thích thuật ngữ thu hồi đất tại Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là
việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao
cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách giải thích

1


này là chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu, người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ
chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử
dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, không những thế đây còn là
chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Trong quá trình xây dựng Luật Đất đai 2013, đã có khá nhiều các quan điểm, ý kiến bàn
luận về khái niệm pháp lí này. Có quan điểm cho rằng, thuật ngữ “Thu hồi đất” chỉ thật sự phù
hợp cho trường hợp: Nhà nước thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai và thu hồi do chấm dứt
việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện, bởi lẽ: Khi nhà nước giao đất, cho thuê đất
hoặc được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mặc dù không có quyền sở hữu nhưng
người dân hoặc tổ chức đã xác lập được quyền sử dụng với ý nghĩa là quyền tài sản tư (Điều
164 – Bộ luật dân sự), trong quá trình sử dụng đất họ có quyền “định đoạt” quyền sử dụng đất
hợp pháp của mình. Song, thu hồi đất bằng quyết định hành chính thực chất là quốc hữu hóa
tài sản của cá nhân và tổ chức. Trong khi đó, Điều 32 Hiến pháp năm 2013 quy định: Quyền sở
hữu tư nhân được pháp luật bảo hộ. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an
ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua
hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo thời giá thị trường. Mặt khác,
toàn văn Hiến pháp năm 2013 không có bất kỳ quy định nào về việc Nhà nước thu hồi tài sản

Trong thực tiễn cuộc sống con người, cũng như trong tiến trình hình thành và phát triển
của xã hội, hành vi gây thiệt hại thì phải bồi thường là điều hiển nhiên, nếu bên bị xâm phạm
và bị thiệt hại là lợi ích được cộng đồng bảo vệ, vì vậy vấn đề bồi thường hay bồi thường thiệt
hại là một trong những chế định pháp lý xuất hiện sớm trong lịch sử pháp luật dân sự. Theo Từ
điển Tiếng Việt: “Bồi thường là trả lại cho người khác cái có giá trị (thường bằng tiền) tương
xứng với những thiệt hại mà mình đã gây ra [58,tr 67]. Như vậy, việc bồi thường đặt ra trong
trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi
thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra.
Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đề cập ở nhiều ngành luật, như
trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do vi phạm
hợp đồng trong lĩnh vực dân sự; trách nhiệm bồi thường vật chất của người lao động khi có
hành vi gây thiệt hại trong pháp luật lao động; trách nhiệm bồi thường nhà nước khi chủ thể
gây thiệt hại là người thi hành công vụ,….Đặc điểm chung của các quy định này là đặt ra trách
nhiệm bồi thường khi một chủ thể có hành vi gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội.
Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu
hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay
vì mục đích phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà vì
mục đích chung của xã hội, hơn nữa khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất phải gánh chịu
những thiệt thòi, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp, vì vậy Nhà nước phải thực hiện
trách nhiệm bồi thường. Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất có lợi ích chính
đáng cần được bảo vệ, thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của nhân dân,
phải có nghĩa vụ khôi phục các quyền và lợi ích đó bằng cách quy định chế định pháp lý về bồi
thường như nguyên tắc; điều kiện của việc bồi thường; cách thức bồi thường; trình tự, thủ tục
bồi thường…để làm sao quyền lợi của người bị thu hồi đất được đảm bảo, đồng thời tạo điều
kiện thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt
bằng cho việc thực hiện dự án.
Thuật ngữ bồi thường (hay đền bù thiệt hại) trong pháp luật đất đai ở Việt Nam đã được
đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là
Chính phủ) “Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, tại Chương II đã đề cập đến
việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày

Thứ hai, về đối tượng được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: chỉ những người có
quyền sử dụng đất hợp pháp, tức là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc có các
giấy tờ mang tính hợp lệ về quyền sử dụng đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất thì mới được bồi thường.
Thứ ba, về phạm vi bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi
đất không những được bồi thường các thiệt hại vật chất về đất và tài sản mà còn được Nhà
nước xem xét, giải quyết các vấn đề mang tính xã hội như được hỗ trợ ổn định đời sống, ổn
định sản xuất, chuyển đổi việc làm thông qua đào tạo nghề mới,... Cá biệt đối với người nông
dân, khi Nhà nước THĐ thì đất nông nghiệp không chỉ đơn thuần là vấn đề giá trị vật chất mà
nó còn là nguồn lực để họ duy trì sự sống và tài sản này có giá trị trường tồn theo thời gian.
Chính vì vậy, khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ chú trọng tới việc bù đắp về tổn thất vật
chất, mà cần chú trọng bù đắp những tổn thất về mặt tinh thần cho người bị thu hồi đất như sự
xáo trộn nơi ăn chốn ở, phong tục tập quán; mất tư liệu sản xuất và hơn thế nữa là mất đi tình
cảm gắn bó với mảnh đất – nơi bản thân họ làm ăn sinh sống, mất nghề nghiệp để sinh sống từ
bao đời. Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện một cách trọn vẹn sẽ giúp người dân
nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Điều này thể hiện tính nhân đạo, ưu việt của Nhà
nước Việt Nam và đây cũng là sự khác biệt rõ nét trong chính sách bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất so với bồi thường đối với các loại đất khác.
1.1.3. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Trong thực tiễn đời sống, cộng đồng thường thể hiện tinh thần đoàn kết "tương thân, tương
ái" thông qua sự hỗ trợ về vật chất và tinh thần để giúp một thành viên hoặc một nhóm người
trong xã hội có thể vượt qua những khó khăn hay những rủi ro mà họ gặp phải (như thiên tai,
lũ lụt, hỏa hoạn,...) để sớm ổn định cuộc sống. Đây là một truyền thống văn hóa tốt đẹp của

5


người Việt Nam thể hiện sự nhân văn “tương thân, tương ái” với đồng loại. Hoạt động này
được gọi là hỗ trợ. Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: “Hỗ trợ: Giúp thêm, góp thêm vào”
[58, tr 332]. Như vậy dưới góc độ ngôn ngữ, hỗ trợ là sự trợ giúp, giúp đỡ của cộng đồng nhằm

trợ” là một giải pháp nằm trong bồi thường, đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống mà các quy
định về bồi thường chưa giải quyết được. Bởi khi Nhà nước THĐ, ngoài các thiệt hại hữu hình
về giá trị quyền SDĐ, công trình xây dựng; còn là các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định
cuộc sống, mất kế sinh nhai, thay đổi việc làm, thiệt hại về mặt tinh thần,…

6


1.1.4. Khái niệm tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Trong bối cảnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay ở Việt Nam, TĐC cho
người dân bị mất đất ở là một vấn đề rất bức thiết, được dư luận quan tâm.Bởi vậy, thuật ngữ
“TĐC” được nhắc đến nhiều trên các phương tiện thông tin đại chúng cũng như trong cuộc
sống của người dân. Nó cũng là một thuật ngữ pháp lý được đề cập nhiều trong các văn bản
pháp luật, đặc biệt là văn bản pháp luật về đất đai. Vậy “ TĐC” là gì? “ Từ điển Luật học”cuốn sách giải thích trên khía cạnh pháp lý về các thuật ngữ pháp lý thông dụng không đưa ra
định nghĩa về “ TĐC”. Trong Từ điển Tiếng Việt: “ tái: hai lần hoặc lần thứ hai; lại một lần
nữa” [57, tr.1485]; “ định cư: ở lại một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn, phân biệt với du
cư” [57, tr.641]. Như vậy, có thể hiểu TĐC là việc một lần nữa chuyển đến một nơi nhất định
để sinh sống và làm ăn ổn định. Có thể thấy cách hiểu về TĐC như trên không chỉ áp dụng
trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà còn áp dụng đối với một số
trường hợp khác không liên quan đến thu hồi đất như TĐC cho đồng bào ít người sinh sống du
canh du cư, hoặc TĐC tự phát của từng người dân riêng lẻ.
“ TĐC” là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp
luật, xong trong Luật đất đai 2003 đến Luật đất đai 2013 đều không có quy định cụ thể về nội
hàm khái niệm này. Ở các văn bản hướng dẫn thi hành, thuật ngữ được giải thích cụ thể lần
đầu tại Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về việc bồi thường, hỗ
trợ TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ( sau đây gọi tắt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP). Theo đó, “
người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển
chỗ ở thì được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở
2. Bồi thường bằng đất ở

Thứ nhất, TĐC là một phương thức bồi thường thiệt hại về tài sản khi Nhà nước
THĐ.Như chúng ta đã biết quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng đất ở nói riêng là tài
sản của cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước bảo hộ.Cá nhân công dân, hộ gia đình có quyền
làm ăn, sinh sống trên đất ở hợp pháp của mình.Theo qui định của pháp luật dân sự khi một
chủ thể nào đó gây thiệt hại về tài sản cho chủ thể khác thì phải bồi thường.Bất luận đó là chủ
thể nào. Khi Nhà nước thu hồi đất ở làm cho người dân không thể tiếp tục làm ăn, sinh sống tại
nơi ở cũ trên mảnh đất mà họ có quyền sử dụng đất hợp pháp, phải di rời đến nơi ở mới gây
cho họ nhiều thiệt hại: Không còn mặt bằng để làm nơi ở. Cùng với mất nơi ở, nhiều trường
hợp nhiều tài sản bị hủy hoại như nhà cửa, vật kiến trúc, cây lâu năm… Do quyền sử dụng đất
ở là tài sản (và là tài sản có giá trị rất lớn) nên khi Nhà nước thu hồi đất ở phải thực hiện nghĩa
vụ bồi thường thiệt hại cho người có đất ở bị thu hồi, phải có trách nhiệm tạo lập nơi ở mới
cho người có đất ở bị thu hồi. Trong trường hợp này việc tạo lập nơi ở mới cho người có đất ở
bị thu hồi (tái định cư) thực chất là một hình thức bồi thường thiệt hại về tài sản. Trong mối
quan hệ này, bên bị thiệt hại là hộ gia đình, cá nhân có đất ở bị Nhà nước thu hồi, bên có nghĩa
vụ phải bồi thường thiệt hại là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất
(hoặc chủ đầu tư trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao cho chủ đầu tư thực hiện các
dự án). Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc lập và thực hiện các
dự án mới về nhà ở, đất ở, với điều kiện bằng hoặc tốt hơn nơi cũ cho người bị THĐ ở phải di
chuyển chỗ ở, đồng thời giúp người bị THĐ nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất;
Thứ hai, TĐC như phân tích ở trên là một phương thức bồi thường thiệt hại về tài sản.Tuy
nhiên, QSDĐ được coi là một tài sản “đặc biệt”, không giống như những tài sản khác. Theo
qui định của pháp luật hiện hành, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nên người sử dụng đất chỉ có
QSDĐ mà không có quyền sở hữu đối với đất đai. Do vậy, tái định cư không hoàn toàn giống
như các hình thức bồi thường thiệt hại về tài sản khác. Từ góc độ lý luận, trách nhiệm bồi
thường của một chủ thể chỉ phát sinh khi chủ thể có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại. Việc

8


Nhà nước tiến hành THĐ đã gây ra những thiệt hại đáng kể cho người dân. Bên cạnh những

của toàn xã hội. Việc giải quyết tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở không phải hoàn toàn
thực hiện trên cơ sở sự thỏa thuận mà còn được thực hiện trên cơ sở quyền lực Nhà nước. Điều
đó dẫn đến trình tự thủ tục giải quyết tái định cư với tư cách là hình thức bồi thường thiệt hại
khi Nhà nước thu hồi đất ở khác với trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại trong các
quan hệ pháp luật dân sự khác. Thực tế cho thấy, thủ tục thực hiện tái định cư hiện nay chủ yếu
là thủ tục có tính chất hành chính.

9


Thứ tư, TĐC là biện pháp nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế- văn hóa – xã hội
đối với một bộ phận dân cư phải di chuyển nơi ở vì sự phát triển chung của đất nước.
Thứ năm, TĐC có mối quan hệ chặt chẽ với các hình thức bồi thường khác khi Nhà
nước THĐ ở. Bồi thường khi Nhà nước THĐ đóng vai trò trung tâm và có tính chất quyết định
đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị THĐ, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường ngang giá
và sát với giá thị trường cho người sử dụng đất về những thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô hình
phát sinh trực tiếp từ hoạt động THĐ.
TĐC là việc Nhà nước bồi thường về đất ở, nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt, đời sống
của người dân và các chi phí di chuyển, ổn định cuộc sống cho người bị THĐ khi phải di
chuyển đến nơi ở mới.
Do đó, TĐC là hình thức bồi thường có vai trò quan trọng nhất khi Nhà nước thu hồi đất
ở, cùng với các hình thức bồi thường thiệt hại khác giúp cho người dân nhanh chóng ổn định
cuộc sống, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân khi bị thu hồi đất ở, đồng thời
giúp Nhà nước thực hiện có hiệu quả qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như kế hoạch phát
triển kinh tế, xã hội của địa phương, của đất nước nói chung.
1.1.5. Tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất và trách nhiệm của Nhà nước trong việc
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi
1.1.5.1. Tính tất yếu khách quan của việc thu hồi đất
Việc thu hồi đất phục vụ cho các mục đích quốc gia mang tính tất yếu khách quan bởi lẽ
trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước, việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an

Một là, thu hồi đất để có mặt bằng xây dựng khu công nhiệp, khu chế xuất, thu hút đầu tư
trong và ngoài nước cho phát triển kinh tế - xã hội. Điều kiện cơ bản tối cần thiết của công
nghiệp hóa, hiện đại hóa là phải có mặt bằng để xây dựng các trung tâm nghiên cứu, triển khai
và tạo lập các cơ sở công nghiệp. Tốc độ thu hồi đất để phát triển các khu công nhiệp, khu chế
xuất gia tăng cùng với tốc độ của công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Hai là, thu hồi đất để chuyển đổi mục đích sử dụng, thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa,
hiện đại hóa; thu hồi đất để nâng cấp và xây dựng mới hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ yêu
cầu phát triển kinh tế - xã hội và quốc phòng an ninh. Đe phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo
quốc phòng an ninh cho quốc gia, Nhà nước còn phải nâng cấp xây dựng mới các kết cấu hạ
tầng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển giao lưu kinh tế giữa các vùng miền trong
cả nước. Đó là, hệ thống đường giao thông thủy, bộ, sắt, sân bay, bến cảng, hệ thống lưới điện
quốc gia, hệ thống bưu chính viễn thông, thủy lợi, việc phát triển này cần phải thu hồi một diện
tích đất không nhỏ ở vùng nông thôn, trung du, đồng bằng và hải đảo. Các hệ thống kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội phát triển sẽ tạo những lợi thế quan trọng để thu hút đầu tư phát triển kinh
tế ở các vùng sâu, vùng xa thu hẹp khoảng cách giữa các vùng miền trong nước cả về không
gian, thời gian và cả trĩnh độ phát triển.
Ba là, việc thu hồi đất để phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã tạo điều kiện thu hút,
giải quyết việc làm cho hàng triệu lao động với thu nhập tương đối khá, giúp họ từng bước cải
thiện đời sống yật chất cũng như tinh thần cho bản thân và gia đình họ.
1.1.5.2. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có
đất thu hồi
Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu
hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì
mục đích phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà vì mục
đích chung của xã hội, hơn nữa khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt
thòi, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp, vì vậy Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm
bồi thường. Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất có lợi ích chính đáng cần
được bảo vệ, thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của nhân dân, phải có

11

quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lỷ do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc
gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo
thời giả thị trường” (Điều 23).
Như vậy, có thể thấy quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã
được ghi nhận xuyên suốt trong các bản Hiến pháp nước ta cũng như đa số các nước trên thế
giới. Bởi vậy, khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích
quốc gia, công cộng và phát triển kinh tế thì quyền sử dụng đất và toàn bộ tài sản hợp pháp gắn
liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo ra đều được xác định là tài sản hợp pháp của cá
nhân và phải được bồi thường.

12


Thứ hai, xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là Nhà nước “của dân, do dân và vì
dân”, trải qua bao cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ, Nhà nước ta do nhân dân lao động
lập nên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân. Đặt trong ý nghĩa đó và xuất
phát từ chức năng xã hội của mình, Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện, hỗ trợ cho người
dân bị mất đất để họ ổn định đời sống, lao động và sản xuất.
Thứ ba, xét về mối quan hệ nhân - quả, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất là hậu
quả trực tiếp từ hành vi Nhà nước thu hồi đất gây ra. Chính vì vậy, khi Nhà nước thu hồi đất
mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước phải có
trách nhiệm bồi thường và hỗ trợ cho họ công bằng và đúng pháp luật.
Về phương diện thực tiễn: Việc thu hồi đất sẽ gây ra những tác động lớn về cả chính trị,
kinh tế, xã hội cũng như môi trường mà nếu như không giải quyết tốt vấn đề bồi thường về đất,
về tài sản trên đất, chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi có thể sẽ dẫn đến những hệ
quả nghiêm trọng như:
Thứ nhất, ở góc độ chính trị, nếu không giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, doanh
nghiệp và người có đất bị thu hồi sẽ dẫn đến tình trạng người dân bất bình, khiếu kiện đông
người, gây nên sự bất ổn định xã hội, giảm lòng tin của người dân vào cơ quan nhà nước. Bên
cạnh đó, nếu như lợi ích của nhà đầu tư được Nhà nước bảo đảm và hưởng lợi nhiều hơn so