BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HÙNG HUẾ
PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG THỦ TỤC
HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, NĂM 2017


Công trình được hoàn thành tại:
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Trần Thị Cúc

Phản biện 1: TS. Trần Thị Diệu Oanh
Phản biện 2: TS. Phan Văn Hùng

Luận văn được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ, Học viện Hành
chính Quốc gia.
Địa điểm: Phòng họp 344, Nhà A - Hội trường bảo vệ luận văn thạc sĩ, Học
viện Hành chính Quốc gia.

3.3. Xây dựng bổ sung các quy định pháp luật về phương pháp kiểm soát chất lượng đánh giá tác động
thủ tục hành chính ................................................................................................................................................. 14
3. 4. Nâng cao chất lượng tham gia ý kiến, thẩm định quy định về thủ tục hành chính.......................... 14
3.5. Tăng cường sự tham gia của người dân, đối tượng chịu tác động trong quá trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật ............................................................................................................................................... 15
KẾT LUẬN ..................................................................................................................................... 16
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ....................................................................... 17

2


MỞ ĐẦU
1. Lý dovà mục tiêu nghiên cứu
Tác giả lựa chọn nghiên cứu đề tài này với 03 lý do chính sau: Thứ nhất, vai trò và ảnh hưởng của
quy định thủ tục hành chính đến việc thực hiện các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức; là công cụ
hữu hiệu góp phần chuyển tải chính sách của Nhà nước vào cuộc sống. Chất lượng của quy định nội dung và
quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật có ảnh hưởng lớn đến người dân, doanh
nghiệp và xã hội cũng như ảnh hưởng lớn đến mục tiêu, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà
nước; quy định về thủ tục hành chính cũng như quá trình thực hiện chính là sự thể hiện một cách rõ nét, tập
trung nhất bộ mặt của chính quyền và sự tiến bộ văn minh, dân chủ của chính quyền và xã hội. Thứ hai, thực
trạng trên là công tác kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính còn bất cập, cần được nghiên cứu để
hoàn thiện. Thứ ba, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có những quy định mới liên quan
đến đánh giá tác động thủ tục hành chính, quy định thủ tục hành chính trong quá trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật nên một số quy định về kiểm soát chất lượng quy định thủ tục hành chính hiện
nay không còn phù hợp nên không có tác dụng tích cực trong việc kiểm soát, đảm bảo mục tiêu đặt ra trong
việc ban hành thủ tục hành chính.
2. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Việc nghiên cứu đề tài nhằm các mục đích sau: Đánh giá về thực trạng quy định và thực hiện quy
định của pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật; đề xuất hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng

6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công bố, danh mục tài liệu
tham khảo và phụ lục kèm theo, Luận văn gồm 03 Chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai
đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính
trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai
đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

4


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
LU
PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHẤT LƯỢNG
NG TH
THỦ TỤC
HÀNH CHÍNH TRONG GIAI ĐOẠN
ĐO
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
M PHÁP LU
LUẬT

1.1. Một số khái niệm
1.1.1. Thủ tục hành chính
luận văn chỉ rõ hiện
n nay còn có nhiều
nhi quan điểm khác nhau về khái niệm thủ tụcc hành chính. Luận

nh, tại Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luậtt năm 2015, văn
v bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứaa quy ph
phạm pháp luật,
được ban hành theo đúng thẩm quyền,
n, hình thức,
th trình tự, thủ tục quy định.
1.1.4. Giai đoạn xây dựng
ng văn bản
b quy phạm pháp luật
Luận văn xác định rõ giai đoạạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luậtt theo quy đđịnh hiện nay. Cụ
thể như sau:

5


1.2. Quy định pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật
Luận văn đã chỉ rõ quy định của pháp luật hiện hành về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính
trong giai đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, luận văn có sự so sánh, đánh giá sự sửa
đổi, bổ sung các quy định này giữa các giai đoạn khác nhau để chỉ ra những điểm mới, ưu điểm, hạn chế của
quy định pháp luật về lĩnh vực này theo từng giai đoạn. Luận văn đã đưa ra các nội dung cụ thể sau:
Thứ nhất, nguyên tắc, yêu cầu và tiêu chí đánh giá chất lượng thủ tục hành chính.
Thứ hai,nội dung, đối tượng, phạm vi kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba,chủ thể và quy trình thực hiện kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai đoạn xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Để triển khai nghiên cứu, luận văn dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin và đã sử
dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp phân tích và tổng hợp;phương pháp phân loại và hệ
thống hóa lý thuyết;phương pháp lịch sử;phương pháp quan sát khoa học; phương pháp điều tra.

ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể khác. Như vậy, quy trình chia làm 02 giai đoạn: Giai đoạn đề
xuất chính sách (gắn với đánh giá tác động chính sách) và giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
(đánh giá tác động văn bản). Vì vậy, phương pháp, công cụ hiện hành không đáp ứng được toàn diện đòi hỏi
trong xây dựng văn bản của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; đồng thời, những nội
dung của Bộ công cụ hiện nay cũng sẽ không còn thực sự phù hợp khi áp dụng Luật năm 2015 do cách thức
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Luật năm 2015 khác quy định của Luật trước đây.
Bên cạnh đó, bộ công cụ cũng chưa thật sự thân tiện, thuận tiện và phù hợp đối với người sử dụng;
cũng như chưa đáp ứng được các loại đối tượng sử dụng như: người dân, chuyên gia,...Đồng thời, quy trình
thực hiện đánh giá tác động thủ tục hành chính đã được xác định các bước cơ bản nhưng nội dung chi tiết về
trách nhiệm thực hiện, cơ chế phối hợp chưa được hướng dẫn cụ thể nên thực tế thực hiện còn lúng

7


túng.Ngoài ra, cơ chế kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính còn yếu nên chưa phát huy
hết được hiệu quả của công cụ đánh giá tác động thủ tục hành chính trong việc nâng cao chất lượng thủ tục
hành chính.
2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về kiểm soát chất lượng thủ tục hành chính trong giai
đoạn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Luận văn đã chỉ rõ kết quả thực hiện của hoạt động đánh giá tác động, cho ý kiến, thẩm định thủ tục hành
chính dựa trên nguồn là các báo cáo tình hình, kết quả thực hiện công tác kiểm soát thủ tục hành chính của Bộ Tư
pháp các năm 2013, 2014, 2015, 2016.Luận văn đã chỉ rõ kết quả đạt được về số lượng, chất lượng, trong đó đã
chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế.Cụ thể là:
Thứ nhất, luận văn đã đưa ra kết quả thực hiện đánh giá tác động thủ tục hành chính như sau:

80
70
60
50


90
80
70
60
50

TTHC tham gia ý kiến phải sửa
TTHC thẩm định phải sửa

40
30
20
10
0

Năm 2014
Năm 2015

Biểu đồ 2.2.Kết
2.2.K quả tham gia ý kiến, thẩm định TTHC
Từ đó, xác định rõ ảnh hưởng
ng của
c kết quả đánh giá tác động thủ tụcc hành chính đđến chất lượng quy
định thủ tục hành chính tại dự thảo
o văn bản
b quy phạm pháp luật. Số lượng văn bảnn quy ph
phạm pháp luật
không được đánh giá tác động
ng TTHC có chiều
chi hướng giảm, tuy nhiên vẫn còn ở mứcc cao (bi


500

0

Năm 2014

Năm 2015

6 tháng năm
2016

Biểu đồ 2.3. Kếtt quả
qu tham gia ý kiến, đánh giá tác động TTHC

Thứ ba, ngoài những ảnh hưởng
ởng của thực trạng pháp luật đến việc thực hiện pháp luật th
thì luận văn
cũng đã chỉ ra những hạn chế và nguyên
guyên nhân của
c bất cập trong đánh giá tác động, tham gia ý ki
kiến, thẩm
định thủ tục hành chính như sau:
- Sự phối hợp, gắn kết chưa
ưa cao trong công tác thẩm
th
định văn bản
ản quy phạm pháp luật và công tác
kiểm soát thủ tục hành chính dẫn
ẫn đến chưa

ủa văn bản.
- Công tác rà soát và hệệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật hàng năm chưa đư
được quan tâm đúng
mức.
ức. Việc gửi văn bản phục vụ cho công tác kiểm tra chưa
ch kịp thời và chưa đầy
ầy đủ theo quy định của pháp
luật;

10


- Mặc dù nội dung thẩm định chủ yếu phát hiện các lỗi về hình thức, kỹ thuật trình bày, nhưng hầu
hết các văn bản ban hành vẫn chưa đảm bảo về mặt trình tự, thủ tục và thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy
định của pháp luật.
- Nhiều địa phương còn né tránh việc kiểm tra văn bản, nên đã không ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, mà thay vào đó là ban hành nhiều văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật.
- Các quy định về phân cấp, phân quyền của trung ương cho địa phương chưa rõ ràng, thậm chí còn
chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của tập thể Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh với cá nhân Chủ tịch
UBND tỉnh hoặc có chồng chéo về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân với UBND.
- Một bộ phận cán bộ lãnh đạo vẫn còn lối tư duy cũ trong việc soạn thảo ban hành văn bản quy
phạm pháp luật; chưa thấy được tầm quan trọng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương.
- Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản còn thiếu và yếu về trình độ năng lực. Còn nhận
thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khi xây dựng dự thảo văn bản
còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình
hình thực tế, việc ban hành văn bảncó tình trạng sao chép lại các quy định của cấp trên, dẫn đến có sự chồng
chéo trong hệ thống, nên nhìn chung tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật(nhất là ở cấp tỉnh) sau khi
được ban hành không cao.
- Các dự thảo văn bản đăng ký theo chương trình lập quy chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa

xuất bổ sung một số
nội dung sau:
Thứ nhất,bổ sung phương pháp,
pháp cách thức đánh giá tiêu chí về sự cần thiết củaa th
thủ tục hành chính.
Việc xác định sự cần thiết của thủ tụcc hành chính trong giai đoạn
đo đề xuất chính sách đượcc xác đđịnh theo quy
trình sau:

Sơ đồ 3.1. Quy trình đánh giá sự cần thiết của TTHC

Từ đó, luận văn đã đưa ra biểu
ểu mẫu phân tích sự cần thiết của thủ tục hành
ành chính trong đánh giá tác
động chính sách để phục vụ cho quá trình
ình đánh giá chính sách.
Thứ hai,bổ sung phương pháp,
pháp cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp
ợp lý của thủ tục hhành chính.
Trong đó, luận văn đã chỉ rõ những
ững nội dung cần đánh giá trong giai đoạn đề nghị chính sách, cụ thể llà: Tên
TTHC; cơ quan thực
ực hiện TTHC; đối tượng
t
thực hiện TTHC. Đồng thời, đưa ra biểu
ểu mẫu để phục vụ cho
việc đánh giá.

12


Bảng 3.1. Đánh giá lợi ích – chi phí

3.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về phương pháp đánh giá tác động thủ tục hành chính
trong giai đoạn dự thảo văn bản
Pháp luật hiện hành đã có quy định về phương pháp đánh giá tác động thủ tục hành chính trong giai
đoạn dự thảo văn bản (Thông tư số 07/2014/TT-BTP), tuy nhiên qua phân tích luận văn cho thấy một số quy
định này còn chưa hợp lý, nhất là việc thực hiện quy trình 02 bước trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Vì vậy, luận văn đã đề xuất
hoàn thiện một số nội dung sau:
Thứ nhất,hoàn thiện phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về sự cần thiết của thủ tục hành chính.
Thứ hai, hoàn thiện phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp lý của thủ tục hành chính.
Thứ ba,hoàn thiện phương pháp, cách thức đánh giá tiêu chí về tính hợp pháp của thủ tục hành
chính.
Thứ tư,hoàn thiện phương pháp, cách thức tính toán chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính.
Thứ năm,quy định rõ việc sử dụng phương pháp đánh giá tác động trong một số trường hợp đặc thù.

13


3.3. Xây dựng bổ sung các quy định pháp luật về phương pháp kiểm soát chất lượng đánh giá
tác động thủ tục hành chính
Theo đánh giá của luận văn, đánh giá tác động thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong việc
phát hiện thủ tục không cần thiết, hợp lý, hợp pháp, hiệu quả nhưng do các cơ quan chủ trì soạn thảo đánh
giá hình thức nên công tác này thực tế thực hiện chưa hiệu quả, trong đó nguyên nhân là do chưa có phương
pháp kiểm soát chất lượng đánh giá tác động của các cơ quan liên quan. Vì vậy, luận văn đã đề xuất bổ sung
các quy định pháp luật về phương pháp kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính, cụ thể:
Thứ nhất,quy định rõ ràng quy trình kiểm soát chất lượng đánh giá tác động thủ tục hành chính.
Thứ hai, quy định rõ nội dung kiểm soát chất lượng của từng cơ quan trongquá trình xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba,bổ sung quy định pháp luật về nội dung, phương pháp kiểm soátchất lượng hoạt động đánh

giám sát phải có tính độc lập và công khai; tổ chức giám sát có đủ quyền hạn trong công việc, được hỗ trợ về
cơ chế, ngân sách và các điều kiện cần thiết để hoạt động. Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thẩm định nội bộ
nhằm góp phần hạn chế các sai lầm của văn bản được ban hành.
Thứ tám, bổ sung một số nội dung liên quan đến kiểm soát việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý,
thẩm định, trong đó tập trung thực hiện: Xác định những nội dung đã được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu
và thể hiện rõ trong dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; những nội dung không tiếp thu và có giải
trình; những nội dung chưa tiếp thu và chưa có giải trình;phân tích, làm rõ nguyên nhân vì sao cơ quan chủ
trì soạn thảo không tiếp thu;xác định những quy định mới bổ sung hoặc sửa đổi về thủ tục hành chính trong
dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.Trên cơ sở nội dung so sánh, đối chiếu nêu trên, đánh giá việc
thực hiện trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo; đồng thời, nghiên cứu, đề xuất các giải pháp đối với các
vấn đề còn ý kiến khác nhau để đảm bảo chất lượng quy định thủ tục hành chính khi được ban hành.
3.5. Tăng cường sự tham gia của người dân, đối tượng chịu tác động trong quá trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật
Để tăng cường sự tham gia của đối tượng chịu tác động vào quá trình xây dựng quy định TTHC,
luận văn đề xuất các giải pháp sau:
Thứ nhất, tăng cường nhận thức về vai trò, trách nhiệm của người dân, đối tượng chịu tác động trong
quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, Chương trình xây dựng pháp luật được tổng hợp từ nhiều bên, được tham vấn công chúng
rộng rãi hơn, có sự tham gia của các cá nhân, rõ ràng sẽ góp phần khắc phục được những hạn chế hiện nay
về tính khả thi của Chương trình.
Thứ ba, cầnđơn giản hóa quy trình, thủ tục lấy ý kiến đối tượng chịu tác động.
Thứ tư, quy trình tham vấn công chúng và cung cấp bằng chứng nên được luật hóa cụ thể hơn trong
quá trình xây dựng pháp luật, bao gồm cả quá trình đề nghị pháp luật, soạn thảo trước khi ban hành.
Thứ năm,mở rộng sự tham gia của các cá nhân, tổ chức có uy tín vào Ban soạn thảo và Tổ biên tập.
Thứ sáu, tăng cườngtrách nhiệm tổng hợp, tiếp thu và giải trình.
Cuối cùng, cầntăng cường trách nhiệm của các bên. Tăng cường trách nhiệm của tất cả các bên và
công tác đào tạo, chuẩn bị cho một đội ngũ chuyên nghiệp về xây dựng pháp luật là hết sức cần thiết. Điều
này đòi hỏi bản thân các cơ quan quản lý nhà nước phải đi trước trong việc đổi mới công tác xây dựng pháp
luật, tránh để tình trạng chạy theo và tụt hậu với thực tiễn xã hội. Đối với các tổ chức, cá nhân trong xã hội
phải thực sự đổi mới và có nhận thức đúng đắn, khách quan về xây dựng pháp luật và trách nhiệm, nghĩa vụ

1. Các đề tài, đề án khoa học đã tham gia:

TT

Tên đề tài, đề án

Năm hoàn

Đề tài cấp

Trách nhiệm tham gia trong

thành

(NN, Bộ,

đề tài

ngành,
trường)
01

Đề tài cải cách thủ tục hành chính 2012

Bộ

Thành viên

Bộ


Chính phủ

sở dữ liệu quốc gia liên quan đến
quản lý dân cư

2. Các công trình khoa học đã công bố (sách, giáo trình, bài tạp chí…)

TT

Tên công trình

Năm công

Nơi công bố

Tác giả/Đồng tác giả

bố
01

Áp dụng mô hình chi phí chuẩn 2010

Đại học Kinh Tác giả

trong xây dựng và ban hành thủ

tế Quốc dân

tục hành chính lĩnh vực nông


Tư pháp

trung cấp luật)

18