BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THÙY NHUNG

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÁT TRIỂN
NHIỆT ĐIỆN Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THÙY NHUNG

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÁT TRIỂN
NHIỆT ĐIỆN Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

cứu để hoàn thành luận văn này.
Dù đã có nhiều cố gắng trong học tập cũng như trong quá trình nghiên
cứu để hoàn thành luận văn, song chắc chắn đề tài không thể tránh khỏi những
thiếu sót. Tác giả rất mong nhận được sự góp ý của các thầy cô để có thể hoàn thiện
hơn nữa.

2


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BĐKH

:

Biến đổi khí hậu

BOT

:

Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao

DGE

:

Tổng cục năng lượng

ĐTM


:

Viện kỹ nghệ điện và điện tử

LNG

:

Nhiệt điện sử dụng khí thiên nhiên và khí thiên nhiên hóa lỏng

NĐĐT

:

Nhiệt điện đốt than

NMNĐ

:

Nhà máy nhiệt điện

PVN

:

Tập đoàn dầu khí Việt Nam

QHĐ7ĐC




DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ

Bảng 1.1: Các nhà máy nhiệt điện khí ..................................................................... 18
Bảng 1.2: Phát triển nhiệt điện than trong QHĐ VII (điều chỉnh) .......................... 19
Bảng 1.3: Các nhà máy nhiệt điện dầu .................................................................... 19
Bảng 2.1: Trữ lượng than nước ta năm 2012 .......................................................... 38
Hình 1.1: Mô hình nhà máy nhiệt điện .................................................................... 12
Hình 1.2: Cơ cấu nguồn nhiên liệu của nhiệt điện .................................................. 16
Hình 2.1: Sự phân bố các nhà máy điện ở Việt Nam .............................................. 36
Hình 2.2: Vị trí các bể dầu khí chính ở Việt Nam ................................................... 41
Hình 2.3: Các hệ thống khí và Trung tâm nhiệt điện Tua-bin khí chính ................ 42
Hình 2.4: Cân bằng cung - cầu than Việt Nam (Triệu tấn) 2020- 2030 .................. 43
Hình 2.5: Quy trình sản xuất điện năng từ nhiên liệu: than, dầu, khí ..................... 45
Hình 2.6: Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý nhiệt điện ................................................ 52
Hình 2.7: Các thành phần tham gia thị trường điện ................................................ 53

4


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài

Việt Nam, là một quốc gia đang phát triển, nhu cầu tiêu thụ năng lượng
phục vụ phát triển kinh tế tăng rất nhanh trong những năm qua (GDP tăng trung
bình khoảng 5,6 %/năm trong giai đoạn 1997-2009, WB 2010). Cùng với quá
trình đô thị hóa diễn ra nhanh chóng (788 đô thị, tốc độ đô thị hóa 35,2%, UNHabitat 2015) và đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, nhu cầu sử dụng
năng lượng nói chung và điện năng nói riêng cũng tăng rất nhanh.
Theo dự báo, sau 2015 Việt Nam sẽ trở thành nước nhập khẩu năng

thể giảm đến 25% nếu nhận được hỗ trợ hiệu quả từ cộng đồng quốc tế.
Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm đề xuất các giải pháp khắc phục các hạn
chế tiêu cực để hoàn thiện quản lý nhà nước (QLNN) về phát triển các nhà máy
nhiệt điện, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh năng
lượng và bảo vệ môi trường – phát triển bền vững là rất cần thiết. Do vậy, tác
giả lựa chọn đề tài “Quản lý Nhà nước về Phát triển Nhiệt điện ở Việt Nam”
làm đề tài luận văn chuyên ngành quản lý công nhằm nghiên cứu hiện trạng và
đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực QLNN về phát triển
nhiệt điện đáp ứng nhu cầu phát triên kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh năng
lượng và gắn liền với bảo vệ môi trường, đảm bảo sự phát triển bền vững của
đất nước.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận văn

Tác giả Mikkal E. Herberg trong nghiên cứu an ninh năng lượng và châu
Á-Thái Bình Dương (Energy security and Asia-Pacific) The National bureau of
Asian Reseach 2015 đã khẳng định sự phát triển năng động của khu vực kéo
theo nhu cầu về năng lượng đã và đang đặt ra nhiều thách thức về an ninh năng
lượng trong khu vực cũng như sự cần thiết phải có chính sách năng lượng kịp
thời, hợp lý của các chính phủ để bảo đảm an ninh năng lượng, mỗi quốc gia
6


cần phải có biện pháp quản lý, khai thác, sử dụng nguồn năng lượng hiệu quả để
bảo đảm duy trì động lực tăng trưởng và phát triển [30]
Đề án: “Điều chỉnh quy hoạch phát triển Điện lực quốc gia giai đoạn
2011-2020” có xét đến 2030 (QHĐ7ĐC) do Viện Năng lượng - Bộ Công
Thương lập đã khẳng định quan điểm đúng đắn của Đảng, Nhà nước đối với
việc phát triển hệ thống điện quốc gia, huyết mạch của nền kinh tế và được
nhấn mạnh thêm một số nhân tố thời đại. Một trong những nội dung quan trọng
mà đề án đã tập trung nghiên cứu là: Đa dạng hóa các nguồn năng lượng sơ cấp

sơ cấp (Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia), theo đúng Luật Điện lực
2013, làm cơ sở khoa học và pháp lý cho quy hoạch phát triển các phân ngành
điện, than, dầu-khí; từ đó sẽ xác định được cơ cấu tối ưu sử dụng các nguồn
năng lượng, cũng như cơ cấu nguồn điện cho cả giai đoạn quy hoạch [17]
Tuy nhiên, có thể nói, vấn đề QLNN về phát triển nhiệt điện ở Việt Nam
chưa có những nghiên cứu chuyên sâu, do đó việc nghiên cứu đề tài “Quản lý
Nhà nước về Phát triển Nhiệt điện ở Việt Nam” vừa có ý nghĩa thực tiễn vừa có
giá trị nhất định về lý luận.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu
Đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường việc quản lý nhà nước về phát
triển nhiệt điện ở Việt Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu lý luận quản lý nhà nước về phát triển nhiệt điện ở Việt
Nam;
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng QLNN về phát triển nhiệt điện ở Việt
Nam;
- Đề xuất một số giải pháp để tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước về
phát triển nhiệt điện ở Việt Nam.
8


4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động quản lý nhà nước về phát triển nhiệt điện ở Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Luận văn tập trung nghiên cứu về khai thác, sử dụng nhiên liệu truyền
thống từ sản xuất, phân phối nhiệt điện ở 3 miền: Bắc-Trung-Nam của Việt

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn
được cấu trúc làm 03 chương
Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về phát triển nhiệt điện ở
Việt Nam
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về phát triển nhiệt điện ở Việt
Nam
Chương 3 Một số giải pháp hoàn thiện nội dung Quản lý nhà nước về
phát triển nhiệt điện ở Việt Nam

10


Chƣơng 1:
CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ PHÁT TRIỂN
NHIỆT ĐIỆN Ở VIỆT NAM
1.1. Những khái niệm cơ bản
1.1.1. Nhiệt điện
Hiện nay, nước ta có 2 nguồn sản xuất điện năng chủ yếu đó là thủy điện
và nhiệt điện. Nhiệt điện hiện nay chủ yếu là 3 nguồn: nhiệt điện than, nhiệt
điện khí và nhiệt điện dầu.
Như vậy, nhiệt điện là việc biến đổi nhiệt năng của nhiên liệu thành cơ
năng rồi điện năng, quá trình biến đổi đó được thực hiện nhờ tiến hành một
số quá trình liên tục (một chu trình) trong một số thiết bị của nhà máy nhiệt
điện [5]
Nhà máy nhiệt điện là nhà máy chuyển hoá năng lượng có trong nhiên
liệu thành nhiệt năng trong buồng đốt lò hơi trong đó có môi chất bằng hơi
nước, hơi nước qua tua bin để chuyển nhiệt năng thành cơ năng quay máy phát
điện để chuyển đổi cơ năng thành điện năng: Nước được đun nóng, chuyển
thành hơi nước và quay một tua bin hơi nước, tua bin quay máy phát điện để
phát điện lên luới. Sau khi đi qua tuabin, hơi nước được ngưng tụ trong bình

nhược điểm là chi phí đầu tư ban đầu lớn, hoạt động phụ thuộc rất nhiều vào
diễn biến tình hình khí tượng, thuỷ văn. Do đó, trong quá trình phát triển hệ
thống nguồn, đồng thời với việc tận dụng ưu thế nguồn năng lượng giá rẻ của
thuỷ điện, việc chú trọng phát triển các nguồn nhiệt điện đảm bảo cung cấp đủ
điện cho nhu cầu phát triển phụ tải là rất quan trọng để có sự điều tiết hợp lý
giữa thuỷ điện và nhiệt điện.
Theo Quy hoạch điện VII điều chỉnh, trong thời gian tới, nhiều trung tâm
nhiệt điện lớn sẽ được xây dựng và đưa vào vận hành như Duyên Hải, Long
Phú, Sông Hậu, Vân Phong, Vĩnh Tân, Quảng Trị, Vũng Áng, Quảng Trạch,
Nghi Sơn, Nam Định, Thái Bình, Hải Dương... làm tăng đáng kể công suất
nguồn và sản lượng điện từ các nguồn nhiệt điện. Tổng công suất nhiệt điện đốt
than năm 2020 sẽ chiếm 42,7% tổng công suất đặt, sản xuất khoảng 46,8% sản
lượng điện sản xuất. Đến năm 2030, chiếm 51,6% tổng công suất đặt, sản xuất
khoảng 56,4% lượng điện sản xuất; tổng công suất nhiệt điện sử dụng khí thiên
nhiên (gồm cả LNG) năm 2020 chiếm 16,5% tổng công suất đặt, sản xuất
khoảng 24% sản lượng điện sản xuất, đến năm 2030 sẽ chiếm 11,8% công suất
đặt và 14,8% lượng điện sản xuất [19]
Như vậy, theo quy hoạch đến năm 2020, tổng công suất các nhà máy
nhiệt điện (than, khí) đạt khoảng 64,5% tổng công suất đặt, sản xuất khoảng
70,8% sản lượng điện và đến năm 2030, tổng công suất các nhà máy nhiệt điện
13


(than, khí) chiếm khoảng 63,4% tổng công suất đặt, sản xuất khoảng 71,2% sản
lượng điện.
Tuy nhiên, việc phát triển nhiệt điện cũng đứng trước thách thức không
nhỏ khi nguồn than và khí trong nước sẽ không đủ cung cấp cho các nhà máy
điện, phải nhập khẩu nhiên liệu. Do đó, việc đảm bảo ổn định, lâu dài nguồn
nhiên liệu than, khí, trong đó có nguồn nhiên liệu nhập khẩu, cung cấp ổn định
cho các nhà máy nhiệt điện sẽ có vai trò đặc biệt quan trọng, đảm bảo đủ điện

tiếp nhận nhiên liệu. Do đó có thể thấy, một nhà máy nhiệt điện phải xây dựng
tại bờ biển hay bờ sông lớn. Đa số người Việt Nam sống gần bờ biển, bờ sông,
nhờ đó việc truyền tải điện từ các nhà máy nhiệt điện đến nơi tiêu thụ cũng
nhanh chóng, thuận tiện và tiết kiệm được rất nhiều chi phí.
Chính đặc điểm trên cũng giải thích cho việc quy hoạch và phát triển
nguồn điện của nước ta trong tương lai. Nếu như trước đây, xu hướng xây dựng
các nhà máy Nhiệt điện là gần khu vực các mỏ than và khí, nhằm tận dụng tối
đa lợi thế về nguồn nhiên liệu. Tuy nhiên sẽ đánh đổi lại việc không tối ưu được
giữa vị trí nguồn điện với khu vực tiêu thụ.
Trong tương lai, việc xây dựng các nhà máy nhiệt điện sẽ không phải phụ
thuộc vào vị trí các mỏ nhiên liệu như hiện tại do chuyển sang xu hướng nhập
khẩu nhiên liệu cho sản xuất điện. Các trung tâm điện lực lớn (chủ yếu là nhiệt
điện than) sẽ được xây dựng dọc theo vùng duyên hải miền Trung và phía Nam
nhiều hơn nhằm thuận lợi cho việc nhập khẩu nhiên liệu (than dự kiến nhập từ
Australia và Indonesia) và gần các khu vực tiêu thụ điện lớn như miền Nam để
giảm áp lực cung ứng cho đường dây 500kV cũng như Hệ thống điện Quốc gia.
Theo đó, sau khi phân tích kinh tế kỹ thuật thì có 4 vị trí thuận tiện nhất
cho xây dựng cảng trung chuyển để nhập khẩu than cho các trung tâm điện lực.
Đó là Vĩnh Tân (Bình Thuận), Duyên Hải (Trà Vinh), Cái Mép (Vũng Tàu) và
Soài Rạp (Tiền Giang).
15


45%

48%

Nhiên liệu than
Nhiên liệu dầu
Nhiên liệu khí

& Công ty TNHH Vinakobalt đề xuất. Ngoài 2 dự án này còn có Dự án NMNĐ
Dung Quất 2x600MW chủ đầu tư là Sembcorp Singapore, nhưng ngày
27/5/2015 Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu thay đổi công nghệ từ sử dụng than
sang sử dụng khí (năm 2020 khí của mỏ Cá Voi Xanh sẽ vào bờ) nên dự án này
không còn là Dự án NMNĐ chạy than nữa.
1.1.4. Sản xuất, phân phối nhiệt điện
1.1.4.1. Nhiệt điện khí
Nhiệt điện khí có tỷ trọng đóng góp lớn nhất trong cơ cấu nguồn sản xuất
nhiệt điện với tỷ trọng hơn 48% tổng công suất của nhiệt điện. Nguồn nguyên
liệu để sản xuất ra điện là khí tự nhiên được mua lại từ Tập đoàn dầu khí và
nhập khẩu, giá bán khí sẽ biến động theo giá dầu. Mặc dù nguồn khí tự nhiên
nước ta khá dồi dào, tuy nhiên do giá thành sản xuất điện khí ở mức cao do đó
mặc dù công suất của các nhà máy điện khí rất lớn những tỷ lệ khai thác lại
không cao
Các dự án nhiệt điện khí chủ yếu được quy hoạch tập trung ở khu vực
miền Nam, nơi có nguồn cung cấp khí dồi dào từ Tập đoàn dầu khí (tính đến
thời điểm cuối năm 2015)

17


Bảng 1.1: Các nhà máy nhiệt điện khí
STT

Tên nhà máy

Công suất (MW)

1


Nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ 2.2

720

7

Nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ 3

720

8

Nhà máy nhiệt điện Bà Rịa

340

9

Nhà máy nhiệt điện Cà Mau 1

750

10

Nhà máy nhiệt điện Cà Mau 2

750
(Nguồn: Báo cáo của EVN năm 2015)

1.1.4.2. Nhiệt điện than

47

52

Công suất (MW)

13.157

25.787

45.152

55.252

33,4

42,7

49,3

42,6

56.400

130.932

220.165

304.478


1

Nhà máy nhiệt điện VeDan

72

2

Nhà máy nhiệt điện Hiệp Phước

375

3

Nhà máy nhiệt điện Thủ Đức

227

4

Nhà máy nhiệt điện Ô Môn

660

5

Nhà máy nhiệt điện Cần Thơ

150
(Nguồn: Báo cáo của EVN năm 2015)


20


đầu tư, xây dựng các chính sách khuyến khích phát triển, đầu tư nghiên cứu vào
các nguồn nhiên liệu mới tạo ra nhiệt điện...
Hoạt động QLNN về phát triển nhiệt điện cần phải tập trung vào vai trò
điều tiết, định hướng và tạo lập khung thể chế, pháp lý cho sự phát triển của
nhiệt điện thay vì tập trung toàn diện tất cả các vấn đề liên quan về ngành điện,
cần sự tách biệt giữa hoạt động QLNN với hoạt động sản xuất, kinh doanh nhiệt
điện, tạo cơ chế cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực điện năng chủ động và
kinh doanh theo quy định của pháp luật và các quy luật thị trường
1.2.2. Vai trò của quản lý nhà nước về phát triển nhiệt điện
Thứ nhất, tạo khung thể chế, pháp lý cho sự phát triển của nhiệt điện, thị
trường nhiệt điện nhằm điều tiết bảo đảm sự cạnh tranh công bằng trên thị
trường nhiệt điện. Để tạo dựng thị trường nhiệt điện cạnh tranh hoàn chỉnh, có
kết cấu hạ tầng đồng bộ, thể chế quản lý và vận hành minh bạch, công khai,
Nhà nước cần sử dụng sức mạnh tổng hợp trong việc xây dựng đường lối, chính
sách và tổ chức thực hiện tốt các chính sách đã ban hành, bảo đảm an ninh năng
lượng, góp phần thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Thứ hai, hoạt động QLNN về nhiệt điện phân biệt rõ hoạt động quản lý
kinh doanh nhiệt điện. Với cải cách kinh tế thị trường thì đổi mới hoạt động
QLNN về phát triển nhiệt điện cũng hết sức quan trọng. Rõ ràng là thị trường
không dung nạp được cơ chế xin cho. Đổi mới hoạt động QLNN với việc tập
trung vào cải cách doanh nghiệp nhà nước minh bạch và xóa bỏ độc quyền sẽ là
một động lực tự nhiên góp phần thúc đẩy bộ máy Nhà nước; việc tách chức
năng QLNN với chức năng chủ sở hữu, tách chức năng làm chính sách với chức
năng giám sát thị trường nếu làm được như vậy thì việc cải cách và phát triển
thị trường năng lượng Việt Nam sẽ được thúc đẩy một cách mạnh mẽ.
Thứ ba, hoạt động QLNN về nhiệt điện sẽ giải quyết được những tồn tại

22


bộ tiềm lực khoa học - công nghệ, ứng dụng và cải tiến công nghệ nước ngoài,
tiến tới sáng tạo công nghệ trong ngành điện năng của Việt Nam.
1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về phát triển nhiệt điện
Thực hiện QLNN về phát triển nhiệt điện phải quán triệt đầy đủ các
nguyên tắc sau:
- Thứ nhất, bảo đảm tính hệ thống: Nguyên tắc này xuất phát từ bản
chất hệ thống của đối tượng quản lý. Nhiệt điện là một quá trình biến đổi nhiên
liệu phức tạp. Các nhiên liệu này lại rất khác nhau, bị chi phối bởi các quy luật
khác nhau, hoạt động không đồng hướng nhau, thậm chí mâu thuẫn, đối lập
nhau. Nhiệm vụ của QLNN về phát triển nhiệt điện là trên cơ sở thu thập, xử lý
thông tin về các nhiên liệu để đưa ra các quyết định quản lý phù hợp, thúc đẩy
nhiệt điện hoạt động cân đối, hài hòa, theo hướng đích đã định của chủ thể quản
lý về phát triển nhiệt điện - tức Nhà nước.
- Thứ hai, bảo đảm tính tổng hợp: Nguyên tắc này xuất phát từ cơ sở tác
động tổng hợp của hoạt động phát triển lên đối tượng quản lý (hệ thống các
nhiên liệu tạo ra nhiệt điện). Các hoạt động phát triển diễn ra dưới nhiều hình
thái đa dạng, với những quy mô, tốc độ rất khác nhau và chúng đều gây ra tác
động tổng hợp lên đối tượng quản lý. Vì vậy, khi hoạch định chính sách, chiến
lược phát triển nhiệt điện, khi ra các quyết định quản lý sự phát triển nhiệt điện
cần phải tính đến tác động tổng hợp của các hoạt động phát triển.
- Thứ ba, bảo đảm tập trung dân chủ: Đây là một trong các nguyên tắc
cơ bản của QLNN về phát triển nhiệt điện nói riêng, QLNN nói chung. QLNN
về phát triển nhiệt điện được thực hiện ở nhiều cấp khác nhau. Điều đó đòi hỏi
phải đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ giữa tập trung và dân chủ trong quản lý
nhiệt điện. Tập trung được biểu hiện thông qua kế hoạch hóa các hoạt động phát
triển, ban hành và thực thi hệ thống pháp luật về nhiệt điện, thực hiện chế độ
trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, hộ gia đình, ở