VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN HOÀNG HỮU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH BỀN VỮNG
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Hà Nội, 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN HOÀNG HỮU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH BỀN VỮNG
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS.BÙI NHẬT QUANG


15 C ủ

ể

ƣở

ệ

ể
ự

ệ

ị

ề
ể

ự

1.6. Một số mô hình phát triển du lịch bền vữ

ệ

ữ

............................. 12

ị


CHƢƠNG 3 ............................................................................................................................ 64
GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI CHÍNH SÁCH .......................... 64
PHÁT TRIỂN DU LỊCH BỀN TẠI HUYỆN BA VÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI......... 64
3 1 Bố ả
ị
ề ữ

ạ

ƣớ
ố
ả
ƣở
ớ ệ
ự
ệ
ể
yệ B Vì ................................................................................................... 64

32 K ắ
ụ
ữ
ểm y
y
mạ
ể
ị
ề ữ
...................................................................................................................................................... 67

N mÁ

: European Union
Liên minh châu Âu

GDP

: T ng sản phẩm quốc nội

Homstay

: Du lị

IUCN

: International Union for Conservation of Nature

ƣ

ú ạ

ị

ƣơ

Liên minh bảo tồn thiên nhiên quốc t
MICE

: Meetings, Incentives, Conferences, Exhibitions
Du lịch công vụ


53

K t quả hoạt ộng kinh doanh du lịch
Bảng 2.2.

ạn 2011 - 2016

54


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thi t củ

ề tài

Cùng sự nghiệp đổi mới của đất nước hơn 30 năm qua, ngành du lịch cả nước nói
chung và huyện Ba Vì nói riêng, đã có nhiều tiến bộ và đạt được những thành tựu đáng
ghi nhận. Sự trưởng thành và lớn mạnh không ngừng của các doanh nghiệp du lịch; cơ
sở hạ tầng phục vụ du lịch từng bước được hiện đại, tiện nghi; các loại hình du lịch đa
dạng đã và đang tạo diện mạo mới và tiền đề quan trọng tạo đà cho du lịch Ba Vì phát
triển.
Ngành du lịch đã đóng góp lớn vào tăng trưởng kinh tế, xóa đói, giảm nghèo,
bảo đảm an sinh xã hội, bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa, bảo vệ môi trường
và giữ vững an ninh, quốc phòng. Bên cạnh những thành tựu đạt được, ngành du
lịch của huyện còn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập; nhiều khó khăn, trở ngại vẫn chưa
được giải quyết thỏa đáng; chưa có bước đột phá để khẳng định thực sự là ngành
kinh tế mũi nhọn; những kết quả đạt được chưa tương xứng với tiềm năng và lợi thế
của huyện; sự phát triển còn chứa đựng nhiều nguy cơ, yếu tố thiếu bền vững.
Thời gian qua, chính quyền huyện Ba Vì đã tích cực trong: tổ chức chỉ đạo

PGS.TS Phạm Trung Lương cùng nhóm nghiên cứu đã làm rất rõ những vấn
đề lý luận cũng như thực tiễn về phát triển du lịch bền vững ở Việt Nam. Đề tài
nghiên cứu đã đề cập tới kinh nghiệm phát triển du lịch bền vững của một số quốc
gia. Đặc biệt là kinh nghiệm về xây dựng và ban hành chính sách phát triển du lịch
bền vững.
- Richard Sharpley là Giáo sư về Du lịch và Phát triển tại Đại học Central
Lancashire, Vương quốc Anh (2009): "Tourism Development and the Environment:
Beyond Sustainability? - Phát triển du lịch và môi trường: vượt xa sự bền vững?"
Nghiên cứu về sự phát triển của khái niệm phát triển du lịch bền vững, các
biểu hiện đương đại trong các tài liệu học thuật và phát triển chính sách và các quá
trình chính sách, tác giả so sánh những hạn chế của nó với các bối cảnh kinh tế
chính trị, văn hoá-xã hội và môi trường. Sau đó, ông đề xuất các phương pháp tiếp
cận thay thế cho phát triển du lịch mà vẫn duy trì sự bền vững về môi trường như là
một điều kiện tiên quyết cho sự phát triển du lịch.

2


- Megan Epler Wood (2017): "Sustainable Tourism On A Finite Planet - Du
lịch bền vững trên hành tinh hữu hạn".
Cuốc sách khuyến cáo các nhà hoạch định chính sách đánh giá giá trị hiện tại
và tương lai của nguồn vốn tự nhiên, xã hội và văn hoá để hướng đầu tư vào các điểm
đến và bảo vệ các nguồn lực quan trọng. Các nghiên cứu điển hình minh họa lý do tại
sao ngân sách để bảo vệ các điểm đến địa phương luôn bị hạ thấp và cung cấp hướng
dẫn về số liệu mới. Các cách tiếp cận đổi mới được đề xuất để hỗ trợ việc chuyển đổi
sang cơ sở hạ tầng xanh, bảo vệ cảnh quan và thu hút người dân bản địa theo dõi các
chỉ số quan trọng để bảo vệ các nguồn lực địa phương. Nó cung cấp những khuyến
nghị sâu rộng cho các chương trình giáo dục mới, chuyên môn, tài chính và khuôn
khổ pháp lý để giảm các tác động tiêu cực nhanh chóng của du lịch và bảo vệ sức
khoẻ và phúc lợi của người dân địa phương, các hệ sinh thái và di tích.

hoạt động chải nghiệm cùng người dân bản địa. Đề tài này đề cập tới một khía cạnh
trong phát triển du lịch bền vững; mang tính áp dụng thực tiễn cho phát triển sản
phẩm ngành du lịch trên địa bàn huyện, chưa làm rõ các yếu tố của phát triển du
lịch bền vững về diễn biến chính sách cũng như thực tiễn diễn biến của hoạt động
này.
- Ngoài ra còn có nghiên cứu của Bùi Thị Minh Nguyệt: "Giải pháp phát
triển du lịch sinh thái bền vững tại vườn quốc gia Ba Vì", được đăng trên tạp chí
khoa học và công nghệ Lâm nghiệp số 1 năm 2012.
Nghiên cứu vừa nêu đã làm rõ những vấn đề lý luận về du lịch bền vững,
tiềm năng, lợi thế và thực trạng du lịch sinh thái tại Vườn Quốc Gia Ba Vì. Tuy
nhiên, nghiên cứu chỉ dừng lại ở hoạt động du lịch sinh thái diễn ra ở Vườn Quốc
Gia Ba Vì trong tổng thể hoạt động du lịch đa dạng của huyện Ba Vì.
Từ một số nghiên cứu của các tác giả nêu trên, đề tài của tôi kế thừa một số
lý thuyết cơ bản về phát triển du lịch bền vững cũng như các mô hình du lịch bền
vững đã được nghiên cứu. Xét về chức năng, quyền hạn của chính quyền cấp huyện,
tôi tập trung làm rõ việc thực hiện chính sách phát triển du lịch trên cơ sở những
4


hoạt động thực tiễn cụ thể đã và đang diễn ra trên địa bàn huyện Ba Vì - thành phố
Hà Nội.
3. Mụ

và nhiệm vụ nghiên c u

3.1. Mục đích nghiên cứu
Hệ thống hóa những vấn đề lý luận của thực hiện chính sách phát triển du
lịch bền vững, đánh giá thực trạng và những yêu cầu đặt ra đối với quản lý nhà
nước, chính sách phát triển du lịch tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội. Đồng thời,
nghiên cứu nhằm làm rõ những điểm mạnh, điểm yếu cũng như những cơ hội, thách

5 P ƣơ

ậ

ƣơ

nc u

5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và luận văn
triệt để vận dụng nghiên cứu phương pháp chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy
luật phạm vi chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng,
thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia chủ đề của các chính sách. Lý
thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình
thành lý luận về chính sách chuyên ngành.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp thu thập thông tin: Phân tích và tổng hợp, được sử dụng để thu
thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài
nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, Nghị quyêt, quyết định của Đảng, Nhà
nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo
cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên
quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới vấn đề chính sách phát triển, khai thác tiềm năng du
lịch huyện Ba Vì. Đồng thời, thu thập các số liệu của các tổ chức và học giả quốc tế
liên quan đến đề tài trong thời gian qua.

6


6 Ý


vững tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội.

7


C ƣơ

1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH BỀN VỮNG
1.1. Chính sách và chính sách công
"Chính sách" là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu, các
phương tiện truyền thông và trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, đây cũng là thuật
ngữ khó có thể định nghĩa một cách cụ thể và rõ ràng. Theo từ điển tiếng Anh
(Oxford English Dictionary) "chính sách" là "một đường lối hành động được thông
qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách...".
Thomas Dye (năm 1972) đưa ra định nghĩa khá súc tích về chính sách công
như sau: "Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không
làm". Định nghĩa này khá cô đọng nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc
về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào
được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà nước.
William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa cụ thể hơn, chính sách công
"là một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau được ban hành bởi một hoặc
một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các
phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm
quyền". Theo ông, chính sách công là một quá trình chứ không đơn giản là một sự
lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng cho thấy một cách rõ ràng rằng chính sách
công là "một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau".
James Anderson (năm 1984) đưa ra định nghĩa khái quát hơn về chính sách

thể phá hủy nhanh chóng các môi trường nhạy cảm. Và kết quả là có thể phá hủy
hoặc thay đổi một cách không nhận ra được các nguồn lợi và văn hóa mà chúng phụ
thuộc vào.
* Du lịch bền vững được lập kế hoạch cẩn thận từ lúc bắt đầu để đem lại lợi ích cho
cộng đồng địa phương, tôn trọng văn hóa, bảo tồn nguồn lợi tự nhiên, giáo dục du
khách và cả cộng đồng địa phương. Du lịch bền vững có thể tạo ra một lợi tức
tương tự như du lịch đại chúng, nhưng có nhiều lợi ích được để lại cho cộng đồng
địa phương và các nguồn lợi tự nhiên, các giá trị văn hóa của vùng được bảo vệ.

11


Bảng 1.1. Khác biệt giữa du lị

ại chúng và du lịch bền vững
Loại hình du lịch

TT

Tiêu chí so sánh
Du lị
Mục tiêu hướng tới

1

ại chúng
Lợi tức

Du lịch bền vững
Lợi tức, môi trường và cộng

Mục đích hoạt

Tập trung làm giải trí cho

Tập trung vào các kinh

động

khách

nghiệm giáo dục
Bảo tồn các nguồn lợi được

Không ưu tiên cho bảo tồn
6

xem là ưu tiên

Hoạt động ưu tiên
Không ưu tiên cho cộng

Đánh giá văn hóa địa phương

đồng

là ưu tiên

Phần lớn lợi tức được đưa
7



Bất kể một chính sách nào khi được xây dựng kế hoạch thực hiện từ các cơ
quan từ Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng với các nội dung sau:

12


* Kế hoạch tổ chức điều hành
* Kế hoạch cung cấp các nguồn vật lực
* Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện
*Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách
* Dự kiến nội quy, quy chế về tổ chức điều hành, về trách nhiệm, nhiệm vụ,
quyền hành của cá nhân, tổ chức tham gia, tổ chức điều hành chính sách, về các
biện pháp khen thưởng, k luật....
* Kế hoạch và điều chỉnh kế hoạch thực thi chính sách do lãnh đạo có thẩm
quyền các cấp thông qua.
Và chính sách phát triển du lịch bền vững cũng không phải là ngoại lệ. Du
lịch bền vững đòi hỏi phải quản lý tất cả các dạng tài nguyên theo cách nào đó để
chúng ta có thể đáp ứng các nhu cầu kinh tế, xã hội và thẩm mỹ trong khi vẫn duy
trì được bản sắc văn hóa, các quá trình sinh thái cơ bản, đa dạng sinh học và các hệ
đảm bảo sự sống. Xây dựng kế hoạch hay nói cách khác là lập kế hoạch chính là
xác định mục tiêu, mục đích đối với thành tựu tương lai.
1.3.2. Ph

i n tu ên t u ền chính ách

Mục đích chung của việc tuyên truyền và phổ biến chính sách chính là giúp
cho đối tượng chính sách và mọi người dân tham gia hiểu rõ về mục đích, yêu cầu
của chính sách, về tính đúng đắn của chính sách để họ tự giác thực hiện.
Việc phổ biến, tuyên truyền thực hiện chính sách phát triển du lịch được cụ

biến động, đòi hỏi đội ngũ cán bộ thực thi chính sách phải có năng lực kiến thức sử
dụng hệ thống công cụ quản lý tác động nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho việc
thực thi chính sách; chủ động đề xuất tham mưu với chủ thể ban hành chính sách
điều chỉnh chính sách và áp dụng các biện pháp, giải pháp thực hiện chính sách phù
hợp với hoàn cảnh mới.
Trên thực tế, có nhiều chính sách ban hành đúng nhưng quá trình thực hiện
chính sách không có các giải pháp, biện pháp duy trì và phát triển dẫn đến hiệu quả

14


chính sách thấp, gây lãng phí, không đáp ứng được yêu cầu quản lý, yêu cầu thực
hiện chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm
2030 đã đề xuất các nhóm giải pháp phát triển như nhóm giải pháp về phát triển sản
phẩm du lịch; nhóm giải pháp về phát triển cơ sở hạ tầng, cơ sở vật chất phục vụ kĩ
thuật du lịch; nhóm giải pháp về đào tạo phát triển nguồn nhân lực; nhóm giải pháp
về phát triển thị trường, xúc tiến quảng bá, xây dựng thương hiệu du lịch; nhóm giải
pháp về đầu tư và chính sách phát triển du lịch... Các giải pháp này nhằm đảm bảo
cho chính sách phát triển du lịch bền vững phát huy được tác dụng trong thực tiễn.
1.3.5. Điều ch nh chính ách
Điều chỉnh để chính sách phù hợp với yêu cầu quản lý với tình hình thực tế.
Trong quá trình thực hiện chính sách nếu gặp khó khăn do môi trường thực tế thay
đổi, do chính sách còn những bất cập, hạn chế chưa phù hợp với thực tiễn cần có
những điều chỉnh nhất định để đáp ứng yêu cầu quản lý và phù hợp với tình hình
thực tế. Về nguyên tắc, thẩm quyền điều chỉnh, bổ sung chính sách là của cơ quan,
tổ chức ban hành chính sách. Nhưng trên thực tế việc điều chỉnh các biện pháp, cơ
chế chính sách diễn ra rất năng động và linh hoạt trong thực hiện chính sách.
Trong quá trình triển khai thực hiện có thể nảy sinh, phát hiện những sự
không phù hợp trong chính sách hoặc có những tác động bên ngoài ngoài dự kiến


t inh nghiệ

Đánh giá, tổng kết việc thực hiện chính sách là quá trình xem x t, kết luận về
sự chỉ đạo, điều hành tổ chức thực hiện chính sách của chủ thể thực hiện chính sách
(các cơ quan, tổ chức và đội ngũ cán bộ công chức có chức năng thực hiện chính
sách) và việc cháp hành thực hiện của các đối tượng thụ hưởng chính sách. Không có
trình độ, năng lực, kiến thức, kỹ năng và kinh nghiệm khó có thể đánh giá được chính
xác kết quả thực hiện và rút ra các bài học kinh nghiệm trong thực hiện chính sách.
Thước đo đánh giá kết quả thực hiện chính sách là: tinh thần hưởng ứng với
mục tiêu chính sách; ý thức chấp hành các quy định về cơ chế, biện pháp thực hiện
mục tiêu chính sách trong từng điều kiện về không gian và thời gian.
Cùng với việc tổng kết, đánh giá kết quả chỉ đạo điều hành, thực hiện của các
cơ quan nhà nước, của đội ngũ cán bộ công chức còn phải xem x t, đánh giá kết quả
việc thực hiện của các đối tượng thụ hưởng trực tiếp và gián tiếp từ chính sách.
Thước đo, căn cứ để đánh giá kết quả thực hiện chính sách của các đối tượng này là
tinh thần hưởng ứng với mục tiêu chính sách, ý thức chấp hành những quy định về
cơ chế, biện pháp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để thực hiện mục
tiêu và các quy định cụ thể của chính sách.

16


14 N ữ

ốả

ƣở

ự

trường và điều kiện cho du lịch phát sinh và phát triển mà còn quyết định quy mô, thể
loại, chất lượng, hiệu quả của hoạt động du lịch của mỗi quốc gia, mỗi vùng, địa
phương.
Không phải bất cứ sản phẩm du lịch nào được khai thác từ văn hóa dân tộc
cũng đều mang sẵn tính độc đáo, mặc dù văn hóa bản thân nó đã mang tính đặc thù
cho mỗi quốc gia. Khai thác những yếu tố mang tính bản sắc, đặc trưng của văn hóa

17


dân tộc để hình thành các sản phẩm du lịch chính là tạo nên những sản phẩm văn
hóa đặc sắc, riêng biệt.
Du lịch là hoạt động có liên quan mật thiết với môi trường. Trong đó, "Tài
nguyên du lịch là cảnh quan thiên nhiên, yếu tố tự nhiên và các giá trị văn hóa làm
cơ sở để hình thành sản phẩm du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, nhằm đáp ứng nhu
cầu du lịch. Tài nguyên du lịch bao gồm tài nguyên du lịch tự nhiên và tài nguyên
du lịch văn hóa." ( Khoản 4 Điều 3 Luật Du lịch, năm 2017). "Môi trường du lịch là
môi trường tự nhiên và môi trường xã hội nơi diễn ra các hoạt động du lịch"( khoản
18 điều 3 Luật Du lịch, năm 2017).
Môi trường là yếu tố quyết định đến sự phát triển du lịch: nơi diễn ra các
hoạt động du lịch thường là những khu vực có giá trị cao về thẩm mỹ, sự đặc sắc về
truyền thống văn hóa, về phong tục tập quán, đặc biệt là sự đa dạng về sinh thái. Do
đó, các thành phần môi trường tự nhiên như cảnh quan, hệ sinh thái, khí hậu là
những yếu tố hình thành nên tài nguyên du lịch, tạo ra sức hấp dẫn của du lịch. Hơn
nữa, các điểm tham quan du lịch chỉ có thể thu hút du khách du lịch khi có môi
trường trong lành, sạch đẹp, đảm bảo vệ sinh về nước, đất, không khí đáp ứng được
nhu cầu nghỉ ngơi, tĩnh dưỡng và bảo vệ sức khỏe cho du khách. Vì vậy hoạt động
du lịch phải diễn ra trong môi trường, chất lượng, hiệu quả của hoạt động du lịch
phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng môi trường cũng như vẻ đẹp của cảnh quan thiên
nhiên.

cực hơn. Hầu hết các tỉnh thành đều đã có nghị quyết, chỉ thị về phát triển du lịch. Đại
hội Đảng bộ các cấp ở hầu hết các tỉnh thành đều định hướng phát triển du lịch, coi du
lịch là ngành kinh tế quan trọng hoặc mũi nhọn. Nhận thức của doanh nghiệp du lịch
được nâng lên, hoạt động du lịch đã thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội.
Du lịch là hoạt động tổng hợp lấy con người làm trọng tâm, tác hại mà ngành
du lịch gây cho môi trường chủ yếu là do hoạt động của con người mà ra. Do đó
muốn thực hiện phát triển bền vững ngành du lịch cần phải tiến hành nâng cao nhận
thức và giáo dục ý thức con người bao gồm cả khách du lịch và dân cư vùng du lịch.
Từ đó, trong quá trình tham gia vào các hoạt động du lịch, họ s tự giác tuân thủ các
nguyên tắc phát triển du lịch bền vững.

19