ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
--------***-------

Đặng Thị Minh Hằng

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP,
NÂNG CAO HIỆU QUẢ TRONG XỬ LÝ
VI PHẠM HÀNH CHÍNH LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC

Hà Nội 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
--------***-------

Đặng Thị Minh Hằng

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP,
NÂNG CAO HIỆU QUẢ TRONG XỬ LÝ
VI PHẠM HÀNH CHÍNH LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số


Xin cảm ơn bạn bè lớp Cao học Quản lý đất đai 2013 - 2015 cùng bạn
bè, đồng nghiệp tại UBND huyện Thanh Oai, Thanh tra huyện Thanh Oai,
Văn phòng HĐND & UBND huyện Thanh Oai, phòng Tài nguyên & Môi
trường huyện Thanh Oai đã ủng hộ, động viên tôi, giúp đỡ tôi tìm kiếm chuẩn
bị và cung cấp cho tôi nhiều tài liệu thông tin quan trọng cũng như đóng góp
cho luận văn của tôi nhiều ý kiến đóng góp quý báu.
Cuối cùng tôi xin đặc biệt cám ơn những người thân trong gia đình đã
quan tâm chia sẻ và tạo điều kiện tốt nhất để tôi có thể yên tâm vững lòng
hoàn thiện luận văn này

Tác giả luận văn

Đặng Thị Minh Hằng


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ............................................... 5
1.1.Khái niệm và đặc điểm vi phạm hành chính .............................................................. 5
1.1.1.Khái niệm, phân loại vi phạm pháp luật ................................................................. 5
1.1.2.Khái niệm, đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính ................................... 5
1.1.3. Khái niệm xử lý vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính ................ 12
1.2. Một số nội dung cơ bản về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. ................. 15
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. ...................... 15
1.2.2. Các yếu tố cấu thành vi phạm hành chính trong liñ h vực đấ t đai ........................ 17
1.2.3.Các loại hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ................................ 21
1.3. Cơ sở pháp lý hiê ̣n hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai .... 23

TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH OAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ......................... 73
3.1. Giải pháp chung ...................................................................................................... 73
3.1.1.Tăng cường sự lañ h đa ̣o của Đảng đố i v ới công tác quản lý đất đai và xử lý vi
phạm hành chính về đất đai ............................................................................................ 73
3.1.2.Hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai và pháp luật xử lý vi phạm hành chính
về đất đai ....................................................................................................................... 74
3.1.3. Phổ biến, tuyên truyền nâng cao nhận thức, trách nhiệm của người dân trong
xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai........................................................ 75
3.1.4. Tăng cường số lượng và chất lượng cho lực lượng xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai ........................................................................................... 77
3.2. Giải pháp cụ thể trên địa bàn huyện Thanh Oai ...................................................... 78
3.2.1. Tiếp tục quán triệt và triển khai thực hiện Chương trình 09 CTr/ThU của
Thành ủy về tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo trong quản lý, sử dụng và xử lý
vi phạm đất đai trên địa bàn Thành phố ......................................................................... 78
3.2.2. Nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai và xử lý vi
phạm hành chính về đất đai ............................................................................................ 79


3.2.3. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thực hiện tốt
việc thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất; đẩy
nhanh tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ................................................. 81
3.2.4.Tăng cường kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của đội ngũ cán bộ, công
chức làm công tác quản lý, xử lý vi phạm đất đai.......................................................... 83

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................... 85
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................... 88


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT


VPHC

Vi phạm hành chính

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

XPVPHC

Xử phạt vi phạm hành chính


DANH MỤC BẢNG SỐ LIỆU

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1: Hiện trạng sử dụng đất đai huyện Thanh Oai ................................ 45
Bảng 2.2. Thống kê vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai từ năm
2010 đến 2014 .........................................................................................................49
Bảng 2.3.Thống kê vi phạm đất đai trên địa bàn huyện trong 6 tháng đầu năm
2015 ............................................................................................................. 56
Bảng 2.4.Thống kê hành vi vi phạm đất đai trên địa bàn huyện 06 tháng đầu
năm 2015 ...................................................................................................... 56
Bảng 2.5.Thống kê các hình thức vi phạm đất đai trên địa bàn huyện 06 tháng
đầu năm 2015 ............................................................................................... 56
Bảng 2.6: Tổng hợp tình hình vi phạm và xử lý vi phạm trên địa bàn huyện
Thanh Oai giai đoạn 2010 - 2014 .................................................................. 66

vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thật sự
có ý nghĩa cấp bách cả về lý luận cũng như thực tiễn. Không những giúp nhà
nước trong lỗ lực xác lập cơ chế trong xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai một cách có hiệu quả mà còn góp phần vào việc bổ sung, hoàn
thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công

1


nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay, qua đó góp phần lập lại trật tự kỷ
cương, phòng chống vi phạm, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước trong
lĩnh vực đất đai.
Thanh Oai là huyện đồng bằng thuần nông, nằm ở cửa ngõ phía Tây
Nam thành phố Hà Nội. Huyện phía Bắc và phía Tây Bắc giáp quận Hà Đông;
phía Tây giáp huyện Chương Mỹ; phía Tây Nam giáp huyện Ứng Hòa; phía
Đông Nam giáp huyện Phú Xuyên; phía Đông giáp huyện Thường Tín và
phía Đông Bắc giáp huyện Thanh Trì. Thanh Oai là khu vực có tốc độ phát
triển khá nhanh trong giai đoạn từ năm 2010 đến nay. Trước xu thuế hội nhập
kinh tế quốc tế hiện nay, đã tác động tích cực đối với huyện Thanh Oai, nhu
cầu phát triển kinh tế của từng tổ chức hộ gia đình, cá nhân đã thúc đẩy việc
xây dựng và sử dụng đất vào mục đích để ở và kinh doanh, sản xuất ngày
càng phát triển. Tuy nhiên với sự am hiểu pháp luật về đất đai còn hạn chế, từ
đó đã phát sinh nhiều vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Vì vậy, việc nghiên cứu, tìm hiểu về vi phạm hành chính và xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thực sự có ý nghĩa cấp bách cả về lý
luận cũng như thực tiễn, không những giúp Nhà nước trong nỗ lực xác lập cơ
chế xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai một cách có hiệu quả mà
còn góp phần vào việc bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật đất
đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay,
qua đó góp phần lập lại kỷ cương, phòng, chống vi phạm, tăng cường hiệu

điểm hiện tại để phục vụ cho việc nghiên cứu.
- Phương pháp thống kê, xử lý số liệu và tổng hợp: Trên cơ sở các số
liệu, tài liệu thu thập được, tiến hành thống kê, tổng hợp số liệu về số vụ vi
phạm, hình thức vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và tình hình xử
phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai qua các các năm trên địa bàn huyện Thanh
Oai.

3


- Phương pháp phân tích, đánh giá: Thông qua số liệu đã được tổng
hợp và xử lý, tác giả phân tích và đưa ra đánh giá về tình hình sử dụng đất,
biến động sử dụng đất của khu vực nghiên cứu, tình hình VPHC và xử lý
VPHC trong lĩnh vực đất đại trên địa bàn huyện Thanh Oai. Từ đó phân tích
xem những hạn chế yếu kém của hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực đất
đai là gì, nguyên nhân ra sao và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả hoạt động quản lý nhà nước về đất đai cũng như xử lý VPHC trong lĩnh
vực đất đai trên địa bàn huyện.
6. Cơ sở tài liệu để thực hiện Luận văn
- Luật Đất đai năm 2003, 2013; Luật xử lý vi phạm hành chính năm
2012.
- Các Nghị định của Chính phủ, Thông tư của các Bộ, ngành và các văn
bản của địa phương về hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai, về xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai.
- Tài liệu chuyên ngành của các chuyên gia.
- Tài liệu, số liệu thu thập, điều tra thực tế tại địa phương.
7. Cấu trúc luận văn
Luận văn gồm:
- Phần mở đầu,
- 3 Chương:

Theo mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi, thì vi phạm pháp luật
phân thành vi phạm pháp luật là tội phạm và vi phạm hành chính.
Theo tính chất vi phạm và trách nhiệm pháp lý, thì vi phạm pháp luật
phân thành Vi phạm pháp luật hình sự (Tội phạm), Vi phạm hành chính, Vi
phạm dân sự, Vi phạm kỷ luật nhà nước.
Vi phạm pháp luật là sự kiện pháp lý và là cơ sở để truy cứu trách nhiệm
pháp lý đối với người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật.
1.1.2.Khái niệm, đặc điểm và cấu thành của vi phạm hành chính
- Khái niệm vi phạm hành chính.

5


Nghiên cứu Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính được ban hành năm
1989, 1995, 2002 và Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2011 (có hiệu lực từ
ngày 07/07/2012) cho thấy khái niệm vi phạm hành chính đều đã được đề cập
trong văn bản này. Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1989 quy
định: “ Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân hay tổ chức thực hiện một
cách cố ý hoặc vô ý, xâm hại đến quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là
tội phạm hình sự và theo quy định pháp luật là phải bị xử lý vi phạm hành
chính” [49].
Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi
hành pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp
lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính năm 2002 thì khái niệm vi phạm hành chính không được
định nghĩa một cách trực tiếp mà được hiểu một cách gián tiếp qua khái niệm
xử lý vi phạm hành chính:
“Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân,cơ quan,
tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi
phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội

như sau:
Hành vi vi phạm hành chính:
Vi phạm hành chính phải là hành vi và chỉ được thực hiện bằng hành
vi. Đây là dấu hiệu tiên quyết, buộc phải có. Nếu không có hành vi vi phạm
hành chính sẽ không có vi phạm hành chính. Hành vi của vi phạm hành chính
là những biểu hiện của con người hoặc tổ chức tác động vào thế giới khách
quan dưới hình thức bên ngoài cụ thể gây tác hại đến sự phát triển bình
thường của trật tự quản lý.
Hành vi của vi phạm hành chính có thể là hành động hoặc không hành
động song đều là biểu hiện của con người ra thế giới khách quan được ý thức
kiểm soát và ý chí điều khiển. Sẽ không coi là hành vi vi phạm nếu không
phải là kết quả hoạt động của ý thức. Đây chính là mặt khách quan của tính

7


xâm hại các quan hệ xã hội của vi phạm hành chính, chúng có ý nghĩa quyết
định đến tính trái pháp luật của hành vi vi phạm hành chính.
Vi phạm hành chính là hành vi vi phạm trái pháp luật hành chính. Tính
trái phá luật hành chính thể hiện ở chỗ hành vi đó được thực hiện ngược lại
với yêu cầu của quy phạm pháp luật. Đó là hành vi xâm hại những quy định
pháp luật nói chung được pháp luật hành chính bảo vệ. Cụ thể hơn, đó là hành
vi bị pháp luật hành chính cấm, hoặc không thực hiện hay thực hiện không
đúng hành vi mà pháp luật hành chính buộc phải thực hiện.
Hậu quả, mối quan hệ nhân quả của hành vi vi phạm hành chính:
Mặt khách quan đa phần các cấu thành vi phạm hành chính không bắt
buộc phải có dấu hiệu hậu quả thiệt hại và mối quan hệ nhân quả giữa hành vi
và hậu quả thiệt hại. Bởi lẽ tính xâm hại của mọi loại vi phạm hành chính
chưa đến mức nguy hiểm đáng kể cho xã hội nên hậu quả của chúng rất ít phụ
thuộc vào thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra. Thiệt hại do vi phạm hành

tổ chức chỉ có thể trở thành chủ thể của vi phạm hành chính khi có năng lực
trách nhiệm pháp lý hành chính.
Cá nhân:
Năng lực trách nhiệm pháp lý hành chính thể hiện khả năng nhận thức
của con người đối với hành vi vi phạm. Vì vậy, hai yếu tố để xác định năng
lực pháp lý đối với cá nhân là: Đạt độ tuổi theo quy định của pháp luật và
không mắc bệnh làm mất khả năng nhận thức hành vi.
Cá nhân thực hiện hành vi vi phạm hành chính chỉ được coi là chủ thể vi
phạm hành chính khi có năng lực pháp lý hành chính. Ở đây cũng cần phân
biệt giữa chủ thể vi phạm hành chính với đối tượng vi phạm hành chính. Cá
nhân chỉ cần có năng lực trách nhiệm pháp lý hành chính được xác định là
chủ thể vi phạm hành chính. Còn đối tượng vi phạm hành chính ngoài năng

9


lực trách nhiệm pháp lý hành chính còn phải thực hiện một hành vi vi phạm
hành chính cụ thể và bị xử phạt hành chính.
Cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật
hiện hành là mọi công dân. Trong đó, người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi
nếu vi phạm hành chính thì bị xử phạt về vi phạm hành chính do cố ý và chỉ
bị phạt cảnh cáo. Người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt hành chính do mình
gây ra và khi phạt tiền đối với họ thì mức phạt không quá một nửa mức tiền
phạt đối với người thành niên, trong trường hợp họ không có tiền nộp phạt thì
cha mẹ hoặc người giám hộ phải nộp thay. Quy định cha mẹ (người chưa
thành niên vi phạm) phải nộp thay không có nghĩa là xử phạt cả người không
vi phạm. Mà ở đây chúng ta hướng tới trách nhiệm giáo dục ý thức pháp luật
cho những người chưa thành niên. Đối với cán bộ, công chức, viên chức và
người có thẩm quyền bị xử lý vi phạm hành chính đối với những hành vi hành
chính liên quan đến việc thi hành công vụ, thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ


trong của cá nhân vi phạm hành chính, bao gồm: lỗi, động cơ, mục đích thực
hiện hành vi vi phạm.
Dấu hiệu tập trung cơ bản nhất của mặt chủ quan là yếu tố lỗi: “Lỗi
được hiểu một cách thông thường là điều sai sót, không nên, không phải trong
cách cư xử, trong hành động” [38]. Trên phương diện pháp lý, lỗi được xác
định là trạng thái tâm lý bên trong của chủ thể thực hiện hành vi vi phạm của
mình và hậu quả của hành vi đó. Tuy nhiên, dưới góc độ của Luật Hành
chính, nội dung lỗi có những nét đặc thù so với lỗi của các ngành luật khác.
Trong nhiều trường hợp chỉ cần có lỗi, nghĩa là người vi phạm có thể biết
hoặc có thể biết tính chất sai trái của mình là đủ để xác định vi phạm hành
chính xảy ra.
Mặt khác, lỗi trong hành chính không chỉ đặt ra đối với cá nhân vi
phạm mà còn đặt ra đối với tổ chức. Thông thường, yếu tố lỗi của tổ chức vi
phạm hành chính được xác định bởi hành vi trái pháp luật của hành chính và
hành vi đó theo quy định của pháp luật hành chính phải bị xử phạt hành
11


chính. Như vậy, không phải đối với tổ chức vi phạm hành chính chúng ta
không và không thể xác định yếu tố lỗi truy cứu trách nhiệm pháp lý hành
chính mà việc xem xét lỗi sẽ thông qua việc truy cứu trách nhiệm kỷ luật. Lỗi
trong vi phạm hành chính là lỗi của một người thực hiện hành vi trái pháp luật
nhận thức được nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhưng họ lại có ý thức xem thường
mặc dù họ hoàn toàn có khả năng xử sự theo đúng nghĩa vụ đó.
Lỗi trong thực hiện vi phạm hành chính được thể hiện dưới hai hình thức
lỗi cố ý và lỗi vô ý.
Ngoài ra, mục đích, động cơ cũng là những dấu hiệu về mặt chủ quan
của vi phạm hành chính. Tuy nhiên, những dấu hiệu này không có ý nghĩa
quyết định như dấu hiệu lỗi, không được coi là dấu hiệu cơ bản, bắt buộc

định” [51]. Do vậy, đòi hỏi cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền khi xử
phạt hành chính phải xác định rõ: hành vi vi phạm xảy ra trên thực tế có phải
là hành vi vi phạm hành chính, hành vi đó do cá nhân hay tổ chức thực hiện,
tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi… để có thể quyết định hình thức
xử phạt cho phù hợp, bảo đảm nguyên tắc xử lý đúng người, đúng hành vi vi
phạm.
Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai phải được
tiến hành theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. “Thủ tục là những
việc phải làm theo một trật tự quy định”. Do đó, thủ tục xử lý vi phạm hành
chính có thể được hiểu là các giai đoạn, các bước cũng như thứ tự thực hiện
các hành động cần phải tiến hành trong các giai đoạn, các bước đó. Các nội
dung này do nhà nước quy định và các chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm
hành chính cụ thể. Không một chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành
chính nào được phép tự đặt ra cho mình một trình tự, thủ tục mới, khác với
trình tự, thủ tục Nhà nước như sau: “Xử phạt hành chính là hoạt động cưỡng
chế Nhà nước do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền tiến hành nhằm áp
dụng các hình thức xử phạt hành chính phù hợp với tính chất, mức độ nguy
hiểm của hành vi vi phạm đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính”

13


-Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và thẩm quyền xử phạt vi phạm
hành chính
Thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính
Cơ sở pháp lý để xác định phạm vi thẩm quyền xử lý vi phạm hành
chính được quy định tại khoản 1 Điều 3 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
2002 như sau: “Việc xử lý vi phạm hành chính phải do người có thẩm quyền
tiến hành theo đúng quy định của pháp luật”[51]. Điều này có nghĩa là việc áp
dụng các biện pháp xử phạt hành chính, các biện pháp hành chính khác, các

rộng lớn. Điều này thể hiện tính chất đa dạng, phức tạp và biến động
của hệ thống các cơ quan có thẩm quyền xử phạt hành chính.
- Thẩm quyền xử phạt hành chính kết hợp hài hòa giữa thẩm quyền xử
phạt với loại hành vi vi phạm hành chính và thẩm quyền xử phạt với
mức phạt cụ thể.
- Các cơ quan có thẩm quyền xử phạt hành chính hoàn toàn độc lập
không phụ thuộc vào nhau .
1.2. Một số nội dung cơ bản về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
- Khái niệm
Khi đề cập vi phạm pháp luật hành chiń h nói chung và vi ph ạm pháp
luật hành chin
́ h trong liñ h vực đ ất đai nói riêng thì trong nội hàm của nó phải
đáp ứng được các yêu cầ u về y ếu tố cấ u thà nh vi phạm như: chủ thể chịu
trách nhiệm hành chính, các quan hệ pháp luật hành chiń h v ề đất đai bi ̣xâm
hại, mức độ phải chịu trách nhiệm pháp lý và thiê ̣t ha ̣i thực tế xảy ra… Theo
quy định tại khoản 2 Điều 1 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày
11/11/2009 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm pháp luật trong lĩnh
vực đất đai: “Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai là hành vi cố ý hoặc
vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động
dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến

15