Mối quan hệ giữa đầu tư công và nợ công và yêu cầu đảm bảo
bền vững ngân sách ở Việt Nam

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

1. Đầu tư công và vai trò đầu tư công ở Việt Nam
1.1. Vai trò của đầu tư công
Trong 10 năm qua, tổng mức đầu tư toàn xã hội của Việt Nam liên tục
tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ trọng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã
tăng từ 35,4% năm 2001 lên gần 42% năm 2010, bình quân giai đoạn 2001-
2010 đạt xấp xỉ 41% GDP. Trong khu vực, tỷ lệ tổng mức đầu tư so với GDP
của Việt Nam cao hơn so với tất cả các nước trong ASEAN-5 và chỉ đứng sau
Trung Quốc (Hình 1).
Hình 1: Tổng đầu tư toàn xã hội của một số quốc gia Châu Á
(Đơn vị: % GDP danh nghĩa)

Nguồn: IMF (2011).
Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, đầu tư công tuy có giảm những năm
gần đây song vẫn chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001-
2010, đầu tư công tương đương gần 20% GDP, chiếm 48,2% tổng vốn đầu tư
phát triển toàn xã hội. Bên cạnh nguồn lực đầu tư công, thời gian qua đã huy
động được một nguồn lực đáng kể từ các khu vực khác như đầu tư cuả khu
vực tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Huy động vốn từ khu vực

2
ngoài Nhà nước đã có bước phát triển mạnh, tốc độ tăng trưởng trong những
năm gần đây cao hơn mức tăng đầu tư chung. Bình quân cả giai đoạn 2001-
2010, nguồn vốn này chiếm 33,6% tổng đầu tư toàn xã hội, tương đương
13,7% GDP. Một trong những kết quả quan trọng trong giai đoạn 2001-2010
là thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tiếp tục được đẩy mạnh, tỷ
trọng vốn FDI thực hiện trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội đã tăng từ 16% giai

1
Trong giai đoạn 2001-2010, tốc độ tăng trưởng GDP bình quân của Việt Nam đạt 7,26%, trong đó giai
đoạn 2001-2005 là 7,5% và giai đoạn 2006-2010 là 7,0%.

3
là trong bối cảnh đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài
suy giảm.
1.2. Đầu tư công và một số vấn đề đặt ra
Tuy nhiên, phân tích về vai trò của đầu tư công ở Việt Nam thời gian
qua cho thấy hiệu quả đầu tư công còn nhiều hạn chế, nổi lên các vấn đề sau:
- Đầu tư công chưa phát huy được vai trò “tạo môi trường” để thu hút
sự tham gia đầu tư của các thành phần kinh tế khác. Đầu tư công nói chung và
NSNN nói riêng vẫn còn tập trung cho những lĩnh vực mà khu vực tư nhân có
khả năng và sẵn sàng đầu tư.
- Chưa hình thành được các tiêu chí cụ thể trong việc xác định “tính ưu
tiên” trong các dự án đầu tư công nên việc khắc phục tình trạng đầu tư dàn
trải chậm được tháo gỡ
2
. Việc phê duyệt, lựa chọn các dự án đầu tư còn chịu
ảnh hưởng của nhân tố “tư duy nhiệm kỳ” hay “lợi ích nhóm”.
Hình 2: Chi đầu tư phát triển từ NSNN so với GDP

Nguồn: Tổng cục Thống kê (2012).
- Chất lượng xây dựng quy hoạch và thực hiện quy hoạch ở nhiều
ngành, lĩnh vực còn yếu. Tình trạng đầu tư mang tính phong trào, rập khuôn,
hình thức của các ngành, các địa phương diễn ra phổ biến. Hầu như địa
phương nào cũng muốn có sân bay, cảng biển…

2
Năm 2010, các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương phân bổ vốn NSNN cho tổng số 16.658 dự án,

4
: Dự án 50739-CFBA (2011)
Như vậy, so với nhiều nước đang phát triển thì tỷ lệ nợ công và nợ
Chính phủ của Việt Nam cũng thuộc nhóm tương đối cao (Hình 4). Các hệ số
an toàn về nợ công của Việt Nam tuy vẫn còn trong giới hạn nhưng đã tiệm
cận ở mức cao, đó còn chưa tính đến yếu tố hiệu quả của việc sử dụng nguồn
vốn vay cũng đang là một vấn đề đặt ra hiện nay.

3
Nguồn: Bộ Tài chính (2012)
4
Dự án 50739-CFBA (2011). Báo cáo nghiên cứu “Đổi mới tài chính công ở Việt Nam: Thực trạng và
định hướng đến năm 2020”.

5
Ngoài ra, khi Việt Nam không còn là nước thu nhập thấp và trong thời
gian tới điều kiện vay nợ nước ngoài sẽ khó khăn hơn với chi phí cao hơn.
Quy mô của các khoản vay ưu đãi dự báo cũng sẽ giảm dần.
Hình 4. Mức dư nợ Chính phủ một số nước (% GDP danh nghĩa)

Nguồn: IMF (2011)
5

Dư nợ công thời gian qua tăng lên chủ yếu là do tăng các khoản vay
trực tiếp trong nước và ngoài nước của Chính phủ để bù đắp cho bội chi
NSNN và gia tăng nghĩa vụ nợ được Chính phủ bảo lãnh cho một số tập đoàn,
tổng công ty nhà nước. Theo đó, có thể thấy giữa nợ công và đầu tư công ở
Việt Nam có sự quan hệ trực tiếp, cụ thể như sau:
2.1. Đầu tư công và nợ Chính phủ
- Về nợ Chính phủ, trong cơ cấu nợ công, nợ Chính phủ chiếm tỷ trọng

lợi cho danh mục nợ vì sẽ làm tăng nghĩa vụ trả nợ đối với các khoản nợ đã
đến hạn.
Hình 5. Cơ cấu dư nợ Chính phủ (% tổng nợ)
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Nợ trong nước Nợ ngoài nước

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2010)
7

Trong bối cảnh chi thường xuyên của NSNN liên tục được mở rộng và
mức độ thặng dư của cán cân thường xuyên ngày càng thu hẹp, việc duy trì
mức đầu tư công ở mức như thời gian qua đã làm cho bội chi NSNN liên tục
ở mức cao. Mức thặng dư ngân sách thường xuyên đã giảm từ khoảng 9,5%
GDP năm 2006 xuống còn khoảng 5,16% năm 2010 GDP. Hay nói cách khác,
mức tích lũy của Chính phủ đang trong xu hướng giảm.

7
Trích dẫn từ nghiên cứu “Đổi mới tài chính công ở Việt Nam: Thực trạng và định
hướng đến năm 2020”.

7
Hình 6. Cán cân ngân sách thường xuyên của Việt Nam (% GDP danh
nghĩa)


động để đầu tư cho một số công trình giao thông, thủy lợi. Hiện hành khoản
này đang được để ngoài dự toán
9
nên thực tế số gia tăng về nợ Chính phủ
thời gian qua luôn lớn hơn số cần có để bù đắp cho thâm hụt NSNN. Tổng chi
từ nguồn trái phiếu Chính phủ trong giai đoạn 2003-2010 vào khoảng 180
nghìn tỷ đồng. Năm 2011, chi từ nguồn trái phiếu Chính phủ ước vào khoảng
45 nghìn tỷ đồng
10
.
2.2. Đầu tư công và nợ Chính phủ bảo lãnh
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là các khoản vay được Chính phủ bảo
lãnh cho một số tập đoàn, tổng công ty Nhà nước trong việc thực hiện một số
dự án đầu tư (đầu tư công), trong các lĩnh vực như dầu khí, điện, xi măng,
hàng không, viễn thông Nguồn vốn này chiếm một tỷ trọng khá lớn trong
tổng vốn đầu tư của các DNNN thời gian qua. Trong cơ cấu nợ được Chính
phủ bảo lãnh có xu hướng tăng lên, từ 4% tổng dư nợ công năm 2001 lên 10%
năm 2005 và 18,6% năm, tương đương khoảng 11,6% GDP
11
.
2.3. Đầu tư công và nợ Chính quyền địa phương
Đối với nợ của Chính quyền địa phương: Nợ của chính quyền địa
phương chủ yếu là vay nợ cho đầu tư xây dựng cơ bản theo khoản 3, Điều 8
của Luật Ngân sách nhà nước 2002. Mức dư nợ phát hành trái phiếu của
chính quyền địa phương hiện nay còn khá thấp, hiện ước khoảng 0,6% GDP.
Mức dư nợ của chính quyền địa phương hiện nằm trong giới hạn quy định của
Luật NSNN không quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản trong nước của

9
Đây cũng là lý do làm cho con số bội chi NSNN của Việt Nam thường có sự khác biệt so với con số

- Thực hiện rà soát, đánh giá thực trạng và kết quả cụ thể của công tác
thực hiện quy hoạch một số ngành then chốt, các vùng kinh tế để có quy
hoạch tổng thể, đồng bộ về ngành, lĩnh vực và vùng miền. Trên cơ sở đó, đưa
ra một số danh mục dự án đầu tư quan trọng trên phạm vi cả nước để làm cơ
sở cho việc xây dựng kế hoạch đầu tư trung và dài hạn và đảm bảo việc thực
hiện trên thực tế được gắn với kế hoạch này. Đồng thời phải tăng cường kỷ
cương trong việc thực hiện quy hoạch, dự án.
- Phải hình thành cho được các tiêu chí xác định các ưu tiên ngân sách
cũng như xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả chi NSNN cho các dự
án đầu tư. Trên cơ sở đó thực hiện phân loại các nhiệm vụ chi theo thứ tự ưu
tiên gắn với các định hướng phát triển trong từng lĩnh vực, từng vùng, miền.
Xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn, đảm
bảo việc phân bổ nguồn lực hàng năm định hướng vào các mục tiêu kinh tế -

10
xã hội trong trung và dài hạn, tăng cường tính tiên đoán, chủ động, tính hệ
thống trong phân bổ nguồn lực.
- Sửa đổi các quy chế về phân cấp đầu tư, quy định rõ về quyền quyết
định đầu tư của từng cấp gắn với quyền phân bổ nguồn lực và cân đối vốn.
Thực hiện đảm bảo nguyên tắc chỉ quyết định đầu tư khi dự án có đủ thủ tục
theo quy định, xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn ở từng
cấp ngân sách. Nghiên cứu hình thành cơ chế mở cho tất cả các địa phương
trong thu hút các nguồn lực cho phát triển phù hợp với quy hoạch, năng lực
cũng như đặc điểm của từng địa phương cùng với việc hoàn thiện các các cơ
chế giám sát, đảm bảo sự phù hợp trong định hướng phát triển của địa phương
với định hướng phát triển của từng vùng, miền.
3.2. Thực hiện tái cấu trúc doanh nghiệp Nhà nước
- Thực hiện tái cấu trúc các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, định vị lại
vai trò của khu vực này trong nền kinh tế, xác định rõ vai trò chủ sở hữu của
nhà nước, lành mạnh hóa năng lực tài chính của các DNNN qua đó góp phần

12
.
+ Đổi mới tổ chức quản lý nợ theo hướng hiện đại và từng bước củng
cố và phát huy vai trò cơ quan quản lý nợ để thống nhất quản lý nợ trong
nước và ngoài nước.
- Tăng cường sự phối hợp giữa chính sách tài khóa và tiền tệ, đảm bảo
việc thực hiện các chính sách này được gắn với các mục tiêu và định hướng
thống nhất, cụ thể là:
+ Nâng cao sự phối hợp và trao đổi thông tin giữa chính sách tiền tệ và
chính sách tài khóa ngay từ khâu xây dựng và hoạch định chính sách. Thiết
lập cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các bộ, ngành trong điều hành chính sách
kinh tế vĩ mô, trong việc giám sát và duy trì các cân đối lớn của nền kinh tế;
ứng phó hiệu quả với những tác động bất lợi đối với nền kinh tế
+ Củng cố năng lực tổ chức thực hiện, đánh giá tác động và dự báo
chính sách tài chính. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, thông tin chính sách.
Hình thành hệ thống thu nhận thông tin phản hồi về các chính sách, cơ chế tài
chính từ người dân và doanh nghiệp để khắc phục kịp thời những bất cập và
hạn chế của chính sách và quá trình thực hiện chính sách
+ Đổi mới phương thức và cách thức giám sát tài chính vĩ mô thông
qua việc thiết lập hệ thống cảnh báo sớm về tài chính - tiền tệ để kịp thời cảnh
báo những nguy cơ làm mất an ninh trong hệ thống tài chính trên cả ba cấp
độ: quốc gia, ngành và doanh nghiệp.
+ Hoàn thiện cơ sở thông tin dữ liệu và hệ thống hoá các chỉ tiêu thu
thập thông tin, phân tích và xử lý các dữ liệu kinh tế - tài chính vĩ mô để phục

12
Mặc dù nợ của các doanh nghiệp vay theo phương thức tự vay tự trả không thuộc phạm vi của Luật
Quản lý nợ công, nhưng khi có rủi ro, nhất là đối với các khoản nợ của tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước, với
tư cách là đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thì nhà nước vẫn chịu những tác động
nhất định khi các khoản vay nợ của các doanh nghiệp này không được giám sát hiệu quả, ví dụ mất vốn nhà

- Hoàn thiện hệ thống thông tin, báo cáo; xây dựng các chỉ số tài khóa
phù hợp với thông lệ quốc tế, ví dụ như phương thức tính bội chi NSNN theo
chuẩn của GFS. 13

Tài liệu tham khảo
1. Bộ Tài chính (2011). “Số liệu công khai ngân sách”. Truy cập từ:

2. Bộ Tài chính (2012). “Ngân sách Việt Nam năm 2012”. Truy cập từ:
/>7070&p_folder_id=2201649&p_recurrent_news_id=52810383.
3. Dự án 50739-CFBA (2011). Báo cáo nghiên cứu “Đổi mới tài chính công
ở Việt Nam: Thực trạng và định hướng đến năm 2020”.
4. IMF (2012). “World Economic Outlook Update”. Truy cập từ:
www.imf.org.
5. IMF (2011). “World Economic Outlook Database”, September 2011.Truy
cập từ: www.imf.org.
6. Tổng cục Thống kê (2012). “Báo cáo kinh tế - xã hội hàng tháng”. Truy
cập từ: .
7. Trương Bá Tuấn (2012). “Tài khoá 2011: Ưu tiên tăng cường bền vững dài
hạn”. Trong “Tài chính Việt Nam 2011. Viện CL &CSTC (sắp xuất bản).
8. Vũ Nhữ Thăng (2011). “Tái cấu trúc đầu tư công”. Tạp chí Tài chính số 6
(560).