I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NễNG VN D

CảI CáCH THủ TụC HàNH CHíNH
TRONG LĩNH VựC HàNH CHíNH TƯ PHáP
TRÊN ĐịA BàN TỉNH CAO BằNG

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NễNG VN D

CảI CáCH THủ TụC HàNH CHíNH
TRONG LĩNH VựC HàNH CHíNH TƯ PHáP
TRÊN ĐịA BàN TỉNH CAO BằNG
Chuyờn ngnh: Ly lun v lch s nh nc v phap lut
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HC

Can b hng dn khoa hc: GS.TS PHM HNG THI

H NI - 2015


1.1.1. Khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP............................................... 6
1.1.2. Đặc điểm của TTHC trong lĩnh vực HCTP ....................................... 11
1.1.3. Ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP .......................................... 13
1.1.4. Các nguyên tắc xây dựng TTHC trong lĩnh vực HCTP ..................... 15
1.1.5. Các nguyên tắc thực hiê ̣n TTHC trong lĩnh vực HCTP ..................... 18
1.1.6. Các loại TTHC trong lĩnh vực HCTP ................................................ 19
1.1.7. Các giai đoạn của TTHC trong lĩnh vực HCTP ................................. 23
1.2.

Cơ sở lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ................ 24

1.2.1. Khái niệm cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP............................... 24
1.2.2.

Sự cầ n thiế t cải cáchTTHC trong liñ h vựcHCTP ............................... 27

1.2.3. Phương thức cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ........................... 29
1.2.4. Vai trò của Sở Tư pháp trong cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ....... 36
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH CAO BẰNG .................................................................. 40


2.1.

Một số nét khái quát về tỉnh Cao Bằng .......................................... 40

2.1.1. Đặc điểm về địa lý, điều kiện tự nhiên............................................... 40
2.1.2. Đặc điểm về dân cư, lãnh thổ, truyền thống ...................................... 42
2.2.

v
HCTP trên địa bản tỉnh Cao Bằng nói riêng và TTHC ở Việt
Nam nói chung ................................................................................... 75

3.2.1. Những giải pháp về thể chế ................................................................ 75
3.2.2. Những giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước .................................. 78
3.2.3. Những giải pháp về nguồn nhân lực .................................................. 78
3.2.4. Những giải pháp về khoa học công nghệ ........................................... 82


3.2.5. Tiếp tục thực hiện cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” .............. 85
3.2.6. Tiếp tục thực hiện tốt việc cải cách TTHC theo Nghị quyết số
30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ Ban hành Chương
trình tổng thể cải cách HCNN giai đoạn 2011 – 2020 ....................... 86
3.2.7. Nghiên cứu, vận dụng cơ chế cải cách TTHC của các quốc gia
tiên tiến ............................................................................................... 87
3.3.

Một số giải pháp nhằm tiếp tục cải cách TTHC trong lĩnh
vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .......................................... 88

KẾT LUẬN .................................................................................................... 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 92


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ


47

Bảng 2.4: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực công chứng

49

Bảng 2.5: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp

51

Bảng 2.6: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Quốc tịch

52


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Phát triển và hội nhập toàn cầu là xu thế tất yếu của đất nước ta. Trong
tiến trình phát triển và hội nhập vào thế giới và khu vực nhiều vấn đề mang
tầm chiến lược đang đặt ra (vừa là thời cơ, vừa là thách thức) đối với đất nước
ta trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - chính trị - văn hoá – xã hội –
quốc phòng – an ninh và đối ngoại. Trong rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết
– Vấn đề đẩy mạnh cải cách hành chính công, nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nước về kinh tế - xã hội đang là vấn đề cấp thiết nhất.
Nền hành chính có chức năng thực thi quyền lực hành pháp – tổ chức
thi hành pháp luật và quản lý, điều hành mọi hoạt động trên các lĩnh vực đời
sống xã hội nhằm chuyển hoá chủ trương, đường lối của lực lượng cầm quyền
thành hiện thực, bảo đảm cho các chủ thể quan hệ pháp luật thực hiện nghiêm
chỉnh, chính xác luật pháp. Vì vậy, Việt Nam đang trong quá trình thực hiện
công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước với rất nhiều nội dung quan

cứu tập trung vào công tác triển khai Đề án 30 với hy vọng đóng góp một cách
nhìn mới trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn về cải cách TTHC trong lĩnh
vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng thông qua việc nghiên cứu, đánh giá,
tổng hợp và tiếp thu các báo cáo chuyên ngành.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài nghiên cứu
Cải cách TTHC là chủ đề được quan tâm nghiên cứu ở nước ta từ
những năm đầu thập kỷ 90 thế kỷ XX, tới nay có nhiều công trình nghiên cứu
ở những cấp độ khác nhau: trước hết là những công trình nghiên cứu có tính
giáo khoa, trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam ở tất cả các cơ sở đào
tạo ở Việt Nam đều dành một chương viết về TTHC, coi TTHC là một chế
định pháp luật, trong đó tập trung giải quyết những vấn đề học thuật về

2


TTHC: khái niệm, đặc điểm của TTHC, phân loại TTHC, các nguyên tắc của
TTHC, các giai đoạn của TTHC, đến các bài báo khoa học, luận văn thạc sĩ,
sách chuyên khảo: “Cải cách TTHC và cơ chế “một cửa” “một cửa liên
thông” của Trần Văn Tuấn Tạp chí Cộng sản số 809 (tháng 3/2010); Hoàn
thiện pháp luật về TTHC trong đầu tư – TS Vũ thị Hoài Phương tạp chí Tổ
chức Nhà nước tháng 3/2010; Một số vấn đề về công tác kiểm soát TTHC của
Trần Thúy Mai – tạp chí Thanh tra số 3- 2012; Luận văn thạc sĩ luật học “Cải
cách TTHC theo cơ chế “một cửa” tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” của Lương Thị Phương Thúy – Khoa
Luật ĐHQGHN, 2010; “Cải cách TTHC qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên” luận
văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Bích Anh; Luận văn thạc sĩ của Trịnh
Phương Thảo “Cải cách TTHC trong ngành Hải quan hiện nay”; đề tài khoa
học cấp bộ “Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội
đáp ứng yêu cầu hội nhập” do GS.TS. Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề
tài và nhiều công trình nghiên cứu khác. Tất cả những công trình này đã đề

hoạt động của các phòng, trung tâm thuộc Sở tư pháp tỉnh Cao Bằng.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu,
tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin.
- Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp so sánh luật
học; phương pháp phân tích; phương pháp tổng hợp, diễn giải, quy nạp…
và dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách TTHC làm cơ
sở lý luận, nghiên cứu, phân tích thực trạng cải cách TTHC ở nước ta hiện
nay qua thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng – cụ thể là lĩnh vực HCTP trên địa
bàn tỉnh Cao Bằng.

4


6. Đóng góp của luận văn
Luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học, góp phần làm rõ
những vấn đề lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP;
Đánh giá một cách tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách TTHC
trong liñ h vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.
Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện cơ chế thực hiện cải cách TTHC
nói chung và trong lĩnh vực HCTP nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP.
Chương 2: Thực trạng cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa
bàn tỉnh Cao Bằng.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách TTHC

chính. Từ đó các tác giả quan niệm:

6


TTHC là trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ
quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền
hành pháp trong việc giải quyết các công việc của công dân, hoặc tổ
chức và các kiến nghị, yêu cầu thích đáng của công dân hoặc tổ
chức nhằm thi hành nghĩa vụ hành chính, bảo đảm công vụ nhà
nước và phục vụ nhân dân [47].
Theo “Giải thích từ ngữ” của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08
tháng 6 năm 2010 về Kiểm soát TTHC lại có cách hiểu khác về TTHC:
“TTHC” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu,
điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để
giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.
“Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ
quan thực hiện TTHC trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức.“Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện
thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho các cơ quan, tổ
chức có thẩm quyền giải quyết TTHC trước khi cơ quan thực hiện
TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. “Yêu
cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện TTHC phải
đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một TTHC cụ thể [21].
Theo cách hiểu này, TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức, tức là TTHC giải quyết một công việc cá biệt, cụ thể. Tuy
nhiên, hạn chế quan niệm này là ở chỗ không được áp dụng trong một số
trường hợp quy định tại phạm vi điều chỉnh:
TTHC trong nội bộ của từng cơ quan HCNN, giữa cơ quan
hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết

tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC. Như vậy, xét trong thể chế của
nền hành chính, TTHC là một bộ phận cấu thành tất yếu của thể chế hành
chính nói chung. Đây là một loại quy phạm phản ảnh trình tự thực hiện thẩm
quyền trong hoạt động hành chính nhà nước.

8


HCNN là hệ thống tổ chức và định chế của quyền hành pháp với các
hình thức hoạt động đa dạng và được xác định bằng luật pháp. Quản lý nhà
nước trong mọi trường hợp đều nhằm tổ chức và quản lý đời sống xã hội một
cách hợp lý và hợp pháp, bảo đảm cho xã hội phát triển theo một trật tự cần
thiết, ổn định. Thông qua cơ chế áp dụng quy phạm pháp luật, các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định hành chính và thực hiện các
hành vi hành chính trực tiếp, liên tục, thường xuyên hàng ngày để giải quyết
công việc với lợi ích của nhà nước và của cộng đồng. Hoạt động đó xảy ra
trong từng đơn vị, lãnh thổ hành chính, từng ngành, từng lĩnh vực và có tính
bắt buộc theo quy định của pháp luật.
Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện
thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ nhà nước
và công việc liên quan đến công dân tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục,
có tính bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức nhà nước
phải tuôn theo trong quá trình giải quyết công việc thuộc chức năng và
thẩm quyền của mình nhằm bảo đảm cho công việc đạt được mục đích đã
định, phối hợp với thẩm quyền, chức năng do luật quy định cho các cơ
quan trong hoạt động quản lý nhà nước.
Bởi vậy, có thể xem thủ tục được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước là
trình tự, cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước (hoặc của
các cá nhân, tổ chức được ủy quyền) trong việc thực thi công vụ, trong việc
giải quyết các kiến nghị, các yêu cầu của dân và tổ chức.

vụ thực hiện những hành vi nhất định, trong một giai đoạn cụ thể nhất định,
nhằm góp phần vào quá trình giải quyết công việc chung. Đồng thời, hành vi
của chủ thể tham gia ở giai đoạn trước sẽ là tiền đề cho hành vi ở giai đoạn
sau. Từ đó, để giải quyết một công việc cụ thể nhất định, trong nhiều trường
hợp cần phải thiết lập những quan hệ pháp luật về thủ tục. Các quan hệ về thủ
tục có thể liên quan đến từng giai đoạn cụ thể của quá trình giải quyết công
việc của từng cơ quan. Những quan hệ như vậy đều được thực hiện theo thứ
tự mà luật pháp quy định.

10


Từ đó, có thể định nghĩa TTHC là trình tự và cách thức thực hiện thẩm
quyền của cơ quan HCNN và những cơ quan khác của nhà nước trong hoạt
động HCNN (quản lý HCNN) nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực
hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành
chính do luật hành chính quy định.
Lĩnh vực HCTP là lĩnh vực của quản lý HCNN, nhưng trong pháp luật
thực định và khoa học có nhiều cách hiểu khác nhau. Mặc dù vậy thì có thể
thấy TTHC trong lĩnh vực HCTP rất rộng và phát sinh ở nhiều cấp chính
quyền khác nhau, từ cấp tình, cấp huyện đến cấp xã đều có các TTHC trong
lĩnh vực này. Những thủ tục này do nhiều ngành quản lý, thực hiện, từ Công
an, Toà Án, Cục Thi hành án dân sự, Sở Tư pháp... Do vậy, để nghiên cứu
toàn diện TTHC trong lĩnh vực HCTP một cách đầy đủ trong khuôn khổ của
luận văn thạc sỹ này là điều không thể thực hiện được. Trong khuôn khổ của
luận văn chỉ tập trung nghiên cứu quá trình cải cách TTHC thuộc thẩm quyền
giải quyết của Sở Tư pháp, bao gồm các thủ tục của các phòng nghiệp vụ và
các đơn vị sự nghiệp trực thuộc.
Từ những vấn đề trình bày nói trên, có thể hiểu khái niệm TTHC trong
lĩnh vực HCTP như sau: TTHC trong lĩnh vực HCTP là trình tự và cách thức

nhanh chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hàng ngày trong đời sống xã
hội. Chính vì vậy TTHC phải được quy định sao cho thành những khuôn mẫu
ổn định tương đối, chặt chẽ, tương thích với từng trường hợp cụ thể.
đ. Hiện nay trong tinh thần đổi mới, nền HCNN đang chuyển dần từ
hành chính cai quản đơn thuần sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ hành
chính phục vụ cho xã hội; từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho
hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội dung và phong phú, uyển
chuyển về hình thức, biện pháp, đồng thời quản lý của nó là xã hội dân sự
cũng muôn đa dạng không chỉ thuộc phạm vi nội bộ của công dân nước ta mà
còn liên quan đến các yếu tố nước ngoài.

12


e. TTHC luôn luôn gắn liền với công tác văn thư, một hoạt động quan
trọng và không thể thiếu trong mọi cơ quan, tổ chức Nhà nước.
1.1.3. Ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP
Có thể thấy ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP trên những điều
chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, TTHC bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy định trong
các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi.
Nếu bỏ qua các TTHC thì trong nhiều trường hợp rất có thể sẽ làm cho
các quyết định hành chính bị vô hiệu hóa, gây ra bệnh quan liêu, cửa quyền,
tùy tiện của hành chính.
Thủ tục càng có tính cơ bản thì ý nghĩa của nó càng lớn, bởi vì các thủ
tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối cùng của quyết định hành chính.
Ví dụ, luật pháp quy định, muốn được cấp đất làm nhà thì phải tuân
thủ một số thủ tục nhất định, trong đó khâu quan trọng nhất là thủ tục phê
duyệt cuối cùng dựa trên mặt bằng quy hoạch chung đó được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền công bố. Dĩ nhiên, để được phê duyệt, tổ chức hay cá

kém. Trái lại, ở những nơi thực hiện giảm nhẹ các TTHC, tập trung vào
“một cửa” để giải quyết yêu cầu của dân thì ở đó hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước được nâng cao rõ rệt, công việc được giải quyết nhanh chóng,
thuận lợi. Ở những nơi đó lòng tin của người dân vào cơ quan nhà nước đó
bắt đầu được khôi phục củng cố.
Thứ tư, vì TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên
việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình
xây dựng và triển khai luật pháp. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, khi ở nước
ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền HCNN và xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam, thì TTHC lại càng có vai trò quan trọng. Đảng và Nhà nước
ta đang đề ra nhiều biện pháp nhằm cải cách TTHC để thủ tục không cản
đường mà trái lại sẽ giúp phần tích cực mở đường cho kinh tế phát triển nhanh

14


hơn. Từ đó, làm cho tiến trình hành chính phù hợp với tiến trình đổi mới kinh
tế. Có thể khẳng định rằng nếu không nhanh chóng cải cách TTHC thì dù hệ
thống pháp luật của chúng ta có được bổ sung và hoàn thiện đến đâu, vai trò
của Nhà nước vẫn không thể nâng cao theo kịp yêu cầu của tình hình mới. Có
thể thấy trong thực tế nhiều ví dụ chứng minh cho điều vừa nói đến.
Nhìn một cách tổng quát, TTHC chính có ý nghĩa như một chiếc cầu
nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức khác. Chiếc cầu
này có thể tạo rả khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho Nhà nước
ta thực sự là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu
tính khoa học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính TTHC sẽ làm xa cách
dân với Nhà nước.
TTHC trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình độ văn hóa
của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước, văn hóa điều
hành, nó thể hiện mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Chính

quy định đó. Việc quy định mới hoặc bổ sung, sửa đổi bãi bỏ các
quy định về thủ tục hành chính đã có phải được thể hiện bằng văn
bản, đảm bảo tính đồng bộ, chính xác, không được trái với luật,
pháp lệnh và các văn bản pháp quy của Chính phủ hoặc Thủ tướng
Chính phủ. Các quy định về thủ tục hành chính phải đơn giản, dễ
hiểu, dễ thực hiện và phải được công bố công khai để mọi cơ quan,
đơn vị và nhân dân được biết.
Đối với một số quy định thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền
của bộ, ngành Trung ương, nhưng cần phải có quy định riêng để
phù hợp với đặc điểm một số địa phương thì các bộ, ngành Trung
ương có văn bản ủy quyền cho ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương ban hành quy định. Các quy định này của ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố phải có sự thống nhất của bộ, ngành quản
lý về lĩnh vực đó và phải được công bố công khai như quy định thủ
tục hành chính của bộ, ngành [21].

16


Như vậy, việc xây dựng các TTHC dù thuộc ngành nào cũng phải đảm
bảo rằng các thủ tục được đưa ra đó không trái pháp luật, không mâu thuẫn
với các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, phải thực hiện đúng trình tự
với phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép. Việc xây
dựng các thủ tục trái với nguyên tắc này sẽ dẫn đến phá vỡ tính hệ thống của
các TTHC, làm rối loạn kỷ cương xã hội, tạo điều kiện để cho nạn tham
nhũng phát triển và gây ra những hậu quả khôn lường khác. Vì vậy nguyên
tắc này đòi hỏi các cơ quan và cá nhân khi ban hành TTHC phải chịu trách
nhiệm trước pháp luật.
b. Nguyên tắc phù hợp với thực tế khách quan
Việc xây dựng TTHC phải dựa trên cơ sở nhận thức đầy đủ những yêu