VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGÔ ĐÌNH TUẤN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGÔ ĐÌNH TUẤN

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:
TS. LÊ ANH VŨ

HÀ NỘI, năm 2017


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH ...............................................................8
1.1. Du lịch và chính sách phát triển du lịch ...............................................................8
1.3. Chủ thể và các bên liên quan trong thực hiện chính sách phát triển du lịch ......16
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách phát triển du lịch .................18
1.5. Những yêu cầu cơ bản đối với thực hiện chính sách phát triển du lịch .............19
1.6. Kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển du lịch ........................................20
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU
LỊCH CỦA TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2011-2016 ................................26
2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội ảnh hưởng đến thực hiện chính sách phát
triển du lịch tại tỉnh Quảng Nam ...............................................................................26
2.2. Khái quát thực trạng phát triển du lịch tỉnh Quảng Nam ...................................31
2.3. Các chủ thể và các bên liên quan tham gia thực hiện chính sách phát triển du
lịch tại tỉnh Quảng Nam ............................................................................................43
2.4. Thực hiện chính sách phát triển du lịch tỉnh Quảng Nam .................................46
2.5. Đánh giá chung về thực hiện chính sách phát triển du lịch tỉnh Quảng Nam ....63
CHƢƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
PHÁT TRIỂN DU LỊCH TỈNH QUẢNG NAM, GIAI ĐOẠN 2018-2025 ........67
3.1. Bối cảnh mới thực hiện chính sách phát triển du lịch tỉnh Quảng Nam ............67
3.2. Quan điểm thực hiện chính sách phát triển du lịch ............................................72
3.3. Các nhóm giải pháp thực hiện chính sách phát triển du lịch tại tỉnh Quảng Nam
...................................................................................................................................72
KẾT LUẬN ..............................................................................................................81
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

WTTC

: Hội đồng du lịch và lữ hành quốc tế

WAP

: Chương trình liên minh đất ngập nước


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

Tên bảng

bảng

Trang

2.1.

Thị trường khách quốc tế

32

2.2.

Khách quốc tế và nội địa qua các năm

37


văn hóa thế giới là đô thị cổ Hội An và khu đền tháp Mỹ Sơn, cùng với khu dự trữ
sinh quyển thế giới Cù Lao Chàm và nhiều tài nguyên du lịch khác. Phát triển du
lịch trong thời gian qua đã góp phần tích cực vào phát triển kinh tế - xã hội, gắn
với an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh. Đối với một tỉnh hạn
chế về quỹ đất nông nghiệp và các nguồn tài nguyên tự nhiên, điều kiện kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội nhìn chung còn khó khăn; hoạt động du lịch đã và đang là
phương thức tiếp cận có hiệu quả để phát triển kinh tế - xã hội và qua đó góp phần
đảm bảo an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội.
Thời gian qua, doanh thu từ du lịch cũng như từ những dịch vụ hỗ trợ đã thực
sự cải thiện cuộc sống của người dân Quảng Nam nói riêng và làm thay đổi diện
mạo kinh tế-xã hội của địa phương nói chung. Từ những chương trình, dự án phát
triển du lịch hiệu quả đã tạo được diện mạo mới cho hai di sản văn hóa thế giới đô
thị cổ Hội An và khu đền tháp Mỹ Sơn. Khu dự trữ sinh quyển Cù Lao Chàm được
quản lý và phát huy tốt hơn. Đồng thời, chiến lược phát triển du lịch Quảng Nam trở
nên rõ ràng hơn nhờ sự giúp sức của các tổ chức quốc tế, đặc biệt là UNESCO.
Tuy vậy, phát triển du lịch cũng có thể mang lại nhiều tác động tiêu cực cả về
kinh tế, văn hóa và môi trường cho Quảng Nam nếu không có sự quản lý đúng đắn,
hiệu quả; nếu thiếu những chính sách phù hợp.
Với một tỉnh có di sản văn hóa thế giới vốn nhạy cảm với biến đổi khí hậu,
công tác bảo tồn và phát huy các di sản văn hóa trong những năm tới còn rất nhiều
khó khăn, thách thức. Ngoài ra, lượng khách đông và đều mang lại nguồn thu ổn
định; song nếu lượng khách đến quá đông sẽ ảnh hưởng tới chất lượng dịch vụ cũng
như tác động tiêu cực tới an ninh, môi trường của đô thị cổ này.
Nguồn nhân lực làm du lịch của Quảng Nam vẫn là một trong những điểm
nghẽn của tỉnh. Việc đầu tư cơ sở hạ tầng, cơ sở vật chất kỹ thuật chưa đáp ứng
được yêu cầu đón tiếp khách. Bên cạnh đó, vấn đề đặt ra đối với du lịch Quảng
Nam hiện nay là sự hiểu biết của người dân, của người làm chính sách du lịch còn
hạn chế dẫn đến các chính sách đề ra nhưng hiệu quả thực hiện chưa cao. Phát triển

2

lịch khu vực duyên hải Nam Trang Bộ - Tây Nguyên”. Luận án phân tích điều kiện

3


tự nhiên, kinh tế xã hội của khu vực duyên hải Nam Trung bộ và Tây nguyên, làm
nổi bật tiềm năng du lịch vùng. Tổ chức điều tra xã hội học về thực trạng nguồn
nhân lực, từ đó đi sâu phân tích những nguyên nhân và đề ra giải pháp phát triển
nguồn nhân lực ngành du lịch các tỉnh duyên hải Nam Trung bộ và Tây nguyên.
Luận án cũng đã nêu lên kinh nghiệm phát triển nguồn nhân lực du lịch của một số
Quốc gia để làm cở sở định hướng của Luận án. Tuy nhiên, luận án chỉ đi sâu phân
tích một lĩnh vực về phát triển nguồn nhân lực ngành du lịch, đây chỉ là một trong
những điều kiện cơ bản để phát triển du lịch theo hướng bền vững.
Đề tài luận án Tiến sĩ kinh tế: “Phát triển du lịch gắn với xoá đói giảm nghèo
ở Lào Cai” (2010) của Phan Ngọc Thắng. Đề tài đi sâu phân tích các lý luận về
phát triển du lịch, đặc trưng của luận án là gắn với quá trình xoá đói, giảm nghèo ở
một địa phương, với các giải pháp khả thi. Cơ sở lý luận của luận án và giải pháp
phát triển du lịch là những điểm mới cho tác giả nghiên cứu.
Ngoài ra, còn có các tác giả Đinh Văn Sơn với nghiên cứu: Đẩy mạnh phát
triển du lịch vùng duyên hải Nam Trung Bộ gắn kết với Tây Nguyên, Đông Nam Bộ
và các tỉnh Nam Lào, Đông Bắc Campuchia, Tạp chí Phát triển Kinh tế - Xã hội Đà
Nẵng, 2015 và Hà Văn Siêu, Đào Duy Tuấn với nghiên cứu: Quy hoạch phát triển
du lịch các tỉnh duyên hải miền Trung trong liên kết phát triển bền vững. Tạp chí
Phát triển Kinh tế - Xã hội Đà Nẵng, 2015. Nguyễn Thị Như Liêm, Hoàng Thanh
Hiền (2010) “Thực trạng và một số giải pháp nhằm phát triển du lịch Đà Nẵng”;
Tạp chí khoa học và công nghệ, Đại học Đà Nẵng, Số 5/2010;
Khoảng trống nghiên cứu
Có thể nhận thấy đã có các công trình nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn về
phát triển du lịch. Tuy nhiên, vấn đề thực hiện chính sách phát triển du lịch chưa có
công trình nghiên cứu một cách hệ thống, mới chỉ được đề cập ở những khía cạnh

chính sách phát triển du lịch; kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển du lịch.
- Làm rõ thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch tại tỉnh Quảng
Nam, tồn tại, hạn chế và nguyên nhân hạn chế.
- Đề xuất những quan điểm, giải pháp thực hiện chính sách phát triển du lịch
của tỉnh giai đoạn 2018-2025, phù hợp với bối cảnh và yêu cầu phát triển mới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

5


Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thực hiện chính sách phát triển du lịch
tại tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
- Phạm vi nội dung nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu việc thực hiện
các chính sách phát triển du lịch trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
- Phạm vi không gian: Nghiên cứu thực hiện trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
- Phạm vi thời gian nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính
sách phát triển du lịch từ năm 2011-2016; giải pháp thực hiện chính sách từ năm
2018-2025.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Trên cơ sở phương pháp luận nghiên cứu chính sách công kết hợp giữa nghiên
cứu lý thuyết và thực tiễn; cách tiếp cận nghiên cứu liên ngành về khoa học xã hội;
quy phạm chính sách công về chu trình chính sách công từ hoạch định chính sách
đến xây dựng chính sách, thực hiện chính sách và đánh giá chính sách công có sự
tham gia của các chủ thể chính sách giúp hình thành lý luận về thực hiện chính sách
phát triển du lịch.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
5.2.1. Thu thập số liệu thứ cấp

Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho các cơ quan, ban, ngành
của tỉnh trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách một cách hiệu quả trong
công cuộc phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương.
7. Cơ cấu của luận văn:
Ngoài mục lục, mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu 3
chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận và kinh nghiệm thực hiện chính sách phát
triển du lịch
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách phát triển du lịch tỉnh Quảng
Nam, giai đoạn 2011-2016
Chương 3: Quan điểm và giải pháp thực hiện chính sách phát triển du lịch tỉnh
Quảng Nam, giai đoạn 2018-2025

7


CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH
1.1. Du lịch và chính sách phát triển du lịch
Hoạt động du lịch đã xuất hiện từ lâu trong lịch sử phát triển của xã hội loài
người. Ngày nay, trên phạm vi toàn thế giới, du lịch đã trở thành một nhu cầu không
thể thiếu trong đời sống xã hội và hoạt động du lịch đang được phát triển một cách
mạnh mẽ. Mặc dù vậy, cho đến nay khái niệm du lịch vẫn chưa được thống nhất.
Nhiều nước đã lấy chỉ tiêu đi du lịch của dân cư là một trong những tiêu chí đánh
giá chất lượng cuộc sống. Tuy nhiên, khái niệm “Du lịch” được hiểu rất khác nhau
tại các quốc gia khác nhau và từ nhiều góc độ khác nhau.
Theo định nghĩa của tổ chức du lịch thế giới (World Tour Organization) một
tổ chức của Liên Hợp Quốc: "Du lịch là hoạt động về chuyến đi đến một nơi khác
với môi trường sống thường xuyên của con người và ở lại đó để tham quan, nghỉ

tôn tạo tài nguyên du lịch và môi trường du lịch; Tuyên truyền, quảng bá du lịch;
Đào tạo, phát triển nguồn nhân lực du lịch; Nghiên cứu, đầu tư, xây dựng sản phẩm
du lịch mới; Hiện đại hoá hoạt động du lịch; Xây dựng kết cấu hạ tầng du lịch, cơ
sở vật chất - kỹ thuật du lịch, nhập khẩu phương tiện cao cấp phục vụ cho việc vận
chuyển khách du lịch, trang thiết bị chuyên dùng hiện đại cho cơ sở lưu trú du lịch
hạng cao và khu du lịch quốc gia; Phát triển du lịch tại nơi có tiềm năng du lịch ở
vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn nhằm sử dụng lao
động, hàng hoá và dịch vụ tại chỗ, góp phần nâng cao dân trí, xoá đói, giảm nghèo.
- Xây dựng quy hoạch; hỗ trợ đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị du lịch,
khu du lịch, điểm du lịch; hỗ trợ công tác tuyên truyền, quảng bá du lịch, bảo vệ,
tôn tạo tài nguyên du lịch và môi trường du lịch, nghiên cứu, ứng dụng khoa học và
công nghệ, đào tạo, phát triển nguồn nhân lực du lịch.
- Tạo điều kiện thuận lợi cho người nước ngoài, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài vào Việt Nam du lịch; công dân Việt Nam, người nước ngoài ở Việt
Nam đi du lịch trong nước và nước ngoài; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của
khách du lịch.
- Tạo môi trường thuận lợi để tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế,
các tầng lớp dân cư tham gia hoạt động du lịch, mở rộng giao lưu hợp tác giữa du
lịch Việt Nam với du lịch khu vực và quốc tế.
- Khuyến khích, tạo điều kiện hình thành quỹ hỗ trợ phát triển du lịch từ

10


nguồn đóng góp của các chủ thể hưởng lợi từ hoạt động du lịch, nguồn đóng góp tự
nguyện của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài.
1.2. Thực hiện chính sách phát triển du lịch
1.2.1. Khái niệm và sự cần thiết thực hiện chính sách phát triển du lịch
Thực hiện chính sách phát triển du lịch là quá trình biến chính sách đã phê
duyệt thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ

mục tiêu của chính sách phát triển du lịch có mục tiêu chính sách và mục tiêu chung
nên thực tế không thể cùng một lúc giải quyết hết tất cả các mục tiêu mà phải
lần lượt, có thứ tự ưu tiên. Thực hiện chính sách phát triển du lịch đặt trong mối
quan hệ biện chứng với mục tiêu chung do đó nó có thể giải quyết các vấn đề đặt
ra. Thực tế cho thấy, mục tiêu chính sách chỉ có thể đạt được thông qua thực hiện
chính sách, đồng thời các mục tiêu của chính sách có quan hệ và ảnh hưởng đến
mục tiêu chung.
1.2.2. Mục tiêu, ý nghĩa, nội dung thực hiện chính sách phát triển du lịch
Mục tiêu thực hiện chính sách phát triển du lịch
- Phát triển, gia tăng sự đóng góp của du lịch vào tăng trưởng, phát triển kinh
tế, xã hội và bảo tồn, bảo vệ môi trường trên cơ sở khai thác hợp lý, hiệu quả tài
nguyên thiên nhiên.
- Góp phần cải thiện công bằng trong phát triển xã hội.
- Cải thiện chất lượng cuộc sống của cộng đồng người dân địa phương.
- Đáp ứng tốt nhu cầu của du khách.
Ý nghĩa của việc thực hiện chính sách phát triển du lịch
Thực hiện chính sách phát triển du lịch là biến ý đồ chính sách thành hiện
thực. Tổ chức thực hiện chính sách để thực hiện các mục tiêu chính sách và mục
tiêu chung.
Tổ chức thực hiện chính sách phát triển du lịch có ý nghĩa khẳng định tính
đúng đắn của chính sách, khi chính sách này được thực thi triển khai rộng rãi trong
đời sống xã hội, có hiệu quả, được xã hội chấp nhận, nhất là các đối tượng thụ
hưởng chính sách chứng tỏ chính sách đúng và ngược lại. Thông qua việc thực hiện
chính sách phát triển du lịch, cung cấp cơ sở để điều chỉnh, bổ sung để ngày càng
hoàn thiện chính sách, nâng cao chất lượng, tính phù hợp của chính sách.

12


Nội dung thực hiện chính sách phát triển du lịch



tượng chính sách và mọi người dân tham gia hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính
sách, về tính đúng đắn của chính sách để họ tự giác thực hiện.
Thông qua công tác thông tin, tuyên truyền và phổ biến nhằm quán triệt sâu
rộng trong cán bộ, các tầng lớp nhân dân nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của du
lịch là ngành kinh tế tổng hợp, mang nội dung văn hóa sâu sắc, có tính liên ngành,
liên vùng và xã hội hóa cao, đem lại hiệu quả tích cực cho phát triển kinh tế - xã
hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo nhiều việc làm, xóa đói giảm nghèo;
tạo điều kiện thuận lợi và đảm bảo môi trường cho phát triển du lịch.
- Phân công, phối hợp thực hiện chính sách phát triển du lịch
Để tổ chức thực hiện chính sách có hiệu quả cần phải có sự phân công, phối
hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, các ngành, các cấp. Đó là việc phân công trách
nhiệm cụ thể cho các tổ chức, cá nhân có liên quan trong thực hiện chính sách; xác
định tổ chức, cá nhân chủ trì, chịu trách nhiệm chính, các tổ chức cá nhân tham gia
phối hợp trong quá trình thực hiện chính sách.
Việc thực hiện chính sách phát triển du lịch không chỉ là trách nhiệm của riêng
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch mà còn có sự phối kết hợp cùng các Bộ ngành
khác như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Giao thông
Vận tải,...cũng như của địa phương, các doanh nghiệp du lịch cũng như của cộng
đồng dân cư nơi có hoạt động du lịch phát triển.
- Duy trì chính sách phát triển du lịch
Là hoạt động đảm bảo cho chính sách tồn tại và phát huy được tác dụng trong
môi trường thực tế. Khi thực hiện gặp những khó khăn do môi trường thực tế biến
động, đòi hỏi đội ngũ cán bộ thực thi chính sách phải có năng lực kiến thức sử dụng
hệ thống công cụ quản lý tác động nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực
thi chính sách; chủ động đề xuất tham mưu với chủ thể ban hành chính sách điều
chỉnh chính sách và áp dụng các biện pháp, giải pháp thực hiện chính sách phù hợp
với hoàn cảnh mới.
Trên thực tế, có nhiều chính sách ban hành đúng nhưng quá trình thực hiện

kịp thời các vấn đề nảy sinh làm ảnh hưởng tới thực hiện các mục tiêu chính sách.
- Tổng kết, đánh giá,rút kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển du lịch
Đánh giá, tổng kết việc thực hiện chính sách là quá trình xem xét, kết luận về sự
chỉ đạo, điều hành tổ chức thực hiện chính sách của chủ thể thực hiện chính sách (các

15


cơ quan, tổ chức và đội ngũ cán công chức có chức năng thực hiện chính sách) và
việc chấp hành thực hiện của các đối tượng thụ hưởng chính sách. Không có trình độ,
năng lực, kiến thức, kỹ năng và kinh nghiệm khó có thể đánh giá được chính xác kết
quả thực hiện và rút ra các bài học kinh nghiệm trong thực hiện chính sách.
Thước đo đánh giá kết quả thực hiện chính sách là: tinh thần hưởng ứng với
mục tiêu chính sách; ý thức chấp hành các quy định về cơ chế, biện pháp thực hiện
mục tiêu chính sách trong từng điều kiện về không gian và thời gian.
Cùng với việc tổng kết, đánh giá kết quả chỉ đạo điều hành, thực hiện của các
cơ quan nhà nước, của đội ngũ cán bộ công chức còn phải xem xét, đánh giá kết quả
việc thực hiện của các đối tượng thụ hưởng trực tiếp và gián tiếp từ chính sách.
Thước đo, căn cứ để đánh giá kết quả thực hiện chính sách của các đối tượng này là
tinh thần hưởng ứng với mục tiêu chính sách, ý thức chấp hành những quy định về
cơ chế, biện pháp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để thực hiện mục
tiêu và các quy định cụ thể của chính sách.
1.3. Chủ thể và các bên liên quan trong thực hiện chính sách phát triển du
lịch
1.3.1. Chủ thể thực hiện chính sách
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và Tổng cục du lịch là chủ thể xây dựng
chính sách phát triển du lịch, tham mưu và kiến nghị với nhà nước về thể chế phát
triển du lịch bằng pháp luật, tạo hành lang pháp lý để các tổ chức du lịch hoạt động.
Ngày 30/12/2011 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định số 2473/QĐ-TTg
phê duyệt "Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến

Một là, tính chất của vấn đề chính sách. Trong những năm qua, gắn liền với
công cuộc Đổi mới Nhà nước đã ban hành và thực hiện nhiều chính sách về phát
triển du lịch. Mặc dù những chính sách đó đã tác động tích cực và giải quyết phần
nào được các vấn đề thực tiễn đòi hỏi, tuy nhiên những chính sách đã được ban
hành và thực hiện vẫn chưa thực sự có tính đột phá. Điều đó thể hiện tính phức tạp
của vấn đề chính sách và là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện
chính sách phát triển du lịch.
Hai là, môi trường thực thi chính sách phát triển du lịch. Đó là toàn bộ các
thành phần vật chất, phi vật chất tham gia thực hiện chính sách như: các nhóm lợi
ích có được từ chính sách này; các điều kiện vật chất, kỹ thuật trong nền kinh tế;
bầu không khí chính trị; trật tự xã hội; quan hệ quốc tế. Môi trường thực hiện chính
sách phát triển du lịch hiện nay ở nước ta có nhiều thuận lợi. Hệ thống chính trị ổn
định; Đảng và Nhà nước quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, kỹ thuật; thuận lợi trong

18