BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ NGUYÊN THẢO

ĐỀ TÀI

ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ NGUYÊN THẢO

ĐỀ TÀI

ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
THEO QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH



Chính quyền địa phương

CQĐP

2

Chính quyền trung ương

CQTW

3

Hội đồng nhân dân

HĐND

4

Ủy ban hành chính

UBHC

5

Ủy ban nhân dân

UBND




2.2.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính...............54
2.2.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương…………..……………..56
2.2.4. Vị trí, tính chất, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương………………59
2.2.4.1. Hội đồng nhân dân…………………………………………………….…..59
2.2.4.2. Ủy ban nhân dân .........................................................................................61
2.2.5. Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính
quyền địa phương…………………………………………………………………..63
Chƣơng 3. GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY...........................................68
3.1. Xây dựng cấp chính quyền địa phƣơng vùng đảm bảo phát huy các thế
mạnh của vùng……………………………………………………..……………..68
3.2. Đẩy mạnh phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ƣơng và chính
quyền địa phƣơng và giữa các cấp chính quyền địa phƣơng..............................70
3.3. Thiết lập mô hình chính quyền địa phƣơng bốn cấp hành chính – lãnh thổ
trong đó có hai cấp có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính và một
cấp tự quản………………………………….…………………………………….72
3.4. Đổi mới hệ thống chính quyền địa phƣơng……….……………………………73
3.4.1. Xác định lại vị trí của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trao cho Hội
đồng nhân dân tính tự quản…………………………………………………….…..73
3.4.2. Sửa đổi quy định pháp luật về đại biểu Hội đồng nhân dân…..…….………74
3.4.3. Quy định chế độ làm việc thủ trưởng của Ủy ban nhân dân các cấp……….75
3.4.4. Thúc đẩy nguyên tắc tự quản địa phương……………………………...……76
3.4.5. Đổi mới tổ chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa
phương các cấp………………………………………………....…………………..77
3.5. Xây dựng chính quyền tự quản cấp xã………….…………………………..77
3.6. Nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức các cấp chính
quyền địa phƣơng……………………..…………………………………………..78
KẾT LUẬN………………………………………………..………………………80


2. Tình hình nghiên cứu đề tài


2
Trên thực tế, mô hình tự quản địa phương được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều
quốc gia. Vấn đề về vị trí, vai trò chính quyền địa phương, “tự quản địa phương”,
cách thức tổ chức chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa chính quyền địa
phương với chính quyền trung ương được nhiều chuyên gia, học giả trên thế giới
quan tâm, nghiên cứu. Các nghiên cứu quốc tế đã góp phần luận giải nhiều vấn đề
quan trọng về mô hình chính quyền địa phương, đặc biệt có ý nghĩa tham khảo cho
Việt Nam trong việc nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước nói chung, của chính quyền địa phương nói riêng, đáp ứng nhu cầu quản
lý xã hội, quản lý đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng.
Những vấn đề xung quanh mô hình chính quyền địa phương được rất nhiều
các chuyên gia, nhà khoa học Việt Nam quan tâm nghiên cứu trong thời gian qua,
có thể kể đến các công trình nghiên cứu sau đây:
- Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt
động của Hội đồng nhân dân địa phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng
nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Chủ
nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013;
- Bộ Tư pháp, Phân công quyền lực giữa chính quyền Trung ương và chính
quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Đề tài nghiên cứu
khoa học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Văn Cương, 2014;
- TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương (Thông tin khoa học pháp lý số 10/2001 của Viện nghiên
cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp);
- TS. Lê Minh Thông (2004), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (Đề tài nghiên
cứu khoa học cấp nhà nước);
- GS. TSKH Đào Trí Úc (2014), “Hiến pháp năm 2013 và việc xây dựng

thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương”, Luật học (10);
- Trần Công Dũng (2015), “Hiến pháp năm 2013 và vấn đề xây dựng Luật tổ
chức chính quyền địa phương”, Luật học (02);


4
- Phan Thị Lan Hương (2012), “Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc
xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam”, Nghiên cứu lập pháp (10);
- Hồ Thanh Hớn (2015), “Lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền địa phương
theo tinh thần Hiến pháp năm 2013”, Dân chủ và pháp luật (04);
- Trương Quốc Việt (2013), “Một số vấn đề cần nghiên cứu về chính quyền
địa phương ở Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (04);
- Trương Quốc Việt (2014), “Sự phát triển của chế định chính quyền địa
phương qua các bản Hiến pháp Việt Nam”, Tổ chức nhà nước (05);
- Nguyễn Văn Cương, Trương Hồng Quang (2014), “Phân định thẩm quyền
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương: Những vấn đề đặt ra và
hướng hoàn thiện”, Nhà nước và pháp luật (11);
- Nguyễn Thanh Hoa (2016), “Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa
phương trong Luật tổ chức chính quyền địa phương”, Quản lý nhà nước (248);
- Nguyễn Thanh Hoa (2016), “Tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến
pháp năm 2013”, Quản lý nhà nước (241).v..v…
Các nghiên cứu trên đã phân tích, đánh giá quy định pháp luật về chính
quyền địa phương, về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân qua các giai đoạn, một
số công trình đánh giá thực tiễn, ưu điểm và hạn chế trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương qua các giai đoạn trong quá trình cải cách bộ máy nhà
nước, đề xuất giải pháp thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp
với thực tiễn nước ta hiện nay…Bên cạnh đó, một số nhà nghiên cứu ở Việt Nam đã
nghiên cứu, giới thiệu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
một số quốc gia trên thế giới. Các công trình nghiên cứu này là nguồn tài liệu quý
báu cho tác giả trong việc tham khảo, phục vụ nghiên cứu, viết luận văn.

phương: khái niệm, chức năng, nhiệm vụ, phân định thẩm quyền giữa trung ương và
địa phương, mô hình chính quyền địa phương một số nước trên thế giới hiện nay.
- Tập trung phân tích nội dung các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật
tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về địa vị pháp lý của chính quyền địa
phương trên cơ sở so sánh, đối chiếu các quy định pháp luật trong các giai đoạn
trước về chính quyền địa phương.


6
- Đề xuất giải pháp nhằm đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa
phương của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay và trong giai
đoạn tiếp theo.
6. Các phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu là các quan điểm của chủ nghĩa
Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập quốc tế, cải cách
bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, tác giả cũng sử dụng quan điểm khoa học được rút
ra từ một số công trình nghiên cứu khoa học. Ngoài ra, luận văn có sử dụng hệ
thống các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp lịch sử, phân tích, tổng
hợp, so sánh, thống kê, phương pháp diễn dịch, quy nạp, phương pháp xã hội học…
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Trên cơ sở làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về chính quyền địa phương, luận
văn đã phân tích, đánh giá các quy định pháp luật quy định về chính quyền địa
phương của nước ta qua các giai đoạn tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó tập trung
phân tích, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về địa vị pháp lý của chính quyền
địa phương. Có thể nói, kể từ khi Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 ra đời và có hiệu lực thi hành thì đây là một công trình
nghiên cứu có tính mới, đảm bảo ý nghĩa khoa học và thực tiễn đối với quá trình cải
cách, tổ chức bộ máy nhà nước.
8. Bố cục của luận văn

rõ đầy đủ các vấn đề của từng địa phương.
CQĐP lâu nay được sử dụng trong khoa học pháp lý như một khái niệm tổng
quát bao gồm các cấp chính quyền từ cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Đây là một hệ
thống phức tạp không chỉ bởi tính phức tạp trong các cấu trúc hành chính lãnh thổ
mà còn bởi tính chất hoạt động rất khác nhau trong các điều kiện lịch sử, phạm vi
và giới hạn thẩm quyền khác nhau. Thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử
dụng tương đối rộng rãi và phổ biến ở nước ta, đặc biệt trong các văn kiện của
Đảng, các sách báo chính trị pháp lý cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng
và Nhà nước ta ở trung ương và địa phương1. Tuy nhiên, thuật ngữ này mới được sử
1

Văn kiện Đại hội lần thứ IX, năm 2001 của Đảng; Văn kiện Đại hội lần thứ X, năm 2006 của Đảng; Nghị
quyết Trung ương 5 khóa X năm 2007; Văn kiện Đại hội lần thứ XI, năm 2011 của Đảng; Nghị quyết Trung


8
dụng chính thức từ khi có Hiến pháp năm 2013 và đặc biệt là được quy định cụ thể
trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (thay thế Luật tổ chức HĐND và UBND năm
2003); trước đó được sử dụng một lần duy nhất tại Luật tổ chức CQĐP năm 1958.
Trong Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật, các
văn bản pháp luật hiện hành không giải thích khái niệm này. Theo Từ điển Tiếng
Việt thông dụng, chính quyền được hiểu là: “1. Bộ máy điều hành, quản lý công
việc nhà nước ở các cấp. 2. Quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các
cấp”. Chính quyền theo nghĩa này gắn với từ “địa phương”, để thực hiện quyền lực
nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý. Bộ máy
quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính – lãnh thổ được gọi là CQĐP. Phần
lớn các nhà khoa học nghiên cứu về hành chính nhà nước đều cho rằng “chính
quyền địa phương” được hiểu là “bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở ba cấp
tỉnh, huyện, xã, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các cấp này”.
Ở Việt Nam, CQĐP là một khái niệm chưa được pháp lý hóa và thường được

thẩm quyền của các cơ quan CQĐP trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành
Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được quy định bởi tính quyền lực nhà
nước của các cơ quan CQĐP.
CQĐP ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với tư cách là bộ phận cấu
thành của bộ máy nhà nước thống nhất, CQĐP thay mặt nhà nước tổ chức quyền
lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương. Mặt khác, CQĐP lại là cơ
quan do nhân dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm
vụ ở địa phương. Có thể xác định mô hình tổ chức CQĐP Việt Nam thể hiện trên
hai điểm cơ bản sau: Một là, mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là
HĐND và UBND. Hai là, giữa CQĐP và CQTW và giữa các cấp CQĐP không có
tính độc lập cao mặc dù việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương,
giữa các cấp CQĐP đã được ghi nhận.
Từ những phân tích trên có thể hiểu: CQĐP là một bộ phận hợp thành của
chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, được thành lập, tổ chức và hoạt
động theo quy định của pháp luật, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà
nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ
quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện
quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND…) nhằm quản lý các
lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân


10
chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của
cả nước2.
1.1.2. Cấp chính quyền địa phương
Mỗi cấp CQĐP thường có một cơ quan hội đồng dân cử và một cơ quan
hành chính nhà nước được thiết lập theo cách thức nhất định. Nhưng cũng có thể
CQĐP chỉ có một cơ quan hội đồng hoặc một cơ quan hành chính nhà nước. Đối

11
nguyện vọng và lợi ích của các cộng đồng dân cư trong một phạm vi lãnh thổ rộng
lớn. Vai trò này của chính quyền cấp tỉnh được thể hiện trong việc ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật và kiểm tra việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa
phương. Chính quyền cấp tỉnh còn là cấp lãnh đạo trực tiếp, phối hợp, chỉ đạo các
cấp chính quyền trực thuộc trong tỉnh để các cấp chính quyền này thực hiện đúng
chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Trong khi đó, cấp huyện thực chất là
một cấp trung gian, là cầu nối giữa cấp tỉnh và cấp xã. Chính quyền cấp huyện về
nguyên tắc chỉ còn là cấp có nhiệm vụ đôn đốc, chỉ đạo và kiểm tra các chính quyền
xã trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của chính quyền cấp
trên và có thẩm quyền giải quyết một số vấn đề do chính quyền cấp tỉnh giao cho
theo quy định của pháp luật…Vì vậy, HĐND và UBND cấp huyện cần được tổ
chức với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với tính chất trung
gian này. Có nhiều ý kiến cho rằng, mô hình tổ chức cấp huyện không nhất thiết
phải có HĐND, tức là gồm hai cấp CQĐP đầy đủ như cấp tỉnh hay cấp xã.
Chính quyền cấp xã được xem là cấp chính quyền thấp nhất ở cơ sở gắn bó
mật thiết với nhân dân, đại diện trực tiếp cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân
dân, đồng thời là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành công việc
hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật. Do đó, HĐND và
UBND cấp xã cần được tổ chức một cách đặc thù với thẩm quyền, nhiệm vụ, chức
năng khác biệt với chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện, đặc biệt cần chú trọng để
đảm bảo phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo hay đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt khác. Chính quyền cấp xã phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực
của mình trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó, đồng thời
phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với người dân.
Tổ chức CQĐP hiện nay ở nước ta đang được xây dựng theo mô hình có đầy
đủ HĐND và UBND ở cả ba cấp tỉnh, huyện và xã, trong đó UBND tồn tại với tư
cách là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, do HĐND cùng cấp bầu ra. Trong
khi đó, hiệu quả hoạt động của các cơ quan này, nhất là hiệu quả hoạt động của
HĐND ở một số cấp rất hạn chế do nhiều nguyên nhân khác nhau. Vì vậy, cần
nghiên cứu để có cơ sở lý luận và thực tiễn đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động

nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò và mối quan hệ pháp lý của CQĐP với các cơ quan
khác của nhà nước.


13
1.1.4. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
Chức năng của CQĐP là những chức trách, nhiệm vụ mà CQĐP đảm nhiệm
do Hiến pháp và pháp luật quy định, phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế xã hội.
Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP.
Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ
quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Tuy
nhiên, chức năng của CQĐP được thể hiện trên ba phương diện: (i) thực hiện nhiệm
vụ quản lý nhà nước tại địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, tổ chức
thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên,
duy trì phát triển và tăng trưởng kinh tế, đảm bảo cho sự ổn định về chính trị, xã
hội, giữ vững quốc phòng an ninh của mỗi quốc gia; (ii) phối hợp với các cơ quan
tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung ương, của tỉnh trên địa bàn
và (iii) tổ chức cung cấp các dịch vụ tiện ích cho cộng đồng dân cư, các nhiệm vụ
mang tính tự quản của địa phương.
CQĐP của một quốc gia thường có ba chức năng cơ bản sau:
Thứ nhất, chức năng tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật,
quản lý dân cư trong lãnh thổ
Đây là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của CQĐP. Là trung tâm tổ
chức việc thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của các cơ quan nhà
nước cấp trên tại địa bàn quản lý của mình, CQĐP sử dụng quyền lực nhà nước
được Hiến pháp và pháp luật quy định để quản lý toàn diện (hoặc gần như toàn
diện, trừ những mặt không được phân cấp, phân quyền) các quá trình xã hội diễn ra
trên địa bàn lãnh thổ. Chức năng này được đảm bảo bằng các công cụ pháp luật như
các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP thể hiện trong Hiến

cũng không thể nhân danh vai trò đại biểu của quyền lực nhân dân tại địa phương
mà phải biết phối hợp điều hòa trên cơ sở thuyết phục, dung hòa quyền lợi giữa các
bên. Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ xuất
phát từ chính yêu cầu của chức năng này.
1.1.5. Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương
1.1.5.1. Quan niệm về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương


15
Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và các địa phương là đòi hỏi khách
quan, là nhu cầu tất yếu của mỗi nhà nước và phụ thuộc chế độ chính trị, cấu trúc
nhà nước, trình độ phát triển kinh tế - xã hội... Điều này xuất phát từ khả năng hạn
chế của CQTW trong việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa
phương, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô và có những địa phương có điều
kiện phát triển mạnh, có xu hướng tự chủ, không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào
CQTW. Phân cấp cho CQĐP là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương
theo quyền hạn thực hiện phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho
cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc CQĐP để việc quản lý được thuận lợi và hiệu quả
hơn. Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền
hạn nhất định do mình đang nắm giữ và thực hiện cho cấp dưới thực hiện một cách
thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật
hoặc bằng các quyết định cụ thể. Cơ quan thực hiện việc phân cấp phải bảo đảm
nguồn lực và các điều kiện khác, đồng thời kiểm tra việc thực hiện của cơ quan cấp
dưới. Nội dung của phân cấp là giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ
máy nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện, giải quyết những công việc
nhất định của nhà nước. Nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các cơ quan nhà nước
mỗi cấp được xác định đảm bảo hợp pháp và hợp lí, căn cứ vào vị trí, tính chất và
chức năng trong bộ máy nhà nước, thể hiện dưới dạng các quyền, trách nhiệm của
cơ quan nhà nước đó, cụ thể: (i) Quyền, trách nhiệm về các công việc quản lý hoặc
quyền cung ứng các dịch vụ công trong những lĩnh vực, với quy mô nhất định theo

quyền theo chiều ngang là phân công chức năng, phân định thẩm quyền và trách nhiệm
giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, tạo thành cơ chế kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau để
tránh sự chồng chéo, trùng lắp và sự lạm quyền của các cơ quan nhà nước cùng cấp.
Phân quyền theo chiều dọc là phân chia quyền lực nhà nước giữa các cấp
chính quyền, mỗi cấp có nhiệm vụ, quyền hạn riêng của mình, các cấp hạn chế việc
can thiệp vào nhiệm vụ, quyền hạn của nhau nhưng cấp trên có thể kiểm tra, thanh
tra cấp dưới theo quy định của pháp luật. Phân quyền theo chiều dọc cũng có nghĩa
là sự phân công trong mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một loại quyền
lực. Ví dụ, thực hiện quyền hành pháp cần có sự phân công giữa Chính phủ với các
cơ quan hành chính nhà nước ở các địa phương; sự phân công giữa các cơ quan tư
pháp trong việc thực hiện quyền tư pháp (giữa công an, viện kiểm sát, toà án); sự
phân công giữa các cơ quan tòa án với nhau về thẩm quyền xét xử, giải quyết các vụ
việc (giữa toà án nhân dân tối cao, tòa án nhân dân cấp tỉnh và toà án nhân dân cấp


17
huyện); sự phân công giữa các tòa trong cùng một tòa án (giữa tòa hình sự, tòa dân
sự, tòa kinh tế, tòa hành chính…). Như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện
sự phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ
quan nhà nước cấp dưới.
Trong lịch sử phát triển của nhân loại có rất nhiều mô hình phân cấp, phân
quyền giữa trung ương với địa phương được mỗi quốc gia, mỗi thời kì phát triển
sáng tạo ra, dẫn đến cách thức tổ chức và hoạt động của CQĐP ở các quốc gia là rất
đa dạng, phong phú và mỗi cách thức đều có những ưu điểm, hạn chế nhất định.
Tùy theo mức độ phân cấp thẩm quyền trong quá trình đó, Ngân hàng Thế giới
(World Bank) đã đề xuất một số cách thức phân loại mà về cơ bản có ba hình thức.
Thứ nhất, tản quyền – là hình thức đơn giản nhất của phân cấp thẩm quyền, trong
đó quyền ra chính sách nằm ở cấp trung ương và các cơ quan thừa hành ở trung
ương có các văn phòng đại diện cấp cao đặt tại các vùng địa phương để thực thi
hoặc giám sát quá trình thực thi chính sách. Thứ hai, phân cấp tuyệt đối – là hình

của các cơ quan nhà nước các cấp;
- Tăng cường hiệu quả của việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân thông
qua việc ủy quyền cho CQĐP thực thi chức năng cung cấp dịch vụ công, từ đó hạn
chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà nước cấp trên, cơ quan trung ương;
- Tạo điều kiện để nâng cao chất lượng của những dịch vụ công được cung
cấp cho người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong việc nắm
bắt và đáp ứng nhu cầu của dân chúng của CQĐP;
- Tăng cường sự phát triển về kinh tế, xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác
điều kiện kinh tế - xã hội và các đặc điểm về địa lý, dân cư…của CQĐP, trên cơ sở
đó đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát
huy được thế mạnh của mỗi địa phương;
- Tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải
quyết các công việc của các cơ quan CQĐP;
- Cho phép có đại diện đa dạng hơn về chính trị và sự tham gia của các nhóm
lợi ích như văn hóa, chính trị, tôn giáo, sắc tộc khác nhau…vào quá trình ra quyết
định của các cơ quan nhà nước liên quan đến các vấn đề của mỗi địa phương;
- Tăng cường sự ổn định chính trị và sự thống nhất của quốc gia thông qua
việc cho phép người dân quyền giám sát một cách trực tiếp và hiệu quả hơn các
chương trình, kế hoạch và hoạt động của nhà nước địa phương ở các cấp khác nhau;


19
- Tạo điều kiện cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội…mới nảy sinh,
từ đó có được những chương trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính sáng tạo hơn
đối với mỗi địa phương.
Tuy nhiên, nếu thực hiện không hợp lý việc phân cấp, phân quyền cũng dẫn
đến một số hạn chế như: Làm tổn hại nền dân chủ xã hội thông qua việc trao cho
những người cầm quyền ở địa phương nhiều quyền lực hơn (nhiều khi vượt ra ngoài
sự kiểm soát của CQTW); làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho
các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm soát và giám sát có hiệu quả việc thực thi