VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC,
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ÍCH KHIÊM

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP
XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN ĐẠI LỘC, TỈNH
QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. VŨ CÔNG GIAO

HÀ NỘI, năm 2020

Nhân dân cấp xã..............................................................................................15
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã........27
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG GIÁM

SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN

DÂN CẤP XÃ TẠI HUYỆN ĐẠI LỘC, TỈNH QUẢNG NAM................31
2.1. Bối cảnh huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam có ảnh hưởng tới giám sát của
Hội đồng Nhân dân cấp xã..............................................................................31
2.2. Thực tiễn giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại huyện Đại Lộc, tỉnh
Quảng Nam..................................................................................................... 38
2.3. Đánh giá chung về thực trạng giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã tại
huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam....................................................................56
CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG GIÁM
SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ, TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
ĐẠI LỘC, TỈNH QUẢNG NAM.................................................................64
3.1. Quan điểm tăng cường giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.............................................................64
3.2. Giải pháp tăng cường giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.............................................................66
KẾT LUẬN....................................................................................................77
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ


6

UBMTTQ

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc

7

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

Tên bảng

Trang

Các hình thức giám sát của HĐND, Thường trực, Ban

12

bảng
1.1.2

HĐND
Cơ cấu, số lượng đại biểu HĐND cấp xã của huyện


Đánh giá về trình độ và kiến thức của đội ngũ CB, CC

41

biểu đồ

cấp xã so với yêu cầu nhiệm vụ


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính quyền địa phương là một bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống
chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ
quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân. Đổi mới chính quyền địa phương
trong bối cảnh hiện nay là nhu cầu rất cấp thiết để nâng cao năng lực quản lý
của nhà nước nói chung và của các chính quyền địa phương, nhất là trong bối
cảnh quyền tự do kinh doanh, các quyền tự do, dân chủ của xã hội ngày càng
được đề cao. Để Hội đồng nhân dân có đủ năng lực đáp ứng vị trí, vai trò của
mình trong tình hình mới, trước hết, cần hoàn thiện mô hình chính quyền cơ
sở theo hướng đơn giản hóa; trước tình hình đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
và Hội đồng nhân dân xã cần được tăng cường về chất lượng đại biểu và các
điều kiện hoạt động, đồng thời thực hiện chức năng giám sát đạt hiệu quả ở
các địa phương.
Hiến pháp năm 2013, xác định “…Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa, là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tất cả quyền lực
nhà nước đều thuộc về Nhân dân….”. Theo đó, Quốc Hội và Hội đồng Nhân
dân (HĐND) các cấp, trong đó HĐND được xác định là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương. HĐND có quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở
địa phương đồng thời thực hiện chức năng giám sát của HĐND có ý nghĩa hết

trong bối cảnh trên, học viên quyết định chọn đề tài “Giám sát của Hội đồng
Nhân dân cấp xã từ thực tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam” để thực
hiện luận văn thạc sĩ luật học của mình, với mong muốn góp phần nâng cao
hiệu quả của hoạt động quan trọng này của HĐND các xã, phường, thị trấn ở
địa phương trong thời gian tới.
2


2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giám sát là hoạt động quan trọng của HĐND ở nước ta, vì vậy, vấn đề
này đã được nhiều cơ quan, tổ chức và tác giả nghiên cứu. Dưới đây là một số
công trình tiêu biểu:
- Nguyễn Đăng Dung (2011), Tổ chức chính quyền địa phương Việt
Nam theo Hiến pháp 1992.
- Trần Công Dũng (2016), Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ
quan chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học.
- Phạm Thị Bích Thủy (2012), Giải pháp xây dựng bộ máy chính quyền
nhà nước ở địa phương theo xu hướng tinh gọn và hiệu quả, Hội thảo chính
quyền địa phương Việt Nam – Sự hình thành, phát triển trên cơ sở Hiến pháp,
pháp luật qua các thời kỳ và một số bài học kinh nghiệm, Luận văn thạc sỹ lý
luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
- Lý Ngọc Thanh (2015), Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh từ
thực tiễn tỉnh Tuyên Quang, Luận văn thạc sỹ Luật học, Học viện KHXH.
- Nguyễn Quốc Tuấn (2004), Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt
động của Hội đồng Nhân dân và UBND các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước,
số 4/2004.
- Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2014), Phân công quyền lực
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch
sử , lý luận và thực tiễn, Hà Nội.
Những công trình nghiên cứu trên đây đã cung cấp một lượng tri thức

luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND cấp xã ở Việt Nam từ thực
tiễn huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam.
4.2. - Phạm vi nghiên cứu:

4


Về mặt nội dung, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu việc thực hiện chức
năng giám sát của HĐND cấp xã, không mở rộng nghiên cứu các chức năng
khác của cơ quan này.
Về mặt không gian, luận văn chỉ tập trung khảo sát thực tiễn thực hiện
giám sát của HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam, không mở
rộng nghiên cứu sang các địa phương khác.
Về mặt thời gian, luận văn chỉ khảo sát, phân tích thực trạng thực hiện
giám sát của HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam trong khoảng 5
năm gần đây.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin và một số lý thuyết về giám sát của cơ quan
đại diện để làm cơ sở phân tích các vấn đề đặt ra.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, luận văn chủ yếu dùng phương
pháp thu thập, phân tích tài liệu sẵn có, phương pháp thống kê, phương pháp
so sánh, đánh giá để làm rõ các vấn đề nghiên cứu đặt ra. Ngoài ra còn sử
dụng phương pháp quan sát thực tế và tham khảo ý kiến của một số cán bộ
làm việc tại HĐND cấp xã ở huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng Nam để thực hiện
luận văn này.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện

được hiểu theo nhiều cách, nhiều gốc độ khác nhau.
Chính vì vậy, có nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy
theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu và bối cảnh sử dụng cụ thể
[Theo định nghĩa tại Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Khoa học Xã hội
(Hà Nội, 1988) thì giám sát là: "Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng
những điều quy định không"]. [Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa
– Thông tin, 1998 do Nguyễn Như Ý chủ biên] cũng định nghĩa giám sát là
“theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”. Quan niệm khác cho rằng giám
sát là sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định.
Giám sát là một hình thức hoạt động quan trọng, đồng thời là quyền
của cơ quan nhà nước thể hiện ở việc xem xét đối với hoạt động của các đối
tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật nhằm bảo
đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó.
Từ những phân tích trên, giúp cho việc nhận biết giám sát có những đặc
điểm như sau:

7


-Về mặt nội dung, giám sát thể hiện qua việc theo dõi, xem xét, kiểm
tra và nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy
định.
- Về mặt chủ thể và mục đích, giám sát luôn gắn với một chủ thể và đối
tượng nhất định, nhằm mục tiêu nhất định (giám sát ai, ai giám sát và giám sát
cái gì?).
- Về mặt thể chế, giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ
thể.
Dưới góc độ chính trị, pháp lý, có thể hiểu giám sát là việc cơ quan
quyền lực nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ
chức, cá nhân chịu sự giám sát được điều chỉnh bởi các quy định của pháp

Giám sát của HĐND cấp xã cũng mang những đặc điểm của hoạt động
giám sát nói chung của các cơ quan dân cử, cụ thể như sau:
Thứ nhất, giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước
Hiến pháp 2013 đã khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Nhân dân thực hiện quyền lực
nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc Hội,
HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” [Điều 3,6, Luật hoạt
động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015]. HĐND vừa là
cơ quan quyền lực ở địa phương vừa là bộ phận cấu thành không thể tách rời
với quyền lực nhà nước, qua HĐND sự thống nhất giữa quyền lực của nhà
nước và quyền lực của Nhân dân được thể hiện rõ nhất. HĐND là cơ quan đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương,
do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên; giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và
9


việc thực hiện Nghị quyết của HĐND ở các địa phương. Do đó, hoạt động
giám sát của HĐND có những yếu tố sau:
- HĐND xem xét báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, các cơ
quan chuyên môn của UBND tại kỳ họp và thảo luận, ra Nghị quyết khi xét
thấy cần thiết.
- Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân
dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp.
Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu Hội đồng nhân
dân chất vấn.
- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và Nghị
quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp, khi phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái
Hiến pháp, luật thì HĐND có quyền xem xét đình chỉ hay bãi bỏ văn bản đó.


HĐND

Thường trực HĐND

Ban HĐND

Xem xét văn bản QPPL

Xem xét văn bản QPPL Xem xét văn bản QPPL

Giám sát chuyên đề

Giám sát chuyên đề

Giám sát chuyên đề

Xem xét trả lời chất vấn Xem xét trả lời chất vấn
Tổ chức giải trình
Xem xét báo cáo công
tác

Thẩm tra các báo cáo
Giám sát việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo,

Giám sát việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo,

kiến nghị

động giám sát của HĐND.
Giám sát là hoạt động của HĐND cấp xã được thực hiện thường xuyên
theo một chương trình kế hoạch, mục đích được xây dựng hàng năm ở các địa
phương.
1.1.3. Vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Trong tổng kết hoạt động của HĐND cấp xã, thực tế thừa nhận là tình
trạng hoạt động còn hình thức, kém hiệu quả và thường chịu tác động từ Ủy
ban Nhân dân (UBND) cùng cấp chi phối. Hiện nay, đang thực hiện thí điểm
mô hình Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND cấp xã với mục tiêu đáp ứng
yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã, qua đó lồng ghép
chức năng kiểm tra, kiểm soát của Đảng với chức năng giám sát của HĐND
cấp xã, từ đó có thể nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức Đảng và HĐND ở
các địa phương.
Chức năng giám sát và chức năng quyết định của HĐND là hai chức
năng cơ bản của HĐND có mối quan mật thiết và tác động qua lại với nhau,
trong đó hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước. HĐND phải có
được đầy đủ những thông tin về tình hình kinh tế - xã hội, việc thực hiện Hiến
13


pháp và pháp luật, về việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND đã ban hành,
những vấn đề gì mới phát sinh cần phải giải quyết ở địa phương để bảo đảm
thực hiện chức năng quyết định.. Muốn thực hiện được những nội dung này
phải thông qua hoạt động giám sát của HĐND. Cho nên, một khâu không thể
thiếu của quá trình ban hành Nghị quyết của HĐND là hoạt động giám sát .
Thực hiện chức năng giám sát góp phần đảm bảo HĐND thực sự là cơ
quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.
Mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ công chức đặt dưới sự giám
sát có hiệu quả của Quốc Hội và HĐND các cấp sẽ khẳng định quyền lực nhà

1.2. Chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức, trình tự giám sát của
Hội đồng Nhân dân cấp xã
1.2.1. Chủ thể giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
Giám sát của HĐND bao gồm giám sát tại kỳ họp, giám sát của Thường
trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu
HĐND [Khoản 2 Điều 2 Luật giám sát của Quốc Hội và HĐND năm 2015].
Theo đó, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND thể hiện ở những nội
dung sau:
- HĐND: Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do
cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của người dân.
Qua HĐND sự thống nhất giữa quyền lực Nhà nước và quyền lực của Nhân
dân được biểu hiện rõ nhất, với tư cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện
vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. HĐND vừa chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền
15


cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ổn định và nâng cao
đời sống của Nhân dân. Trong tổ chức và hoạt động của mình vai trò của
HĐND còn được biểu hiện với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước địa
phương. HĐND được Nhân dân giao quyền quyết định các vấn đề quan trọng
có thể phát huy được tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển KTXH, từ ý chí của Nhân dân mà địa phương đề ra những quy định pháp lý, yêu
cầu mang tính nền tảng, bắt buộc nhằm quản lý dân cư trên toàn địa bàn.
- Thường trực HĐND: Thường trực HĐND là cơ quan thường trực
của HĐND, có vai trò quan trọng trong việc điều hòa, phối hợp hoạt động
giữa các ban của HĐND và các đại biểu HĐND. Thường trực HĐND có cả ở
3 cấp là xã, huyện, tỉnh.

hoạt động của đối tượng chịu giám sát. Đối tượng, phạm vi, mức độ giám sát
của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp, tính chất của mối
quan hệ giữa HĐND với đối tượng chịu sự giám sát. Chẳng hạn, UBND và
HĐND cùng cấp là mối quan hệ chấp hành mệnh lệnh hành chính, HĐND
thực hiện giám sát mọi hoạt động của UBND và quyết định mọi vấn đề liên
quan đến UBND ở địa phương.
1.2.3. Nội dung giám sát của Hội đồng Nhân dân cấp xã
HĐND quyết định nội dung giám sát theo đề nghị của Thường trực
HĐND trên cơ sở tổng hợp các kiến nghị của Ban của HĐND, Tổ đại biểu
HĐND, đại biểu HĐND, MTTQ cùng cấp và ý kiến, kiến nghị của cử tri ở các
địa phương.
Khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình,
HĐND ra Nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết đó; và căn cứ
trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của
HĐND bao gồm giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực
HĐND, các Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và các đại biểu HĐND.
17


Các hoạt động giám sát của HĐND:
- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND.
- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn.
- Xem xét quyết định của UBND cùng cấp, Nghị quyết của HĐND cấp
dưới trực tiếp.
- Giám sát chuyên đề.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND bầu.
Các hoạt động giám sát của Thường trực HĐND:
- Xem xét các quyết định của UBND cùng cấp và Nghị quyết của
HĐND cấp dưới cùng cấp.

công tác của mình là một hình thức giám sát quan trọng.
Thứ hai, chất vấn là việc đại biểu HĐND nêu chất vấn có thể cung cấp
thông tin, hình ảnh minh họa vấn đề thuộc trách nhiệm của Chủ tịch UBND,
thành viên khác của UBND cùng cấp yêu cầu những người bị chất vấn trả lời
về trách nhiệm của mình đối với vấn đề được nêu. Trong thời gian HĐND
họp, đại biểu HĐND gửi chất vấn đến Thường trực HĐND cùng cấp. Người
bị chất vấn phải trả lời trước HĐND tại kỳ họp đó hoặc trả lời tại kỳ họp sau
khi cần xác minh hoặc trả lời bằng văn bản gửi đến đại biểu đã chất vấn và
Thường trực HĐND. Theo đó, trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp và giữa hai
kỳ họp của đại biểu HĐND như sau:
Đối với việc ra câu hỏi chất vấn
- Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu
ghi chất vấn và gửi đến Thường trực HĐND; TTHĐND chuyển nội dung chất
vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND để
báo cáo HĐND.
19