BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
...…/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG NGỌC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LÝ SƠN, TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ – NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

...…/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ HỒNG NGỌC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG


LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình học tập và hoàn thiện Luận văn Thạc sỹ tại Cơ sở Học
viện Hành chính khu vực miền Trung, em đã nhận được sự quan tâm, giúp đỡ
của quý thầy cô, bạn bè, đồng nghiệp và gia đình, đã tạo điều kiện về thời gian,
hướng dẫn nội dung, cung cấp tài liệu và những thông tin cần thiết.
Trước tiên, em xin chân thành cảm ơn đến Cơ sở Học viện Hành chính khu
vực miền Trung, Khoa Sau đại học Học viện Hành chính Quốc gia cùng tất cả
quý thầy, cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã giảng dạy tận tình và
truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ em trong quá trình học tập và
nghiên cứu.
Em xin chân thành cảm ơn sâu sắc đến TS. Nguyễn Việt Hùng, đã tận tình
hướng dẫn và có những đóng góp quý báu để em hoàn thành Luận văn này.
Tuy có nhiều cố gắng, nhưng luận văn không tránh khỏi những thiếu sót,
hạn chế. Em kính mong quý thầy, cô và những người quan tâm đến đề tài có
những đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hoàn thiện hơn.
Một lần nữa em xin chân thành cảm ơn./.
Học viên
Nguyễn Thị Hồng Ngọc


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI
TRƯỜNG........................................................................................................ 9
1.1. Tổng quan Quản lý nhà nước về môi trường ............................................ 9
1.1.1. Một số khái niệm .................................................................................... 9
1.1.2. Đặc điểm quản lý nhà nước về môi trường ........................................... 13
1.1.3. Tính tất yếu quản lý nhà nước về môi trường ...................................... 15

Sơn, tỉnh Quảng Ngãi ..................................................................................... 76
3.1.1. Quan điểm, định hướng ........................................................................ 76
3.1.2. Mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể ................................................................. 79
3.2. Một số giải pháp tăng cường công tác QLNN về MT .............................. 81
3.2.1. Môi trường là vấn đề toàn cầu: ............................................................. 81
3.2.2. Bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn quân, toàn dân: ... 82
3.2.3. Khắc phục tư tưởng chạy theo lợi ích trước mắt về kinh tế mà hy sinh
những lợi ích lâu dài về môi trường sinh thái ................................................. 83
3.2.4. Bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa qui định pháp luật về BVMT
với các hệ thống pháp luật khác có liên quan.................................................. 84
3.2.5. Các giải pháp cụ thể ............................................................................. 84
Tiểu kết chương 3.......................................................................................... 98
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................................... 99
1. KẾT LUẬN ................................................................................................ 99
2. KIẾN NGHỊ ............................................................................................. 100
TÀI LIỆU THAM KHẢO


CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BĐKH

:

Biến đổi khí hậu

BVMT

:



Quản lý nhà nước

QLTH

:

Quản lý tổng hợp

QLTHVB

:

Quản lý tổng hợp vùng bờ

TN&MT

:

Tài nguyên và Môi trường

TP

:

Thành phố

UBND

:

Lê Huy Bá, 2009).
Dự báo trong tương lai gần, BĐKH ngày càng trở nên trầm trọng hơn
(nhiệt độ gia tăng, nước biển dâng, thiên tai, bão lũ…). Theo báo cáo về phát
triển con người năm 2007-2008 của UNDP, nếu nhiệt độ trên Trái đất tăng
thêm 2oC thì 22 triệu người Việt Nam sẽ mất nhà và 45% diện tích đất nông
nghiệp ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, vựa lúa lớn nhất ở Việt nam sẽ ngập
chìm trong nước biển. Đối với vùng duyên hải miền Trung, tác động của
BĐKH được nhận định là ảnh hưởng đến năng suất và sản lượng cây trồng, vật
nuôi và sự dịch chuyển dân cư, lao động từ vùng thấp lên vùng cao và gây nên
sức ép không nhỏ tới địa mạo, địa chất của khu vực.
Huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi là 1 trong 12 huyện đảo tiền tiêu
có vị trí địa chính trị hết sức quan trọng trong sự nghiệp bảo vệ chủ quyền quốc
gia, bảo vệ an ninh lãnh hải và phát triển kinh tế biển của khu vực miền Trung
cũng như cả nước. Đặc biệt là phát triển du lịch biển, đảo. Có diện tích tự nhiên
10,32 km2 , dân số có trên 22 nghìn người, mật độ dân số 2.107 người/km2.Với
mật độ dân số rất đông và những năm gần đây lượng khách du lịch đến với Lý
Sơn tăng cao, tình trạng xử lý rác thải đang là mối lo ngại cho địa phương. Mặc
dù trong thời gian qua huyện Lý Sơn đã được tổng cục quản lý chất thải và cải
1


thiện môi trường (thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) đầu tư nhà máy xử lý
rác thải rắn sinh hoạt cho huyện với công suất 15,5 tấn/ngày nhưng khi đưa vào
sử dụng chỉ được 1,8 tấn mỗi ngày và công nhân phải thực hiện các khâu bằng
thủ công. Đến năm 2016 chủ trương của huyện là thực hiện xã hội hóa, nhà
máy xử lý rác thải đã giao cho doanh nghiệp tư nhân Đa Lộc, bước đầu thực
hiện tương đối tốt. Tuy nhiên, công tác môi trường và bảo vệ môi trường trên
địa bàn huyện còn khá nhiều bất cập, do: (1). Ý thức của một số bộ phận người
dân, khách du lịch xả thải ra môi trường; (2). Tình trạng ô nhiễm nước mặt do
xâm nhập mặn, sử dụng phân bón và thuốc trừ sâu không kiểm soát…Do, vị trí

nhau. Ban đầu đó chỉ là những nghiên cứu mang nhiều tính học thuật, có ý
nghĩa nâng cao nhận thức của cộng đồng, thay đổi quan điểm của những người
làm chính sách, quy hoạch và quản lý tài nguyên đới bờ.Sau đó là việc triển
khai các hoạt động chuẩn bị mang tính chất khởi động, như xây dựng cơ sở dữ
liệu, xây dựng hồ sơ môi trường, tập huấn, đào tạo cán bộ về quản lý tổng hợp
đới bờ, ứng dụng GIS và các lĩnh vực liên quan, nghiên cứu thể chế quản lý tài
nguyên và môi trường đới bờ. Đến nay, các địa phương có dự án về quản lý
tổng hợp đới bờ đã bắt tay vào việc xây dựng và áp dụng các chương trình
quản lý tổng hợp đới bờ thông qua một số hoạt động cụ thể quan trọng như xây
dựng và thực hiện Chiến lược quản lý tổng hợp vùng bờ, Hệ thống tổng hợp
quản lý thông tin, Quan trắc tổng hợp môi trường, đánh giá rủi ro môi trường,
chiến dịch truyền thông v.v.
Một số dự án được xây dựng gần đây đã đặt mục tiêu lồng ghép quản lý
tổng hợp đới bờ vào cơ chế quản lý tài nguyên và môi trường đới bờ hiện hành
tại một số địa phương được chọn làm thí điểm, thông qua một chu trình quản lý
tổng hợp đới bờ đầy đủ, bao gồm các bước của quản lý tổng hợp đới bờ, như:
khởi động, chuẩn bị, xây dựng, phê chuẩn, thực hiện và sàng lọc/củng cố. Một
trong những mục đích cuối cùng của dự án này là thể chế hóa quản lý tổng hợp
đói bờ. Trong số các dự án như vậy, có thể kể đến các dự án mang tính chất
vận hành, áp dụng thực tế quản lý tổng hợp đới bờ như sau:
3


Thứ nhất là Dự án điểm trình diễn quốc gia về quản lý tổng hợp vùng bờ
Đà Nẵng.Đây là dự án điểm trình diễn quốc gia về Quản lý tổng hợp vùng bờ
tại cấp thành phố Đà Nẵng trong khuôn khổ chương trình hợp tác khu vực về
quản lý môi trường các biển Đông Á (PEMSEA).
Thứ hai là Dự án Việt Nam- Hà Lan về quản lý tổng hợp đới bờ
(VNICZM).
Tháng 9 năm 2000, Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Hà Lan đã ký kết

điều tiết các hoạt động QLNN hướng tới phát triển bền vững, giải quyết an
sinh xã hội và gắn với bảo vệ môi trường sinh thái đáp ứng với các rủi ro môi
trường ngày càng trở nên trầm trọng hơn. Thời gian tới, nhiệm vụ bảo vệ môi
trường hết sức nặng nề, nhiều vấn đề môi trường tích tụ chưa được giải quyết,
áp lực lên môi trường ngày càng lớn, nguy cơ nước ta trở thành bãi thải công
nghệ lạc hậu, các loại hình sản xuất ô nhiễm môi trường đang hiện hữu; biến
đổi khí hậu diễn biến nhanh, phức tạp, đặt ra nhiều thách thức lớn đối với công
tác bảo vệ môi trường trong bối cảnh toàn cầu hòa và hội nhập khu vực .
Một số luận văn thạc sĩ như: Vấn đề ô nhiễm môi trường trong các khu
công nghiệp thành phố Hồ Chí Minh – Thực trạng và các giải pháp kinh tế ,
của Nguyễn Văn Trung; đề tài luận văn : Xử lý nước thải tại Việt Nam của
Phan Kiêm Dũng; đề tài: Những thách thức của môi trường Việt Nam và các
biện pháp quản lý nhà nước của Bùi Thị Lan Hương.
Các đề tài trên chỉ nghiên cứu một mặt nào đó, hoặc trên một địa bàn
nhất định và hiện tại chưa có một nghiên cứu nào đề cập một cách tổng quan
về huyện đảo Lý Sơn. Vì vậy, tác giả chọn nghiên cứu vấn đề “Quản lý nhà
nước về bảo vệ môi trường trên địa bàn huyện Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi”
làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý công.

5


3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn:
-Mục đích:
Về mặt lý luận: hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận quản lý nhà nước về
môi trường, nội dung quản lý nhà nước về môi trường, mục tiêu của quản lý
nhà nước, và các công cụ quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường tại huyện Lý
Sơn tỉnh Quảng Ngãi
Về mặt thực tiễn: trên cơ sở phân tích thực trạng môi trường tại địa bàn
huyện Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, qua đó đề xuất một số định hướng, giải pháp

bảo vệ môi trường trên địa bàn huyện Lý Sơn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về mặt lý luận: Tổng quan, làm rõ cơ sở lý luận của QLNN về
TN&BVMT. Các quan điểm và nguyên tắc thể hiện văn bản qui phạm pháp
luật của Việt Nam là: (i) Môi trường là vấn đề toàn cầu: BVMT vừa là mục
tiêu vừa là nội dung cơ bản của PTBV; (ii). BVMT là sự nghiệp của toàn Đảng,
toàn dân và toàn quân: huy động sự tham gia và sức mạnh của toàn xã hội.
- Luận văn đánh giá thực trạng hoạt động QLNN về MT trên địa bàn
huyện Lý Sơn, những hạn chế và nguyên nhân và từ đó đề xuất một số giải
pháp QLNN về MT định hướng mục tiêu PTBV trong bối cảnh thích ứng với
BĐKH của địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn kết
cấu gồm ba chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về môi trường.

7


Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về môi trường trên địa bàn
huyện Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi
Chương 3: Một số Giải pháp và kiến nghị quản lý nhà nước về bảo vệ
môi trường trên địa bàn huyện Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi.

8


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG
1.1.

trường dựa trên cơ sở cộng đồng; Quản lý môi trường có tính tự nguyện... Hính
thức quản lý nhà nước về môi trường chủ yếu là điều hành và kiểm soát (CAC:
Comment And Control).
Hoạt động quản lý nhà nước bảo vệ môi trường là hoạt động giữ cho môi
trường trong lành, sạch đẹp, phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với
môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên
nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học.
- Khái niệm Quản lý môi trường
Xuất pháp từ tính phức tạp và đa-liên ngành của công tác quản lý bảo vệ
môi trường, có rất nhiều nguyên lý, quan niệm, ý tưởng liên quan đến quản lý
môi trường được đưa ra. Cho đến nay, theo nhiều tác giả định nghĩa: “Quản lý
môi trường là quản lý tổng thể toàn bộ (bao gồm cả qui hoạch) để xác định và
hướng dẫn thực hiện một chính sách tài bảo vệ môi trường” [4.tr1].
Chính sách bảo vệ môi trường là một phát biểu của một tổ chức về sự nỗ
lực của nó và các nguyên lý liên quan đến hành động quản lý bảo vệ môi
trường của tổ chức.Chính sách môi trường cung cấp một khuôn khổ để hành
động và xác lập các mục tiêu và mục đích quản lý bảo vệ môi trường của tổ
chức đó.
Như thế có thể phân biệt làm hai loại tổ chức [21.tr56]:
1. Các tổ chức quản lý Nhà nước chịu trách nhiệm quản lý toàn bộ hệ
sinh thái và những hoạt động kinh tế-xã hội phát triển trên đó. Trong đó, quản
lý môi trường là một khía cạnh trong công tác quản lý chung về kinh tế-xã hội.
Chức năng quản lý môi trường của chính quyền các cấp được giao cho ngành
tài nguyên – môi trường chủ trì (Bộ Tài nguyên và Môi trường ở cấp quốc gia,
Sở ở cấp tỉnh, thành phố và các cấp trực thuộc).
2. Các tổ chức cơ sở bao gồm các doanh nghiệp, các khu công nghiệp và
các tổ chức xã hội khác như trường học, bệnh viện, khách sạn…Như vậy theo
định nghĩa, ở các tổ chức này, nếu có đưa ra chính sách môi trường thì ở đó sẽ
có thực hiện quản lý môi trường.
10

sau[6.tr179]:
11


-Cơ sở triết học của quản lý môi trường: Trước hết xem xét mối quan hệ
nhân quả giữa nguyên nhân và kết quả. Do tính phổ biến của môi liên hệ nhân
quả nên nguyên nhân có thể gây ra nhiều kết quả, hoặc ngược lại, ví dụ, kết quả
của ô nhiễm môi trường là do đô thị hóa, công nghiệp hóa, do phát triển “quá
nóng” nền kinh tế...
-Cơ sở xã hội: Dựa trên các yếu tố điều tra, phân tích, tổng hợp, tham
vấn của cộng đồng để tìm giải pháp hữu hiệu.
-Cơ sở của thể chế: Chính sách, luật lệ về môi trường, công cụ quản lý
của nhà nước, tổ chức bộ máy chuyên trách môi trường, các tổ chức xã hội,
cộng đồng dân cư, phương tiện truyền thông... sẽ tạo ra một cơ chế hữu hiệu để
giảm thiểu ô nhiễm và bảo vệ môi trường.
- Khái niệm ô nhiễm môi trường
Ô nhiễm môi trường là sự biến đổi của các thành phần môi trường
không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường
gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật.
- Khái niệm chất gây ô nhiễm
Chất gây ô nhiễm là các chất hóa học, các yếu tố vật lý và sinh học khi
xuất hiện trong môi trường cao hơn ngưỡng cho phép làm cho môi trường bị ô
nhiễm.
- Khái niệm chất thải
Chất thải là vật chất được thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh
hoạt hoặc hoạt động khác.
Chất thải nguy hại là chất thải chứa yếu tố độc hại, phóng xạ, lây nhiễm,
dễ cháy, dễ nổ, gây ăn mòn, gây ngộ độc hoặc có đặc tính nguy hại khác.
- Khái niệm suy thoái môi trường
Suy thoái môi trường là sự suy giảm về chất lượng và số lượng của

vực.
Nhu cầu của con người về các nguồn tài nguyên không ngừng tăng lên
về cả số lượng, chất lượng và mức độ phức tạp theo trình độ phát triển của xã
hội. Chức năng này của môi trường còn gọi là nhóm chức năng sản xuất tự
nhiên gồm:
13


-Rừng tự nhiên: Có chức năng cung cấp nước, bảo tồn tính đa dạng sinh
học và độ phì nhiêu của đất, nguồn gỗ củi, dược liệu và cải thiện điều kiện
sinh thái.
-Các thủy lực: có chức năng cung cấp nước, dinh dưỡng, nơi vui chơi
giải trí và các nguồn thủy hải sản.
-Động, thực vật: cung cấp lương thực, thực phẩm và các nguồn gen quý
hiếm.
-Không khí, nhiết độ, năng lượng mặt trời, nước, gió: có chức năng duy
trì các hoạt động trao đổi chất.
-Các loại quặng, dầu mỏ: cung cấp năng lượng và nguyên liệu cho các
hoạt động sản xuất...
c. Môi trường là nơi chứa đựng các chất phế thải do con người tạo
ra trong quá trình sống.
Trong quá trình sống, con người luôn đào thải ra các chất thải vào môi
trường. Tại đây các chất thải dưới tác động của vi sinh vật và các yếu tố môi
trường khác sẽ bị phân hủy, biến đổi từ phức tạp thành đơn giản và tham gia
vào hàng loạt các quá trình sinh địa hóa phức tạp. Trong thời kỳ sơ khai, khi
dân số của nhân loại còn ít, chủ yếu do các quá trình phân hủy tự nhiên làm cho
chất thải sau một thời gian biến đổi nhất định trở lại trạng thái nguyên liệu của
tự nhiên. Sự gia tăng dân số thế giới nhanh chóng, quá trình công nghiệp hóa,
đô thị hóa làm số lượng chất thải tăng lên không ngừng dẫn đến chức năng này
nhiều nơi, nhiều chổ trở nên quá tải, gây ô nhiễm môi trường. Khả năng tiếp

đời sống của con người và sinh vật tránh khỏi những tác động từ bên ngoài
như: tầng Ôzon trong khí quyển có nhiệm vụ hấp thụ và phản xạ trở lại các tia
cực tím từ năng lượng mặt trời.
1.1.3. Tính tất yếu quản lý nhà nước về môi trường
Trong những năm gần đây, từ một huyện đảo thanh bình, Lý Sơn bỗng
trở thành một đại công trường xây dựng.- Với thực trạng phát triển “nóng” của
Lý Sơn hiện nay đang ảnh hưởng tiêu cực đến cảnh quan môi trường của
đảo.Lý Sơn là 1 trong 16 khu bảo tồn biển quốc gia, nhưng người dân vô tư
bán san hô ở tại các lều quán gần cổng Tò Vò, đường vào chùa Hang, cầu cảng
15


mà không có ngành chức năng ở địa phương ngăn cấm, xử lý. Các lều quán
nhếch nhác do người dân tự phát, gây mất mỹ quan, xả ra môi trường một
lượng rác thải rất lớn. Bên cạnh đó, “Việc xây dựng ồ ạt các công trình dân
sinh, dịch vụ, dân dụng..., trường học, bệnh viện, trạm y tế thiếu định hướng và
quy hoạch.Hệ thống giao thông vận chuyển hành khách và hàng hóa ra đảo
còn nhiều khó khăn; đường giao thông trên đảo chật chội,chất lượng kém; đã
làm Lý Sơn biến dạng, không phải là thay đổi theo hướng tích cực, bền vững”.
Ngay cả các con đường bê tông ngang dọc ở trung tâm huyện cũng quá lớn làm
mất quỹ đất trên đảo vốn nhỏ bé này. Song song với việc xây dựng cơ sở hạ
tầng, môi trường ô nhiễm cũng là vấn đề nan giải của địa phương [23].
Để bảo tồn và phát triển Lý Sơn, về góc độ quản lý nhà nước thì phải có
quy hoạch tổng thể và quy hoạch định hướng phát triển, mà quy hoạch đó phải
phù hợp với điều kiện ở Lý Sơn, đó là cố gắng bảo tồn nguyên vẹn những giá
trị hiện có, không nên thay đổi nhiều, hạn chế xây dựng những công trình lớn,
quy mô; các dự án quy hoạch phát triển du lịch chưa đóng góp thu nhập để bảo
vệ môi trường trên đảo.Bên cạnh đó thời gian qua, lượng du khách ra đảo ngày
một tăng cùng với ý thức bảo vệ môi trường của người dân địa phương và một
số khách du lịch chưa cao, nên tình trạng môi trường trên đảo ngày càng bị ô