MỞ RỘNG CHO VAY ĐỐI VỚI HỘ NGHÈO CỦA NGÂN HÀNG CHÍNH
SÁCH
1.1. TỔNG QUAN VỀ NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH
1.1.1. Khái niệm Ngân hàng Chính sách:
Quá trình phát triển của các trung gian tài chính gắn liền với quá trình phát
triển kinh tế. Các ngân hàng như ngân hàng thương mại (NHTM), ngân hàng đầu tư
(NHĐT), các tố chức tài chính phi ngân hàng (Quỹ đầu tư, Công ty tài chính…) đóng
vai trò ngày càng quan trọng trong thu hút tiết kiệm từ dân cư và tài trợ cho phát triển,
hạn chế rủi ro và tăng khả năng sinh lời cho các hoạt động kinh tế. Mục tiêu chung
của các tổ chức này là an toàn và sinh lời. Nhưng bên cạnh đó cũng có một số tổ chức
hoạt động với mục tiêu và đối tượng phục vụ đặc biệt, sinh lời không phải là mục tiêu
hàng đầu cần đạt tới, ngân hàng Chính sách (NHCS) là một tổ chức trong số này.
Ngân hàng Chính sách là một tổ chức tín dụng mà hoạt động chủ yếu là cho
vay theo chính sách và kế hoạch của Nhà nước (cho vay chính sách).
Là ngân hàng thuộc sở hữu Nhà nước, NHCS là công cụ để các cơ quan quản lý
trực tiếp thực hiện các chính sách của mình. Các kế hoạch và chính sách của Nhà
nước nhằm mục tiêu đạt được sự tăng trưởng bền vững cho đất nước như phát triển
cao và ổn định, nhiều công ăn việc làm, phân phối thu nhập công bằng, bảo vệ môi
trường sinh thái…hoàn toàn không phù hợp với mục tiêu chung của các NHTM. Các
NHTM được định tính bằng: (i) hoạt động nhằm mục tiêu tối đa hoá giá trị vốn chủ sở
hữu, đây là cơ sở để ngân hàng đạt được sự an toàn trong suốt quá trình hoạt động, (ii)
phần lớn hoạt động cho vay là cho vay thương mại tức là tài trợ ngắn hạn cho doanh
nghiệp (phân biệt với cho vay phi thương mại là tài trợ cho bất động sản và cho vay
tiêu dùng). Trong khi đó, các món cho vay chính sách thường với số tiền lớn, thời
gian dài (chủ yếu trong cho vay đầu tư phát triển), lãi suất ưu đãi, cho các đối tượng
và lĩnh vực nhiều rủi ro (hộ nghèo, nông dân…), không có tài sản thế chấp, chi phí
quản lý vốn vay cao, thường không hoặc đem lại rất ít giá trị gia tăng cho ngân hàng
so với vốn cho vay ban đầu nhưng lại có tác dụng quan trọng đối với chuyển dịch cơ
cấu kinh tế, tạo công ăn việc làm, phân phối lại thu nhập của quốc gia. Mặt khác, vốn
của ngân hàng thường có nguồn gốc từ NSNN, tỷ trọng vốn huy động trên thị trường
nhỏ.

với ngân hàng, cung ứng vốn khi ngân hàng mới đi vào hoạt động (vốn ban đầu) và bổ
sung trong quá trình hoạt động khi cần thiết (vốn chủ sở hữu). Nguồn này một phần
được ngân hàng sử dụng để hình thành nên các tài sản cố định của ngân hàng (trụ sở,
phương tiện làm việc và đi lại, thiết bị…), một phần hòa cùng các nguồn khác để cho
vay.
Một phần từ chi NSNN hàng năm cho đầu tư phát triển, từ phát hành trái phiếu
Chính phủ trong và ngoài nước …được chuyển sang thành vốn của ngân hàng. Tuy
vậy, đây là nguồn eo hẹp, phải phân chia cho nhiều mục tiêu của đất nước nên NHCS
chi nên dựa vào nguồn này khi mới đi vào hoạt động hoặc khi gặp khó khăn trong
thanh toán. Vốn từ nguồn này kết hợp với vốn huy động trên thị trường tạo ra vốn hỗn
hợp có lãi suất phù hợp với các món cho vay chính sách của ngân hàng. Trong một số
trường hợp, vốn hỗ trợ của Nhà nước có thể thực hiện bởi NHTW thông qua các
nghiệp vụ mua lại các khoản nợ, bảo lãnh của ngân hàng, cấp vốn…
Việc gia tăng nhuồn vốn này tùy thuộc vào nhiều yếu tố như: chính sách đối
với các đối tượng chính sách, năng lực tài chính của bản thân NHCS, nhu cầu về vốn
của khách hàng…
Nguồn vốn từ các tổ chức chính trị, xã hội: Đây là một nguồn quan trọng của ngân
hàng. Mục tiêu kinh tế xã hội mà NHCS theo đuổi có thể phù hợp với mục tiêu hoạt
động của nhiều tổ chức chính trị, xã hội, tổ chức Chính phủ và phi Chính phủ trong và
ngoài nước: phát triển ngành, phát triển vùng và khu vực, xoá đói giảm nghèo…thông
qua xây dựng cơ sở hạ tầng, khu công nghiệp…Vốn từ nguồn này có khối lượng lớn,
lãi suất tương đối thấp, thời hạn sử dụng thường là dài hạn, có thời gian ân hạn, kèm
theo chuyển giao công nghệ, chuyên gia, cung cấp thông tin và đào tạo. Tuy vậy,
nguồn vốn này thường kèm theo các điều kiện kinh tế, chính trị mà ngân hàng không
dễ thực hiện và nhiều khi những điều kiện này làm cho vốn đắt lên và hiệu quả sử
dụng thấp đi.
Huy động trên thị trường trong và ngoài nước:
Vốn NHCS huy động trên thị trường bao gồm huy động tiền gửi, tiết kiệm của
dân cư và đi vay. Ngân hàng khuyến khích mở tài khoản tiền gửi và tiết kiệm đối với
các tổ chức và cá nhân có vốn tạm thời nhàn rỗi chưa sử dụng. Đặc biệt, các NHCS

nhuận tức là doanh thu từ cho vay không đủ bù đắp các chi phí bỏ ra.
Như vậy, cho vay chính sách là hoạt động của ngân hàng không đáp ứng các
tiêu chí kinh doanh thương mại, mang lại ít hoặc không mang lại lợi nhuận cho ngân
hàng, nhưng các ngân hàng được chỉ định bắt buộc phải thực hiện nhằm hỗ trợ các
chính sách kinh tế, chính trị và xã hội của bộ máy quản lý Nhà nước. Theo tính chất
của đối tượng vay, cho vay chính sách có thể chia làm ba loại:
- Cho vay xoá đói giảm nghèo, đặc biệt là các hộ nông dân nghèo, đây là một chương
trình kinh tế, xã hội rộng lớn ở nhiều nước đang phát triển, nhất là các nước ở Châu á,
Châu phi.
- Cho vay hỗ trợ các chính sách xã hội, giáo dục, y tế, tạo công ăn việc làm.
Chính phủ hỗ trợ các đối tượng thuộc chính sách xã hội thông qua cho vay với các
điều kiện ưu đãi giúp họ có cơ hội học tập, chữa bệnh, học nghề hoặc xuất khẩu lao
động, loại cho vay này khác với cho vay tiêu dùng ở điều kiện và lãi suất cho vay ưu
đãi.
- Cho vay DNNN thua lỗ hoặc không đủ điều kiện vay thông thường hoặc với các điều
kiện ưu đãi. Đây là những khoản cho vay không có tính thương mại, thực hiện theo
chiến lược phát triển của quốc gia nhằm trợ giúp các doanh nghiệp Nhà nước khó khăn
hoặc những khu vực kinh tế Nhà nước bắt buộc phải duy trì vì lợi ích quốc gia. Ngay cả
các nước phát triển như Nhật, Mỹ vẫn tồn tại loại hình cho vay này.
Mặc dù không mang lại lợi nhuận, nhưng ngân hàng chính sách và cho vay
chính sách vẫn tồn tại không chỉ ở nền kinh tế tập trung bao cấp mà cả trong kinh tế
thị trường, không chỉ ở các nước đang phát triển mà ở cả các nước tư bản phát triển.
Đó là do:
Thứ nhất, do yêu cầu của chính sách kinh tế, xã hội. Với vai trò quản lý xã hội
về mọi mặt, bộ máy các cơ quan quản lý Nhà nước phải hoạch định các chính sách
kinh tế, xã hội hợp lý nhằm đảm bảo cho nền kinh tế phát triển cân đối, đảm bảo sự
tồn tại cho một số ngành, lĩnh vực cần thiết cho xã hội nhưng bản thân nó lai không
mang lại lợi nhuận; bảo đảm cho xã hội ổn định, không có chênh lệch giàu nghèo quá
đáng tức là phải đầu tư phát triển những ngành kinh tế then chốt đồng thời có chiến
lược xoá đói giảm nghèo hợp lý. Trong phạm vi chức năng, nghiệp vụ của mình, các

Thứ ba, hộ nghèo là những hộ có trình độ học vấn thấp. Do vậy, bản thân các
hộ nghèo đều hiểu được rằng trình độ học vấn là chìa khoá quan trọng để thoát nghèo.
Ở thành thị, các thành viên trong hộ cần phải có trình độ cao hơn mức phổ thông cơ sở
thì mới có cơ hội kiếm được một công việc ổn định; ở nông thôn, các hộ thường gắn
tầm quan trọng của học hành với khả năng nhận biết những cơ hội mới và nắm bắt
được các kỹ thuật mới, khả năng biết đọc, biết viết, khả năng về tính toán, ngôn ngữ,
kỹ thuật là chỉ tiêu được đánh giá cao. Việc tiếp xúc với cán bộ khuyến nông, quan hệ
với những người ở ngoài cộng đồng, tiếp cận với thông tin và các phương tiện thông
tin đại chúng đã trở thành những lĩnh vực ưu tiên quan trọng đối với các hộ nghèo.
Thứ tư, các hộ có nhiều trẻ em và phụ nữ sống độc thân thường được các hộ
khác coi là nghèo. Các hộ này không chỉ có ít lao động hơn so với số miệng ăn trong
gia đình mà còn phải trả các chi phí giáo dục lớn hơn cũng như hay phải chịu thêm
các chi phí khám chữa bệnh gây mất ổn định cho kinh tế gia đình. Do vậy, khi chi phí
cho y tế và giáo dục tăng lên thì các hộ này thường cho con thôi học là điều hiển
nhiên. Những hộ bị mất đi lao động trưởng thành do bị chết, bỏ gia đình đi hoặc tách
ra khỏi hộ thường được cộng đồng xếp vào nhóm hộ nghèo nhất, đây thường là hộ do
phụ nữ làm chủ hộ. Theo thống kê, phụ nữ sống độc thân phần lớn là nghèo hơn so
với nam giới sống độc thân.
Thứ năm, các hộ nghèo thường là nạn nhân của tình trạng nợ nần. Rất nhiều
hộ nghèo rơi vào tình trạng nợ nần do phải đi vay để trang trải các khoản chi tiêu khẩn
cấp như chi phí cho y tế, hoặc đi vay để đầu tư vào một vụ kinh doanh bị thất bại. Nợ
nần gây ra áp lực kinh tế và tâm lý nặng nề cho các thành viên trong hộ.
Cuối cùng, hộ nghèo là hộ rất dễ bị tổn thương. Nguy cơ dễ bị tổn thương bởi
những khó khăn theo thời vụ, bởi những đột biến xảy ra với hộ gia đình và những
cuộc khủng hoảng xảy ra với cộng đồng là một khía cạnh quan trọng của nghèo đói.
Những hộ nghèo ít vốn hoặc ít đất đai (hoặc cả hai) và những hộ chỉ có khả năng trang
trải được các chi tiêu lương thực và phi lương thực thiết yếu khác đều rất dễ bị tổn
thương trước mọi biến cố khiến họ hoặc phải bỏ thêm chi phí hoặc phải giảm thu
nhập. Tuy vậy, tình trạng không an toàn không chỉ đơn thuần là vấn đề kinh tế. Do
thiếu thông tin về các quy hoạch phát triển đô thị và giải phóng mặt bằng nên nhiều hộ

động thấp
Thiếu vốn
Thiếu khả
năng đầu tư
Thu nhập
thấp
Tiết kiệm
thấp
đã được đề xuất. Nguồn vốn chủ yếu từ các nhà tài trợ nước ngoài và các tổ chức tài
chính chính thức do Chính phủ tài trợ, trong khi đó tiết kiệm tự nguyện của người
nghèo lại đóng vai trò rất thấp. Chính sách cho vay trợ giá đã được sử dụng một cách
triệt để. Quan điểm này cho rằng người nghèo và người sản xuất nhỏ chỉ được lợi từ
các chính sách và chương trình bao cấp.
Chính phủ các nước đang phát triển sử dụng phương pháp này như là công cụ
hữu hiệu phục vụ phát triển kinh tế và giảm nghèo đói. Tuy vậy, kinh nghiệm thực tế
cũng như lý thuyết đều chứng minh rằng đề xuất chính sách theo quan điểm này rất ít
có khả năng thành công. Từ giữa thập kỷ 70, một khối lượng lớn ấn phẩm bình luận
về chính sách cho vay ở các nước đang phát triển đã xuất hiện.
Thứ nhất, nhận định rằng người nghèo không có khả năng tiết kiệm, và không
hưởng ứng những khuyến khích hoặc cơ hội để tiết kiệm là không đúng. Trên thực tế,
người nghèo vẫn có thể tiết kiệm và đầu tư mặc dù hình thức tiết kiệm và đầu tư của
họ không cần thiết dưới dạng có tính lỏng cao (bằng tiền mặt), mà bằng hình thức tài
sản có thể tạo được thu nhập khá hơn và chống được rủi ro lạm phát. Nhiều cuộc
nghiên cứu thực tế đã tiến hành ở Đài Loan, Hàn Quốc, Nhật Bản, Malaysia, Ấn Độ
chứng minh rằng người nghèo có khả năng tiết kiệm lớn với mức lãi suất thực tế
dương.
Thứ hai, kết quả không mong đợi của lãi suất thấp. Tỷ lệ lãi suất thấp tạo ra
những hậu quả tiêu cực và đôi khi nó còn làm cho tình hình trở nên tồi tệ hơn trước.
Tỷ lệ lãi suất cho vay thấp không thể tạo được mức lãi suất hấp dẫn đối với người tiết
kiệm, ít nhất, tỷ lệ lãi suất cho vay phải tương đương với lãi suất tiết kiệm cộng với

tài chính. Từ những chỉ tiêu đánh giá tổ chức tài chính hoạt động tốt ở phần trên cho
thấy tính cân bằng tài chính là một yếu tố quan trọng. Hoạt động tạo vốn là hoạt động
then chốt nhất của các trung gian tài chính tự lập.
Thứ hai, tính thay thế của tín dụng. Quan điểm này cho rằng tính thay thế của
tín dụng đã làm triệt tiêu những cố gắng của các chương trình cho vay theo mục tiêu
của Chính phủ. Một đồng tiền mà một người đi vay được giống như bất cứ một đồng
tiền khác mà người đó đang giữ hoặc sử dụng. Đồng tiền này có thể được sử dụng với
những cách khác nhau, bất kể những thoả thuận trước đây giữa người đi vay và cho
vay trong Hợp đồng tín dụng. Đây là tính thay thế của tín dụng. Về phía người nghèo
được vay vốn, họ có thể sử dụng món vay trái ngược so với cách mà họ dự định sử
dụng hoặc họ được quyền sử dụng, chẳng hạn, thay vì mua gia súc họ đem gửi tiết
kiệm hoặc tiêu dùng. Điều này gây ra khó khăn cho việc đạt được các mục tiêu cụ thể
của Chính phủ. Khắc phục tình trạng này bằng cung cấp hiện vật thay cho tiền cũng
không giải quyết được vấn đề một cách triệt để vì hàng hoá có thể được đổi lấy tiền và
sau đó tiền được sử dụng cho các mục tiêu khác.
Thứ ba, đảm bảo lãi suất thực dương. Tỷ lệ lãi suất cho vay cao sẽ đảm bảo
cho các tổ chức tài chính có khả năng chi trả được mọi khoản chi phí phát sinh. Hệ
thống tài chính tự lập yêu cầu tỷ lệ lãi suất cho vay phải đủ để trang trải 3 yếu tố sau:
(i) lãi suất trả cho người gửi tiết kiệm (ii) chi phí giao dịch bình quân (iii) và chi phí
rủi ro dự phòng trang trải cho khả năng không trả được nợ. Vì vậy, giảm chi phí giao
dịch là vấn đề nan giải bậc nhất. Một yếu tố quan trọng khác trong chi phí giao dịch
đó là chi phí hành chính. Về phía cho vay, lãi suất thấp làm méo mó tương quan về
giá giữa các cơ hội đầu tư thông qua dánh giá thấp chi phí thực của vốn trong các khu
vực khác nhau. Điều này dẫn đến xu hướng thiên về kỹ thuật sử dụng ít lao động, do
đó ảnh hưởng tiêu cực đến tình trạng dư thừa lao động ở các nước đang phát triển,
đồng thời dẫn đến việc quyết định đầu tư vào các dự án có mức sinh lời thấp mà đáng
lẽ ra đã bị bác bỏ. Cuối cùng, lãi suất dưới mức cân bằng tạo ra dư cầu vốn vay kéo
theo cần thiết có sự cung cấp hạn chế vốn cho vay, điều này đến lượt nó lại mở lối cho
những cân nhắc phi kinh tế hoặc mang tính chính trị trong việc phân bổ số vốn khan
hiếm. Kết cục là những người nghèo, những người vốn là mục tiêu của các chương